II SA/Wr 787/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-03-31	
Data wpływu	2013-10-31	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	I OZ 23/14
I OZ 711/14	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	*Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267;  art. 138 par. 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA - Władysław Kulon Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/ Protokolant - Ewa Dworzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi H.L. i W.L. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W. na podstawie art. 1 ust. 1, ust. 3, art. 3 ust. 1 pkt 1, ust. 1a, ust. 2, ust. 3, art. 4 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 83; w decyzji podano Dz.U. Nr 175, poz. 1459 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa przekształcił prawo współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości położonej we W. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 11/2, AM-3 obręb K., o powierzchni 2,1884 ha.

W § 1 tej decyzji organ I instancji orzekł o przekształceniu w prawo współwłasności prawa współużytkowania wieczystego w udziale ½, przysługującego H.L. do powyższej nieruchomości (pkt 1), ustalił opłatę na rzecz Skarbu Państwa za przekształcenie prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności tej nieruchomości wyliczoną na kwotę 2.651.198 zł, płatną w 20 ratach (pkt 2), określił wysokość rat oraz sposób i terminy ich płatności (pkt 3), podał, iż wierzytelność Skarbu Państwa z tytułu tej opłaty podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową (pkt 4) oraz odmówił udzielenia bonifikaty w wysokości 90% od opłaty opisanej w pkt 1 (pkt 5).

W § 2 decyzji Prezydent W. orzekł o przekształceniu w prawo współwłasności prawa współużytkowania wieczystego, przysługującego W.L. do powyższej nieruchomości w udziale ½ (pkt 1), ustalił opłatę na rzecz Skarbu Państwa za przekształcenie prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności tej nieruchomości wyliczoną na kwotę 2.651.198 zł, płatną jednorazowo, określając sposób i termin jej płatności (pkt 2), podał, iż wierzytelność Skarbu Państwa z tytułu tej opłaty podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową (pkt 3) oraz odmówił rozłożenia na raty opłaty opisanej w pkt 1 § 2 decyzji (pkt 4).

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2008 r. skarżący zwrócili się o przekształcenie prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości położonej we W. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 11/2. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W. odmówił współużytkownikom wieczystym przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności wyżej wskazanej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji ustalił, że skarżący nabyli m.in. prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości oznaczonej jako działka nr 11/2 na podstawie umowy sprzedaży zawartej notarialnie w dniu 30 września 1992 r. W wyniku majątkowej umowy małżeńskiej z dnia 14 stycznia 1998 r. nieruchomość pozostaje we współużytkowaniu wieczystym H.L. w udziale ½ i W.L. w udziale ½. Zgodnie z odpisem zupełnym księgi wieczystej, sporządzonym na dzień 6 czerwca 2012 r., przedmiotowa nieruchomość w dniu wejścia w życie przepisów ustawy, to jest 13 października 2005 r., stanowiła własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym H.L. w udziale ½ i W.L. w udziale ½. Organ wskazał, że stan prawny ujawniony w księdze wieczystej nieruchomości pozostawał aktualny w dniu wydania rozstrzygnięcia. Przedmiotowa nieruchomość w dacie wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowana była budynkami o charakterze magazynowym.

Prezydent W. podał, że wykonując zalecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zawarte w decyzji z dnia [...] r. ustalono, że dla obszaru, na którym jest położona przedmiotowa nieruchomość, na dzień wejścia w życie przepisów o przekształceniu, to jest 13 października 2005 r., obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 18 września 2003 r., według którego działka nr 11/2 została oznaczona symbolem - MW3/1, kl3, kD2, kD3, kX3 – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, partery budynków przeznaczono pod usługi lokalne. Uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 18 września 2003 r. została zmieniona uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 18 maja 2006 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Zachodniego Śródmieścia Przemysłowego we W. część A. Obecnie przedmiotowy teren nadal jest przeznaczony w funkcji podstawowej na zabudowę wielorodzinną mieszkaniową, oznaczony symbolem 2MW, 3MW – tereny zabudowy wielorodzinnej oraz symbolem 1.KD-L, 5.KD-d, 6.KD-D, 8.KD-P – ulice klasy dojazdowej oraz ciągu bulwarowo-pieszego.

