II SA/Gl 1339/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-13	
Data wpływu	2025-10-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Agnieszka Kręcisz-Sarna
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Siudyka	
Symbol z opisem	6099 Inne o symbolu podstawowym 609	
Hasła tematyczne	Wodne prawo	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 nr 0 poz 960;  art. 389 pkt 1, art. 472aa ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant starszy referent Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta T. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia 2 września 2025 r. nr C.RUT.477.22.2025.ES w przedmiocie kary za odprowadzanie wód opadowych oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 maja 2025 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wymierzył podmiotowi Gmina Miasta T. , za okres I kwartału 2024 roku administracyjną karę pieniężną w wysokości: 103 045,00 za usługę wodną polegającą na odprowadzaniu do wód potoku [...] oraz potoku [...] odnoga [...] i [...] w mieście T. istniejącymi wylotami: [...] (w km [...] ), [...] (w km [...]), [...] (w km [...]), [...] (w km [...]), [...] (w km [...]), [...] (w km [...]), [...] (w km [...]), [...] (w km [...]), [...] (w km [...]), [...] (w km [...]), [...] (w km [...]), [...] (w km [...]) wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego.

W uzasadnieniu wskazał, w dniu 18 kwietnia 2024 r. do Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wpłynęło oświadczenie podmiotu Gmina Miasta T. , obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast (art. 552 ust. 2g i 2ha Prawa wodnego) za okres I kwartału 2024 roku w ilości 54 327,11 m2. Zgodnie ze złożonym oświadczeniem odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych następuje bez urządzeń

do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. W oświadczeniu podmiot wskazał, że w okresie I kwartału 2024 r. korzystał z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

W dniu 6 marca 2025 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia podmiotowi administracyjnej kary pieniężnej, za naruszenie przepisu art. 389 pkt 1 Prawa wodnego, tj. odprowadzanie do wód Potoku [...] oraz potoku [...] odnoga [...] i [...] w mieście T. wcześniej wskazanymi wylotami.

Jak ustalono, do dnia 4 grudnia 2023 r. podmiot legitymował się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym na korzystanie z przedmiotowej usługi wodnej, tj. odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, wydanym przez Starostę [...] decyzją znak: [...] z dnia 5 grudnia 2013 roku. Przed upływem ważności tego pozwolenia strona zobligowana była wystąpić z wnioskiem o jego przedłużenie lub o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, bądź zaprzestać korzystania z przedmiotowej usługi wodnej. W ramach niniejszego postępowania organ ustalił, że podmiot uzyskał nowe pozwolenie wodnoprawne decyzją z 21 czerwca 2024 r. Dyrektora Zarządu Zlewni w K. , znak [...]. Decyzja stała się ostateczna 1 sierpnia 2024 r. Zatem, w myśl art. 400 Prawa wodnego, do dnia 31 lipca 2024 r. korzystanie z przedmiotowej usługi wodnej odbywało się bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Strona korzystając z prawa do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, pismem z dnia 13 maja 2025 r. znak [...] , wniosła o odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu argumentując, że korzystanie w okresie I kwartału 2024 r. z usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego stanowi znikomą wagę naruszenia prawa, a Gmina uzyskując nowe pozwolenie wodnoprawne dnia 21 czerwca 2024 r. zaprzestała naruszenia prawa. Ponadto, wniosła o zastosowanie art. 189f § 2 i 3 k.p.a., tzn. o wyznaczenie terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa, a następnie o odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu.

O organ uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do wymierzenia kary pieniężnej. Zgodnie bowiem zgodnie z art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej.

Do odstąpienia przez organ od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu dochodzi, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (art. 189f §1 pkt 1 k.p.a.). Oba elementy tego przepisu, to jest znikoma waga naruszenia i zaprzestanie naruszania prawa, powinny wystąpić łącznie. Hierarchia wagi naruszeń prawa powinna być rozważana w zakresie:

1) naruszenie prawa nieistotne (które dla wartości podlegających ochronie nie wywołało negatywnych następstw rozumiane jako naruszenie o znikomej wadze);

2) naruszenie, które nie ma aż ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowania porządku prawnego jest istotne;

3) naruszenie kwalifikowane jako naruszenie o znaczącej wadze.

