Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy [...] z 3 czerwca 2022 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej B. K., G. K. oraz M. K. postanawia: 1. odrzucić wniosek; 2. zwrócić Wójtowi Gminy [...] z kasy Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od wniosku.

Wnioskiem z 3 czerwca 2022 r., Wójt Gminy [...], wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jaki zaistniał w sprawie całkowicie ubezwłasnowolnionych M. K., G. K. i B. K. (dalej również: Zainteresowani) o ponoszenie opłat za pobyt ww. w domu opieki społecznej. Składający wniosek Wójt Gminy [...] zaznaczył, że spór polega na ustaleniu właściwości miejscowej, albowiem 13 grudnia 2021 r. dokonano zmiany opiekunów prawnych dla ww. osób, którzy zamieszkują w Gminie [...]. Zdaniem Wójta Gminy [...]- gminą właściwą do partycypowania w kosztach wynikających z opłat za pobyt ww. w domu opieki społecznej jest Gmina [...], na terenie której zamieszkują obecni opiekunowie prawni ww. Zainteresowanych.

W uzasadnieniu wniosku Wójt Gminy [...] wskazał także, że postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z 2 lipca 2014 r., sygn. akt V RNs 293/14 K. K. została wyznaczona opiekunem prawnym ww. Zainteresowanych. Następnie wystąpiła 23 listopada 2015 r. o umieszczenie ww. Zainteresowanych w domu opieki społecznej. K. K. w 2016 r. zamieszkała na terenie Gminy [...], tj. w [...]. W związku z powyższym właściwy wniosek opiekuna prawnego wraz z zebraną wcześniej dokumentacją został przekazany 15 marca 2016 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...]. W toku postępowania wyjaśniającego, zgodnie z rozstrzygnięciem sporu kompetencyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że Wójt Gminy [...]jest właściwy do załatwienia wniosku opiekuna prawnego o umieszczenie ww. Zainteresowanych w domu opieki społecznej. Następnie w dniu 11 października 2016 r., Wójt Gminy [...] skierował ww. Zainteresowanych do Domu Opieki Społecznej dla Osób Dorosłych Niepełnosprawnych Intelektualnie w [...]. Wskazał, że 13 grudnia 2021 r. sytuacja prawna i osobista Zainteresowanych uległa zmianie, gdyż Sąd Rejonowy w [...] Wydział VI Rodzinny i Nieletnich, postanowieniem z 13 grudnia 2021 r., sygn. akt VI RNs 1551/21, powołał A. M. zam. [...] na opiekuna prawnego M. K., postanowieniem z 13 grudnia 2021 r., sygn. akt VI RNs 1552/21 powołał K. L. zam. [...] na opiekuna prawnego G. K. oraz postanowieniem z 13 grudnia 2021 r., sygn. akt VI RNs 1553/21 powołał K. L. zam. [...] na opiekuna prawnego B. K. W związku z powyższym Wójt Gminy [...] wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w sprawie ponoszenia opłat za pobyt ww. Zainteresowanych w domu opieki społecznej.

Wójt Gminy [...] ustalił także telefonicznie z członkiem Kolegium, że Gmina [...] jest właściwa do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, z uwagi na spowodowanie umieszczenia ww. Zainteresowanych w domu opieki społecznej. W ocenie Wójta Gminy [...] – Gmina [...] zgodnie z art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej winna partycypować w opłatach za pobyt ww. Zainteresowanych w domu opieki społecznej, ponieważ jest właściwa ze względu na miejsce zamieszkania opiekunów prawnych Zainteresowanych. Wójt Gminy [...] wskazał, że powyższe zostało potwierdzone w piśmie Kolegium z 7 marca 2022 r., którego kserokopię załączył do niniejszego wniosku.

W związku z ww. stanowiskiem Kolegium - Wójt Gminy [...] w dniu 21 kwietnia 2022 r. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z pisemną prośbą o dokonywanie zwrotu wydatków poniesionych przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej [...] za pobyt ww. Zainteresowanych w domu pomocy społecznej od maja 2022 r. Następnie 18 maja 2022 r. Wójt Gminy [...] przekazał Gminie [...] notę księgową nr 41 z prośbą o refundację opłaty za pobyt Zainteresowanych w domu opieki społecznej za maj 2022 r. W odpowiedzi na powyższe, pismem z 26 maja 2022 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] poinformował Wójta Gminy [...], że nie będzie partycypować w kosztach utrzymania ww. Zainteresowanych w domu opieki społecznej.

Reasumując Wójt Gminy [...] zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, czy Gmina [...] jest nadal organem właściwym do ponoszenia odpłatności za pobyt Zainteresowanych, jeśli nie są oni mieszkańcami tutejszej gminy i nie wiążą z nią swojej przyszłości, a aktualni opiekunowi prawni nie mieszkają na terenie Gminy [...] i w związku z czym, czy Gmina [...] powinna partycypować w kosztach utrzymania ww. Zainteresowanych w domu opieki społecznej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy [...], pismem z 26 października 2022 r., wniósł o oddalenie wniosku i wskazanie Gminy [...], z której Zainteresowani zostali skierowani do domu pomocy społecznej jako obowiązanej do wnoszenia opłat za ich pobyt w domu opieki społecznej.