Organ I instancji wskazał, że w toku postępowania zmianie uległy przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – zmienione z dniem 9 października 2011 r. ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110). Zgodnie z art. 8 znowelizowanej ustawy do spraw wszczętych zawisłych i nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy niniejszej ustawy. O zmianie przepisów ustawy i wpływie tej zmiany na możliwość uzyskania bonifikaty oraz o możliwości rozłożenia opłaty z tytułu przekształcenia na raty Prezydent W. zawiadomił strony postępowania pismem z dnia 25 października 2011 r.

Przytaczając art. 1 ust. 1 pkt 1 znowelizowanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. organ I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki przewidziane w tym przepisie uprawniające do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zaznaczając, ze zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy przekształcenie jest odpłatne oraz że opłatę ustala się przy zastosowaniu art. 67 ust. 1 i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), Prezydent W. wskazał, że ustalenie opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Dnia 6 października 2010 r. rzeczoznawca majątkowy M.R. przedłożyła operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości. W piśmie z dnia 8 czerwca 2011 r. strony poinformowano o wartości nieruchomości wynikającej z tego operatu, o możliwości zapoznania się z jego treścią, o wysokości opłaty z tytułu przekształcenia, o przesłankach i kryteriach rozłożenia opłaty za przekształcenie na raty oraz że w przypadku kwestionowania operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu, przysługuje stronom prawo wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o opinię w sprawie oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego.

Przywołując art. 156 ust. 3 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ I instancji wskazał, że w powyższym operacie szacunkowym M.R. dnia 6 października 2011 r. wpisała klauzulę aktualności, przedłużając ważność operatu do 6 października 2012 r. Organ podał, iż dokonał oceny wyżej wymienionego dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego, nie mogąc wkraczać w merytoryczną zasadność tej opinii. Operat powyższy zbadał pod względem formalnym i ustalił, że wycena zawiera wymagane przez przepisy prawa elementy treści, a zawarta w operacie konkluzja jest jasna i czytelna.

W ocenie organu prowadzącego postępowanie przedmiotowy operat szacunkowy spełnia wymogi określone w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.; w decyzji podano Dz.U. z "20011r." Nr 165, poz. 985 z późn. zm.). W wycenie określono wartość rynkową nieruchomości dla aktualnego optymalnego sposobu użytkowania i przeprowadzono analizę transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości podobnych do szacowanej w okresie od listopada 2008 r. do kwietnia 2010 r. W operacie określono wartość rynkową nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa własności na kwotę 13.972.059 zł i jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego na kwotę 8.669.663 zł. Prezydent W. podał, że opłatę za przekształcenie stanowi różnica pomiędzy wartością prawa własności a wartością prawa użytkowania wieczystego wyliczona na kwotę 5.302.396 zł.

Organ I instancji wskazał, że pismem z dnia 1 czerwca 2009 r. skarżąca wniosła o udzielenie - na podstawie art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia, w wysokości 90% i rozłożenia spłaty na 20 lat. Wniosek ten organ rozpatrzył negatywnie podając, że przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w brzmieniu sprzed nowelizacji, przewidywały stosowanie obligatoryjnej bonifikaty w wysokości 90% od opłat za przekształcenie dla osób fizycznych ze względu na tzw. kryterium dochodowe. W wyniku nowelizacji uchylono ust. 8 art. 4, a nowelizacja wprowadziła obowiązek stosowania do spraw wszczętych i niezakończonych przepisów w brzmieniu aktualnie obowiązującym. Prezydent W. zaznaczył, że po zmianie przepisów dotyczących przekształcenia podstawą do udzielenia bonifikaty na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa są przepisy zarządzenia nr 58 Wojewody D. z dnia 3 marca 2011 r. w sprawie ustalania warunków udzielania bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa w prawo własności oraz wysokości stawek procentowych tych bonifikat. Organ I instancji podał, że do dnia wydania rozstrzygnięcia strona z takim wnioskiem nie wystąpiła. Zaznaczając, że H.L. w piśmie z dnia 9 stycznia 2012 r. podtrzymała wcześniejsze żądanie rozłożenia wyżej wymienionej opłaty na 20 rocznych rat, organ podniósł, że zgodnie z art. 4 ust. 3 i ust. 4 cytowanej ustawy rozłożono opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości na 20 rat.