Podkreślono, że aby doszło do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oprócz uznania wagi naruszenia prawa za znikomą konieczne jest spełnienie drugiego warunku z art. 189f §1 pkt 1 k.p.a., czyli zaprzestanie przez podmiot naruszania prawa rozumianego jako przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zarówno w sytuacji znikomej wagi naruszenia, ale bez zaprzestania dalszego naruszania prawa przez podmiot jak i w sytuacji zaprzestania naruszeń, których waga jest wyższa niż znikoma nie jest możliwe odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Dokonując oceny przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w postaci znikomej wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (takich jak: skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (w szczególności czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), a decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez Prawo wodne.

Mając na względzie rodzaje naruszenia prawa, o których mowa w art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, zasadnym jest przyjęcie, że ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z wód bez wymaganej zgody wodnoprawnej (pozwolenia wodnoprawnego, zgłoszenia wodnoprawnego, oceny wodnoprawnej) jest znaczący. Pozwolenie wodnoprawne oraz zgłoszenie wodnoprawne stanowią instrumenty zarządzania zasobami wodnymi, w których ustala się warunki korzystania z wód albo warunki wykonania czynności, robót lub urządzeń wodnych w celu ochrony zasobów wodnych, natomiast ocena wodnoprawna stanowi instrument zapewniający analizę i ocenę wpływu planowanej inwestycji lub działania na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, bez której istnieje ryzyko nieosiągnięcia tych celów. Podkreślić również należy, że celem obowiązujących przepisów, zastosowanych w niniejszej sprawie, jest ochrona interesu środowiska poprzez realizację zasady "zanieczyszczający płaci", która wynika z art. 9 Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 - 73 ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 - 346).

Podkreślono, że podmiot kontynuował korzystanie zwód bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego przez kilka miesięcy. Z wnioskiem do organu celem pozyskania pozwolenia wodnoprawnego podmiot wystąpił dopiero po utracie mocy dotychczasowego..

W toku postępowania nie ujawniono również, aby Gmina została ukarana za to samo zachowanie, prawomocną decyzją, administracyjną karą pieniężną przez inny organ administracji publicznej. Tym samym nie zaszły przesłanki do odstąpienia od wymierzania administracyjnej kary pieniężnej.

Odwołanie od tej decyzji złożyła jej adresatka. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie:

1) naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania, a w konsekwencji nieuzasadniony brak odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, podczas gdy w przedmiotowej sprawie strona wykazała, że waga naruszenia prawa była znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa,

2) naruszenie art. 189e k.p.a. poprzez brak jego zastosowania, a w konsekwencji nieuzasadniony brak przyjęcia, że strona nie podlega ukaraniu, podczas gdy strona wykazała, że w przedmiotowej sprawie do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej.

Zaskarżoną obecnie decyzją Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy w pełni podzielając jego ustalenia oraz wywiedzione z nich skutki prawne. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwości organu I instancji wskazał, że iż istotą sprawy była kwestia wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, nie natomiast kwestia udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Ocena organu odwoławczego sprowadza się wyłącznie do skontrolowania zasadności wydania przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 472aa Prawa wodnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowody nie pozwala na dokonanie ustaleń faktycznych istotnych dla zajęcia stanowiska w zakresie ww. naruszeń przepisów prawa.

Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła jej adresatka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzuciła naruszenie polegające na niewłaściwym zastosowaniu 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. skutkujące uznaniem, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, podczas gdy skarżąca wykazała, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a skarżąca zaprzestała naruszania prawa.

Skarżąca nie kwestionuje faktu korzystania z usługi wodnej bez odpowiedniego zezwolenia wodnoprawnego w I kwartale 2024 roku, jednakże podnieść należy, że organy obu instancji błędnie przyjęły, że w sprawie nie istnieją podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Gmina zaprzestała naruszenia prawa (poprzez uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego) a o stosowne pozwolenie wystąpiła zanim doszło do wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary.

Podkreślono także, że skarżąca jest podmiotem, który zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zobowiązana do realizacji zadań własnych m.in. w zakresie ochrony środowiska oraz gospodarki wodnej. Pozwolenie wodnoprawne, za brak którego strona została ukarana, dotyczy odprowadzania do wód potoku [...]. istniejącymi wylotami wód opadowych ujętych w system kanalizacji deszczowej. Tym samym gmina realizuje zadania w zakresie kategorii usług użyteczności publicznej.