W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że decyzje o skierowaniu i decyzje ustalające opłaty każdego z ww. Zainteresowanych za ich pobyt w domu opieki społecznej w [...] wydawał Wójt Gminy [...] jako organ gminy właściwej dla Zainteresowanych w dniu ich kierowania do domu opieki społecznej. Wójt Gminy [...] zaznaczył przy tym, że postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] - Wójta Gminy [...] wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jako organ właściwy do skierowania ww. Zainteresowanych do domu pomocy społecznej, rozstrzygając tym samym spór o właściwość dotyczący realizacji wniosku ówczesnego opiekuna prawnego Zainteresowanych, którym była K. K. zamieszkała na terenie Gminy [...]. Następnie sytuacja prawna i osobista Zainteresowanych uległa zmianie, gdyż postanowieniami z 13 grudnia 2021 r. Sąd Rejonowy w [...] Wydział VI Rodzinny i Nieletnich powołał A. M. zam. [...] na opiekuna prawnego M. K., zaś K. L. zam. [...] jako opiekuna prawnego dla G. K. i B. K. Wójt Gminy [...] wskazał przy tym, że 9 kwietnia 2022 r. Wójt Gminy [...] zmienił decyzje o odpłatności za pobyt ww. Zainteresowanych w domu opieki społecznej w [...]. Z treści tych decyzji wynika, że odtąd Gmina [...] po przekazaniu na rachunek bankowy DPS w [...] należności za ich pobyt w części wnoszonej przez gminę miała występować do Gminy [...] o zwrot ponoszonych wydatków – na podstawie noty księgowej – z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania tych osób. Powodem tych zmian było miejsce zamieszkania obecnych opiekunów prawnych osób pozostających pod opieką, tj. wieś [...] położona na terenie Gminy [...], gdzie również znajduje się DPS w [...]. Decyzje o skierowaniu do DPS w [...] pozostały jednakże niezmienione. Skutkiem powyższych decyzji zmieniających odpłatność za pobyt w DPS było wystosowanie przez Gminę [...] noty księgowej do Gminy [...] z prośbą o refundację wydatków. W odpowiedzi na powyższą notę księgową Wójt Gminy [...] wskazał, że nie będzie partycypować w kosztach utrzymania ww. Zainteresowanych.

Dalej Wójt Gminy [...] wskazał, że w jego ocenie, w niniejszej sprawie nie istnieje spór o właściwość, a jedynie spór o to, która z gmin - [...] czy [...] powinna ponosić opłaty za pobyt w DPS w [...]osób całkowicie ubezwłasnowolnionych, po zmianie ich opiekunów prawnych. Zdaniem Wójta Gminy [...] indywidualne sprawy dotyczące każdego z Zainteresowanych zostały rozstrzygnięte wydaniem decyzji o skierowaniu i decyzji ustalających opłaty mieszkańców za pobyt w DPS w [...], po uprzednim rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego o właściwość przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

W ocenie Wójta Gminy [...], sprawa ta również nie dotyczy rozliczeń między gminami na podstawie art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z tym przepisem gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenie w miejscu pobytu. Rozliczenia między gminami nie są rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej, tym samym nie można mówić o wystąpieniu w tych sprawach sporu o właściwość w rozumieniu art. 22 § 1 K.p.a. Zdaniem Wójta Gminy [...], powołany przepis nie odnosi się zatem do organów lecz do samych gmin, a więc do osób prawnych i dlatego nie ma administracyjnego charakteru, lecz stanowi sprawę cywilną (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2007 r., sygn. Akt I OW 73/06, z 22 grudnia 2008 r., sygn. Akt I OW 97/08 oraz z 15 czerwca 2012 r., sygn. Akt I OW 67/12). Przepis art. 101 ust 1 ustawy o pomocy społecznej powinien być interpretowany w związku z pozostałymi przepisami zawartymi w art. 101 ustawy o pomocy społecznej, w tym z ust. 4, który wśród świadczeń przyznawanych w miejscu pobytu nie wymienia pobytu i usług w domu pomocy społecznej. Wójt Gminy [...] stoi na stanowisku, że gminą obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu opieki społecznej jest gmina, z której osoba została skierowana do DPS. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej jest ona zobowiązana niezależnie od zmiany miejsca zamieszkania osoby w trakcie pobytu w domu pomocy społecznej, czy też zmiany miejsca zamieszkania jej opiekuna prawnego lub opiekuna prawnego, jeżeli mamy do czynienia z osobą ubezwłasnowolnioną całkowicie przebywającą w domu opieki społecznej. Takie stanowisko zajął bowiem Minister Pracy i Polityki Społecznej w interpelacji z 9 lipca 2015 r. nr 33201. Takie stanowisko zaprezentowano też, w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OW 56/12 gdzie wskazano "Gmina, która spowodowała umieszczenia osoby w domu opieki społecznej pozostaje właściwa we wszystkich sprawach dotyczących świadczeń z pomocy społecznej dla tej osoby, w czasie jej zamieszkiwania w tym domu. Przyjąć należy, że decyzja ta zachowuje znaczenie kształtujące właściwość organu pomocy społecznej dopóki pozostaje w obrocie prawnym".