Ustosunkowując się do podobnego wniosku skarżącego zawartego w pismach z dnia 24 kwietnia 2008 r., 8 lipca 2011 r. i z 27 grudnia 2011 r. Prezydent W. wskazał, że W.L. prowadzi działalność gospodarczą i wywiódł, że skarżący nie spełnia wymogów, o których mowa w przepisach "do otrzymania pomocy publicznej de minimis".

H.L. i W.L. złożyli odwołania od powyższej decyzji, zaskarżając część rozstrzygnięcia zawartego w jej § 1 pkt 2, 3, 4 i 5 oraz § 2 pkt 2, 3 i 4. Zarzucili naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 11, 12, 75, 77 i 80 kpa oraz art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda D. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, zaznaczając w szczególności, że w chwili składania wniosku przez skarżących w 2008 r. działka nr 11/2 i działka nr 11/3 stanowiły jedną nieruchomość, dla której prowadzona była przez Sąd Rejonowy dla W.-K. księga wieczysta nr [...], a następnie – w związku z faktem odłączenia w 2009 r. od powyższej księgi wieczystej działki nr 11/3 i założenia dla niej nowej księgi nr [...] – dla każdej z działek prowadzone było odrębne postępowanie.

Rozpatrując sprawę w II instancji Wojewoda D. stwierdził, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Powołując się na art. 4 ust. 1 ustawy z dnia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, art. 67 ust. 3a, art. 69 i art. 156 ust. 3 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz § 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, organ odwoławczy nadmienił, że podstawę ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy M.R., na którym autorka zamieściła adnotację potwierdzającą aktualność wyceny na dzień 6 października 2011 r. Wojewoda stwierdził, że bezspornym jest zatem fakt, iż w dniu 16 października 2012 r. Prezydent W. nie dysponował operatem szacunkowym, którego aktualność została potwierdzona nie dalej niż 12 miesięcy przed dniem wydania rozstrzygnięcia. W konsekwencji badana decyzja została oparta na nieaktualnej wycenie, która utraciła moc dowodową. Uchybienie to – zdaniem Wojewody – należy zakwalifikować jako naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 kpa. Wojewoda zaznaczył, że po wydaniu decyzji organ nie może uzyskać potwierdzenia aktualności sporządzonego operatu. Oceniając przedmiotowy operat organ II instancji stwierdził, że zawiera on błędy, które wykluczają jego przyjęcie w takim stanie jako dowodu potwierdzającego wartość gruntu objętego wyceną i stanowiącego podstawę ustalenia wysokości opłaty. W obszernych wywodach dotyczących omawianej wyceny Wojewoda podkreślił w szczególności, że w rozpatrywanej sprawie aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego została dokonana, albowiem właściciel i współużytkownicy wieczyści nieruchomości zawarli w dniu 5 czerwca 2008 r. przed Sądem Okręgowym we W. ugodę (sygn. akt [...]) ustalając, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej geodezyjne jako działki nr 11/2 i 11/3 jest uzasadniona i została dokonana ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2007 r., a wnioski stron o przekształcenie zostały złożone w dniu 24 kwietnia 2008 r. Przyjmując, że aktualizacja została dokonana z dniem 1 stycznia 2007 r., Wojewoda podzielił stanowisko zajęte w tej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., iż zastosowanie przepisu art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wykluczają takie okoliczności, jak to, że wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dokonane przez właściciela nieruchomości pismem z dnia 29 czerwca 2006 r., dotyczyło opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego dwóch działek geodezyjnych – 11/2 i 11/3. Obie działki wpisane były do wspólnej księgi wieczystej i stanowiły jedną nieruchomość, która była przedmiotem określenia wartości przez rzeczoznawcę majątkowego dla celów aktualizacji. Przedmiotem niniejszego postępowania jest z kolei nieruchomość składająca się z działki nr 11/2, a zatem to wartość tej jednorodnej geodezyjnie nieruchomości musi być określona obecnie na potrzeby ustalenia opłaty za przekształcenie. Ponadto wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego działek nr 11/2 i 11/3 zostało przez H.L. i W.L. zakwestionowane przez złożenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosku o ustalenie, że aktualizacja jest nieuzasadniona. Kolegium w orzeczeniu z dnia [...] r. nr [...] orzekło, że aktualizacja