Organ nie zważył odpowiednio, że ocena sytuacji każdego podmiotu powinna być indywidualna. Nie można równać sytuacji skarżącej jako podmiotu, który co najmniej przez ostatnich dziesięć lat korzystał z pozwolenia wodnoprawnego oraz jest jednostką samorządu terytorialnego wykonującą zadania w zakresie kategorii usług użyteczności publicznej, z podmiotami, które w ogóle wcześniej takiego pozwolenia nie posiadały albo wykorzystują usługę wodną bez pozwolenia w ramach zarobkowej działalności gospodarczej. Zwrócono wreszcie uwagę, że istnieje pomiędzy sytuacją, w której podmiot korzysta ze środowiska bez jakiejkolwiek zgody, a sytuacją, w której podmiot korzysta ze środowiska w ramach ciągłości na podstawie wcześniej uzyskanego pozwolenia, którego termin upłynął przed wydaniem kolejnej decyzji.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r., poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r., poz. 960) "jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na [...] usługi wodne. Prowadzenie działalności bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego skutkuje, w świetle 472aa ust. 1 pkt 2 ustawy wymierzeniem kary pieniężnej. Karę powyższą wymierza w drodze decyzji właściwy organ Wód Polskich. Wysokość powyższej kary, w przypadku (ust. 3 pkt 3) odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast stanowi 500 % opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód.

Treść powyższych przepisów jest jasna. Ustawodawca wprowadził zagrożenie karą wobec podmiotów, którzy wbrew obowiązkowi wprowadzają wody opadowe i roztopowe do określonych urządzeń wodnych. Przesłanka wymierzenia tej odpowiedzialności jest jedna, obiektywna bezprawność administracyjna. Nie ma tu znaczenia, kto takiego czynu się dopuścił oraz z jakich nastąpiło to przyczyn.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że w pełni zaistniały w niej przesłanki do wymierzenia kary pieniężnej. Skarżąca wprowadzała do wód wody i roztopowe, ujęte w systemy kanalizacyjne. Okoliczność ta nie jest sporna. Nie jest sporna również wysokość wymierzonej kary. Stronie została przedstawiona informacja, od której nie złożyła ona reklamacji.

Jedyną sporną kwestią jest niewłaściwe, zdaniem skarżącej, zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. skutkujące uznaniem, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, podczas gdy skarżąca wykazała, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a skarżąca zaprzestała naruszania prawa.

Zgodnie z art. 89f § 1 pkt 1 k.p.a. "organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli [...] waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa". Aby zastosować to rozwiązanie konieczne jest zaistnienie dwóch powyższych przesłanek, czyli waga naruszenia musi być znikoma i musi nastąpić skutek w postaci zaprzestania działalności nielegalnej.

W ocenie Sądu nie można w niniejszej sprawie mówić o znikomości naruszenia prawa. Wynika to przede wszystkim z konstrukcji przesłanki wymierzenia kary. Jest nią brak wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Celem kary przewidzianej w art. 472aa jest zapobieganie sytuacjom, gdy podmiot korzystający z wód czyni to bez wymaganego zezwolenia. A taka sytuacja właśnie miała w rozpatrywanej sprawie miejsce.

Drugim argumentem uzasadniającym brak możliwości zastosowania w sprawie rozwiązania przewidzianego w art. 189f § 1 pkt 1 jest stosunek skarżącej do obowiązków wynikających z ustawy. Prawodawca wprowadził specjalne rozwiązanie dla podmiotów posiadających pozwolenia wodnoprawne, w celu ułatwienia im uniknięcia kary. Otóż zgodnie z art. 414 ust. 2 ustawy Prawo wodne "pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń". Skarżąca mogła zatem złożyć wniosek o "przedłużenie" pozwolenia wodnoprawnego, jednakże w wymaganym prawem terminie. Pozwolenie to wygasło dnia 5 grudnia 2023 r. a wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego wpłynął do organu dopiero 13 grudnia 2023 r.

Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.