Reasumując Wójt Gminy [...] wskazał, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze sporem o właściwość, ani też sprawa ta nie dotyczy rozliczeń między gminami na postawie art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. W jego ocenie, pomimo zmiany opiekunów prawnych Zainteresowanych, jako gmina kierująca te osoby do DPS w [...] jest w dalszym ciągu zobowiązana do partycypowania w kosztach pobytu tych osób w DPS. W związku z powyższym Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy w postępowaniu jurysdykcyjnym. W konsekwencji spór o właściwość może powstać wyłącznie na gruncie indywidualnej sprawy administracyjnej o stanie faktycznym przedstawionym w piśmie skierowanym do organu, która podlega władczemu rozstrzygnięciu organów administracji publicznej, szczególności w drodze decyzji administracyjnej.

Należy zauważyć, iż Wójt Gminy [...] wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie w ramach indywidualnej sprawy administracyjnej, ale w związku z domaganiem się zwrotu poniesionych kosztów od innego organu, tj. Wójta Gminy [...], który w jego ocenie jest zobowiązany do ponoszenia kosztów pobytu Zainteresowanych w domu pomocy społecznej. Wskazać w tym miejscu należy, że w odniesieniu do ponoszenia kosztów pobytu ww. Zainteresowanych w domu pomocy społecznej rozstrzygnięto już te kwestie decyzjami Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] (dotyczącą M. K.), decyzją z [...]listopada 2016 r. nr [...] (dotyczącą B. K.) oraz decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] (dotyczącą G. K.). Ww. decyzje były następstwem wydania przez Wójta Gminy [...] trzech decyzji z [...] października 2016 r. o skierowaniu ww. Zainteresowanych do domu pomocy społecznej. Zauważyć też należy, że również Wójt Gminy [...] trzema decyzjami z [...] kwietnia 2022 r. (o nr [...], o nr [...] i o nr [...]) zmienił wydane przez siebie decyzje z [...] listopada 2016 r. o ustaleniu odpłatności za pobyt ww. Zainteresowanych w domu opieki społecznej.

Wskazać należy, iż tego rodzaju rozliczenie jest kwestią wtórną wobec ustaleń odpłatności ww. Zainteresowanych za pobyt w domu opieki społecznej i nie ma charakteru sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją administracyjną (por. postanowienie NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OW 55/08, LEX nr 494343. postanowienie NSA z 3 grudnia 2013 r., sygn. I OW 248/13).

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie spór o właściwość między organami nie występuje. W istocie dotyczy on bowiem wyłącznie kwestii związanej ze zwrotem wydatków poniesionych przez Gminę [...] w związku z ustaleniami odpłatności ww. Zainteresowanych za pobyt w domu opieki społecznej. Zagadnienie dotyczące zwrotu wydatków gminie zostało przez ustawodawcę uregulowane w art. 101 ust. 7 u.p.s., na który zresztą powołał się Wójt Gminy [...] we wniosku z 3 czerwca 2022 r. Zgodnie z tym przepisem, gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu. Z powołanego przepisu nie wynika, aby zwrot wydatków gminie podlegał rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że rozliczenia między gminami następujące na podstawie art. 101 ust. 7 u.p.s. nie są załatwiane w formie decyzji administracyjnej, tym samym nie można mówić o wystąpieniu w tych sprawach sporu o właściwość w rozumieniu art. 22 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 101 ust. 7 u.p.s. nie odnosi się bowiem do organów gmin i nie wyposaża ich w kompetencję do wydania decyzji, lecz do samych gmin. Dotyczy zatem relacji majątkowej między dwiema osobami prawnymi, przybierającej postać stosunku zobowiązaniowego, w ramach którego jednej osobie przysługuje roszczenie wobec drugiej o zapłatę określonej kwoty pieniężnej. Odmienną kwestią pozostaje fakt, że ten stosunek jest uwarunkowany wcześniejszym rozstrzygnięciem o charakterze administracyjnym, określającym kwotę podlegającą zwrotowi. Spór o zwrot wydatków stanowi sprawę cywilną należącą do właściwości sądu powszechnego, która nie może być załatwiona w drodze decyzji czy innego aktu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia: 28 lutego 2007 r., sygn. akt I OW 73/06, LEX nr 362165; 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 97/08, LEX nr 564278; 1 czerwca 2010 r., sygn. akt I OW 75/10, CBOSA; z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 201/11, LEX nr 1120708; 22 września 2016 r., sygn. akt I OW 104/16, CBOSA).

Z tego względu uznać należy, iż wniosek Wójta Gminy [...], który ma na celu rozstrzygnięcie merytoryczne kwestii spornej, a nie wyznaczenie organu właściwego do rozpatrzenia indywidualnej sprawy administracyjnej, nie dotyczy sporu o właściwość w rozumieniu art. 4 P.p.s.a. i jako niedopuszczalny – podlega odrzuceniu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 193 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od wniosku orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a. (pkt 2 sentencji postanowienia).