opłaty rocznej była nieuzasadniona, wskazując w motywach na nieprawidłowości operatu szacunkowego autorstwa S.D.. Podzielając pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., że przepis art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie może być interpretowany wyłącznie w oparciu o metody wykładni językowej, Wojewoda wywodził, że organ prowadzący postępowanie w sprawie przekształcenia obowiązany jest ustalić opłatę z tego tytułu na podstawie wartości wynikającej z operatu szacunkowego opracowanego na potrzeby aktualizacji bez możliwości jego oceny. Sytuacja, w której organ przyjmowałby wartość wynikającą z operatu uznanego za sporządzony niezgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, byłaby nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. Takie postępowanie prowadziłoby do tego, że opłata z tytułu przekształcenia zostałaby ustalona nie na podstawie rzeczywistej wartości nieruchomości (z daty dokonania aktualizacji), lecz na podstawie wartości określonej nieprawidłowo. Zdaniem Wojewody, niemożliwe do zaakceptowania rezultaty wykładni językowej uprawniają do odstąpienia od wynikającej z jej zastosowania znaczenia przepisu i przyjęcia, w oparciu o wykładnię funkcjonalną, że celem analizowanego unormowania jest uproszczenie postępowania w sprawie przekształcenia, sprowadzające się do przyjęcia wartości nieruchomości wynikającej z operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb aktualizacji, ale z wyłączeniem przypadków, gdy został on negatywnie zweryfikowany przez właściwy organ w toku postępowania aktualizacyjnego. Przeszkody takiej nie będzie, gdy wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej nie zostanie przez wieczystego użytkownika zakwestionowane, a także w przypadku oddalenia przez właściwy organ wniosku użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja była nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości. Organ II instancji podkreślił, że powyższe wywody będą mogły znaleźć zastosowanie w przypadku przyjęcia, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego została w niniejszej sprawie dokonana w dniu 1 stycznia 2007 r. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Wojewoda stwierdził, że aktualizację można uznać za dokonaną dopiero w dacie wydania (uprawomocnienia się) orzeczenia kolegium lub sądu. Zauważając, że ugodę w niniejszej sprawie zawarto w dniu 5 czerwca 2008 r., a wnioski o przekształcenie zostały złożone w dniu 25 kwietnia 2008 r., to jest ponad miesiąc przed jej zawarciem, organ odwoławczy - przywołując brzmienie art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - uznał, że fakt taki wyklucza możliwość skorzystania z powołanej regulacji. Wojewoda zaznaczył, że powyższa kwestia będzie wymagała przeanalizowania przez organ I instancji orzecznictwa sądów administracyjnych i cywilnych, wskazując przykładowo szereg orzeczeń sądowych.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podkreślił, że o ile skarżący trafnie podnoszą, że organ wszczynając w tej sprawie postępowanie administracyjne był związany wnioskiem stron, jednak nie oznacza to, że Prezydent W. wydając merytoryczne rozstrzygnięcie zobligowany był do zastosowania art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w sytuacji, gdy było to niedopuszczalne. Sam wniosek stron nie może bowiem skutkować wprowadzeniem do obrotu prawnego decyzji sprzecznej z prawem.

Przechodząc do pozostałych kwestii Wojewoda za wątpliwe uznał stanowisko organu I instancji odmawiające skarżącemu rozłożenia opłaty z tytułu przekształcenia na 20 rat rocznych. Organ odwoławczy zauważył następnie, że mimo podnoszonych przez Kolegium nieprawidłowości co do formy pozyskanego przez organ I instancji wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokument spełniający opisane w decyzji Kolegium wymogi nie został załączony do zgromadzonego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania Prezydent W. zaniechał pozyskania oryginałów lub prawidłowo uwierzytelnionych egzemplarzy aktu notarialnego sporządzonego w dniu 30 września 1992 r. na okoliczność nabycia przez W.L. prawa użytkowania wieczystego. W opinii Wojewody, niezbędne będzie także uzupełnienie akt o aktualne wypisy z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej. Organ II instancji podał, że skarżący słusznie utrzymują, że w toku postępowania doszło do naruszenia art. 10 § 1 kpa.

Za niezasadne uznał natomiast organ odwoławczy zarzuty skarżących, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. dotknięta jest wadą nieważności uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, gdyż orzeczenie to nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, wywołuje skutki prawne i wiąże inne organy. Zdaniem Wojewody, skarżący niesłusznie zakwestionowali § 1 pkt 4 i § 2 pkt 3 rozstrzygnięcia, gdyż w myśl art. 4 ust. 6 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wierzytelność z tytułu opłaty za przekształcenie podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową na nieruchomości objętej przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W opinii organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie odmówił udzielenia skarżącej 90% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia, gdyż art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości został uchylony ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110), a art. 5 ust. 1 powołanego aktu normatywnego obliguje organy do stosowania w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie, to jest przed 9 października 2011 r., przepisów ustawy w znowelizowanym brzmieniu. Powyższe wyklucza możliwość przyznania bonifikaty. Ustosunkowując się do wniosku stron o przeprowadzenie rozprawy Wojewoda uznał, że nie wystąpiła żadna z przesłanek z art. 89 kpa obligujących do jej przeprowadzenia.

Organ odwoławczy podał, że uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nastąpiło z powodu naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, a także ze względu na niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy wpływający istotnie na jej rozstrzygnięcie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ zobowiązany będzie do pozyskania nowego operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości oraz dokonania jego rzetelnej, nieograniczonej jedynie do zachowania przez rzeczoznawcę majątkowego wymogów formalnych, oceny. Niezbędne będzie także uzupełnienie zgromadzonej dokumentacji zgodnie ze wskazówkami zawartymi w niniejszej decyzji.

Na powyższą decyzję H.L. i W.L. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Skarżący podali, że zaskarżają decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] "w części dotyczącej zawartych w uzasadnieniu decyzji uchylającej zapatrywań prawnych oraz wskazówek co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I-ej instancji", a w szczególności:

1) zalecenia "pozyskania nowego operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości oraz jego rzetelnej, nieograniczonej jedynie do zachowania przez rzeczoznawcę majątkowego wymogów formalnych, oceny";

2) uznania, iż wydana w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] nie jest dotknięta nieważnością, "w związku z czym wywołuje skutki prawne i wiąże inne organy państwowe";

3) uznania, iż w sprawie niniejszej należy stosować "wykładnię funkcjonalną" przepisu art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i odstąpienie w tym zakresie od stosowania "zasad wykładni językowej", aby uzasadnić kolejne aktualizacje wyceny nieruchomości w toku postępowania przekształceniowego;

4) uznania, iż w sprawie niniejszej nie może mieć zastosowania jako podstawa ustalenia wartości i ceny nieruchomości ugoda sądowa z dnia 5 czerwca 2008 r. zawarta przed Sądem Okręgowym we W. przez skarżących oraz Skarb Państwa w sprawie o sygn. akt [...];

5) uznania, iż w dacie wydania decyzji I instancji organ stopnia podstawowego nie dysponował żadnym operatem szacunkowym wystarczającym do ustalenia opłaty związanej z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości w prawo własności.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji "w części dot. ww. zapatrywań prawnych i wskazówek co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu tej decyzji bądź o stwierdzenie ich niezgodności z prawem" oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący oświadczyli, że w zakresie uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji decyzja Wojewody D. spełnia ich oczekiwania. W uzasadnieniu tej decyzji znajdują jednak oceny prawne i wskazówki co do dalszego postępowania, z którymi nie mogą się zgodzić. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, że w czasie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej nie było żadnego aktualnego operatu szacunkowego dla ich nieruchomości i dlatego konieczne jest sporządzenie nowego aktualnego operatu szacunkowego, skarżący podali, że powyższe ustalenie i wskazówkę uznać trzeba za wadliwe i niezgodne z prawem. Wskazali, że właściciel gruntu oraz użytkownicy wieczyści zawarli ugodę sądową w przedmiocie wysokości opłaty z tytułu wieczystego użytkowania i powołując się na art. 72 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wywiedli, że ustalenie opłaty w tym trybie było równoznaczne z ustaleniem wartości nieruchomości, gdyż opłata jest pochodną ceny. Stwierdzając, że do ugody sądowej nie mają zastosowania restrykcje wynikające z art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyrazili opinię, że ugoda sądowa, która miała moc wsteczną od 1 stycznia 2007 r. spełnia wymogi z art. 4 ust. 2 i ust. 13 ustawy o przekształceniu. Skarżący podnieśli ponadto, że w czasie bezpośrednio przed wszczęciem postępowania o przekształceniu obowiązywała wartość nieruchomości wynikająca z operatu szacunkowego rzeczoznawcy S.D., opracowana 31 maja 2006 r., a więc spełniająca warunki aktualności z art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu. Dlatego wszystkie późniejsze opinie o wartości nieruchomości były zbędne, a przy tym niedopuszczalne, skoro operat szacunkowy rzeczoznawcy S.D. był aktualny w dacie wszczęcia postępowania przekształceniowego, to jest w kwietniu 2008 r. i nie został nigdy zakwestionowany w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem skarżących, całkowicie błędne i niezrozumiałe jest stanowisko organu co do ważności i skuteczności wskazówek zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r., gdyż w świetle art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji w województwie, organem odwoławczym od decyzji w sprawie przekształcenia jest wojewoda. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. jest zatem nieważna z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, a wskazówki i zapatrywania w niej zawarte wypaczyły przebieg postępowania w niniejszej sprawie.

W opinii skarżących, niezrozumiały dla nich i krzywdzący jest postulat odstąpienia od "wykładni językowej" przepisu art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i zastąpieniu jej "wykładnią funkcjonalną". Stwierdzili, że pomijając kwestię znaczenia tych pojęć, które nie są im znane, "przyjąć wypada, iż celem tego zabiegu jest frontalne sprzeciwienie się jednoznacznemu brzmieniu przepisu art. 4 ust. 13 ww. ustawy i wyeksponowaniu w to miejsce rzekomego zamiaru ustawodawcy przeciwstawnego jakoby literze tego przepisu".

Skarżący oświadczyli, że składając wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mieli na uwadze wartość nieruchomości wynikającą z aktualnej wyceny uprawnionego biegłego i nie brali pod uwagę ewentualności wielokrotnej waloryzacji tej wartości w toku postępowania przekształceniowego. Nie mogą zgodzić się na narzucanie im "coraz bardziej uciążliwych warunków przekształcenia, widząc iż kroki te otwarcie naruszają obowiązujące prawo". Zaskarżona decyzja uderza w ich prawa wynikające z ustawy przekształceniowej, a w szczególności z art. 4 ust. 13 tej ustawy, do nabycia własności nieruchomości za opłatą wynikającą z aktualizacji wyceny nieruchomości dokonanej w okresie 2 lat przed wszczęciem postępowania przekształceniowego.

W ocenie skarżących, decyzja organu odwoławczego w zaskarżonej części narusza art. 138 § 2 kpa oraz "przywołane wyżej przepisy prawa materialnego, a w szczególności ustaw o gospodarce nieruchomościami oraz o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Obrazy doznały też wymienione wyżej przepisy kompetencyjne zawarte w k.p.a., w ustawie o wojewodzie i administracji w województwie oraz w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewoda D. zaznaczył ponadto, że wydając na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję kasacyjną organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tego rodzaju wskazówki są jedynie zaleceniami. Żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego nie nakłada na organ I instancji obowiązku realizacji tak otrzymanych wytycznych, co oznacza, że rozstrzygnięcie drugoinstancyjne "nie wiąże" w tym zakresie organu, którego decyzja była przedmiotem weryfikacji w toku postępowania odwoławczego. Organ I instancji ma zatem możliwość dokonania odmiennych ustaleń niż organ wyższego stopnia.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących przedłożył szereg pism ilustrujących aktualnie toczące się w tej sprawie postępowanie administracyjne przed organem I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak już wyżej zasygnalizowano, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Do uwzględnienia skargi konieczne jest zatem, aby ewentualne uchybienia miały wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie istotne jest, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną. Decyzja taka nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, a wskazywane przez organ odwoławczy w motywach podjętej przez ten organ decyzji okoliczności są jedynie zaleceniami, które nie wiążą w sposób bezwzględnie obowiązujący organu I instancji. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego nie nakłada na organ I instancji obowiązku realizacji tak otrzymanych wytycznych, co oznacza, że rozstrzygnięcie drugoinstancyjne "nie wiąże" w tym zakresie organu, którego decyzja była przedmiotem weryfikacji w toku postępowania odwoławczego. Organ I instancji ma możliwość dokonania odmiennych ustaleń niż organ wyższego stopnia.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy decydujące znaczenie ma zatem to, że organ II instancji rozpatrując odwołanie skarżących stwierdził, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Ze stwierdzeniem tym skarżący w istocie się zgadzają, gdyż – jak podali w skardze – w zakresie uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji decyzja Wojewody D. spełnia ich oczekiwania. Nie kwestionują więc samego rozstrzygnięcia, a jedynie część uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji przedwczesne byłoby ocenianie wszystkich podnoszonych w motywach decyzji organu odwoławczego okoliczności, gdyż byłoby to w istocie rozstrzyganie przez sąd administracyjny sprawy za uprawnione do tego organy administracyjne.

Kontrolując decyzję kasacyjną Sąd – po stwierdzeniu, że zachodziły podstawy do jej podjęcia – nie może przesądzać, jak należy merytorycznie załatwić daną sprawę.

Na tym etapie postępowania istotne jest, że w sprawie tej zachodziły okoliczności z art. 138 § 2 kpa, a merytoryczna argumentacja może zostać rozpatrzona dopiero po merytorycznym zakończeniu sprawy przez organy obu instancji. Przed jej merytorycznym załatwieniem nie można oczekiwać oceny obecnie toczącego się i jeszcze niezakończonego postępowania mającego doprowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, ze nawet gdyby zalecenia organu odwoławczego dotyczące ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego były w jakimś zakresie błędne, to i tak pozostawałyby bez wpływu na wynik sprawy, gdyż nie zmieniałyby faktu konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Jak już wyżej zaznaczono, do uwzględnienia skargi konieczne jest, aby ewentualne uchybienia miały wpływ na wynik sprawy. Dlatego – nie wnikając w merytoryczną zasadność podnoszonych w skardze argumentów mających wykazywać wadliwość wskazywanych w zaskarżonej decyzji zaleceń – stwierdzić trzeba brak podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze nadmienić ponadto należy, że abstrahując od faktu, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przez Wojewodę D. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] pozostawała w obrocie prawnym, gdyż nie stwierdzono jej nieważności, stwierdzić wypada, że Wojewoda podejmując swoje rozstrzygnięcie nie czynił tego będąc związany jej treścią, ponieważ Kolegium do niczego Wojewody nie zobowiązywało, a jedynie wskazywał, że podziela stanowisko zawarte w tej decyzji. Było to więc w istocie jego własne stanowisko, jedynie zbieżne ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ale wynikało z jego przekonania, a nie z przekonania Kolegium.

Zauważyć ponadto należy, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że w chwili składania wniosku przez skarżących w 2008 r. działka nr 11/2 i działka nr 11/3 stanowiły jedną nieruchomość, dla której prowadzona była przez Sąd Rejonowy dla W.-K. księga wieczysta nr [...], a następnie – w związku z faktem odłączenia w 2009 r. od powyższej księgi wieczystej działki nr 11/3 i założenia dla niej nowej księgi nr [...] – dla każdej z działek prowadzone było odrębne postępowanie. Nieruchomość będąca przedmiotem tej sprawy, to jest działka nr 11/2, w dacie wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowana była budynkami o charakterze magazynowym, natomiast działka nr 11/3 została sklasyfikowana jako droga.

Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.