Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 519/17 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 519/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] maja 2017 r., znak: [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie wybudowanego samowolnie budynku mieszkalnego na posesji nr ewid. [...] przy ul. [...] w K., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji (pkt I) oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz M. S. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, na podstawie art. 173, art. 174 pkt. 2, art. 175 § 1 i art. 176 p.p.s.a., złożył M. S., zaskarżając go w części, tj. co do punktu I.

Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

a) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 145 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 156 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 i 97 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., "k.p.a.") oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji organu WINB oraz PINB oraz nieumorzenie postępowania, pomimo że obie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w postępowaniu, które zostało zawieszone ze względu na okoliczności faktyczne, a nie prawne, tj. do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej w ul. [...], a następnie podjęte w sposób nieprawidłowy,

b) naruszenie przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie oraz nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji do zawieszenia postępowania, które trwało 21 lat oraz zostało zwieszone z powodu okoliczności faktycznej, a nie prawnej, wbrew art. 97 § 1 pkt 4, a następnie podjęcie wadliwie zawieszonego postępowania, co stanowi rażące naruszenie prawa, zgodnie z art 156 § 1 pkt. 2 i powinno być wzięte pod rozwagę przez sąd pierwszej instancji z urzędu.

Skarżący kasacyjnie, w oparciu o powyższe zarzuty, wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części objętej zakresem zaskarżenia oraz o rozpoznanie sprawy co do istoty w tej części – ze względu na zaistnienie przesłanek opisanych w art. 188 p.p.s.a.;

2. stwierdzenie nieważności decyzji organu WINB oraz PINB, na podstawie art. 193 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.;

3. zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarżącego kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

alternatywnie skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części objętej zakresem zaskarżenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, stosownie do treści przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a.;

2. zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzom Budowlanego na rzecz Skarżącego kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że podstawa, będąca przyczyną wydania przez organ postanowienia o zawieszeniu z [...] września 1995 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., miała charakter faktyczny, a nie prawny – dotyczyła wybudowania kanalizacji sanitarnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie taka podstawa zawieszenia postępowania administracyjnego jest niedopuszczalna i doprowadziła do rażącego naruszenia prawa. Przedmiotowe, wadliwie prowadzone, postępowanie administracyjne bezwzględnie należało umorzyć, a organ powinien rozpocząć odrębne (kolejne) postępowanie w zakresie ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej.

Skarżący kasacyjnie dodał także, że w niniejszym postępowaniu organ administracji nie zawiesił postępowania w sposób zgodny z przesłankami wynikającymi z k.p.a., traktując instytucję zawieszenia postępowania w sposób arbitralny, a rzekome zagadnienie wstępne, będące przesłanką zawieszenia przedmiotowego postępowania, nigdy nie zostało rozstrzygnięte przez jakikolwiek organ lub sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Nietrafnie podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. M. S. upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie wyjaśnił oraz nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do zawieszenia postępowania, które trwało 21 lat oraz zostało zwieszone z powodu okoliczności faktycznej, a nie prawnej, wbrew art. 97 § 1 pkt 4, a następnie podjęto wadliwie zawieszone postępowanie. Skarga skierowana do sądu wojewódzkiego zawierała zarzut naruszenia art. 97 § 2 kpa "poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postepowania, podczas gdy wybudowanie kanalizacji miejskiej jest okolicznością faktyczną a, nie prawną". Sąd I instancji na str. 18-19 uzasadnienia odniósł się do tego zarzutu. To zaś, że nie wyjaśnił bezzasadności tak długiego zawieszenia jakby sobie tego życzył skarżący nie oznacza naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., który jak wskazano wyżej dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia.

Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia "145 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 156 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 i 97 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., "k.p.a.") oraz art. 145 § 3 p.p.s.a." należy zauważyć, że są one niezrozumiałe i ich konstrukcja wadliwa. I tak art. 145 § 1 pkt. 2 kpa dotyczy podstawy wznowienia postepowania, jeżeli decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, autor skargi nie wyjaśnił która decyzja została wydana w wyniku przestępstwa. Być może skarżącemu kasacyjnie chodziło o przepis ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest jednak rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się podstaw kasacyjnych. To samo dotyczy powołania naruszenia art. 156 k.p.a. Artykuł ten składa się z dwóch paragrafów, a § 1 z punktów 1-7. Rolą wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne przytoczenie podstaw kasacyjnych według najmniejszej jednostki redakcyjnej.

Cała istota skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że organ administracji wadliwie zawiesił postępowanie w sprawie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Nie ma najmniejszej wątpliwości, że postępowanie w sprawie nie powinno być zawieszane na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, a to, że okres zawieszenia trwał przez 21 lat należy uznać za naganne. Ma rację jednak sąd wojewódzki, że skoro postepowanie nie powinno podlegać zawieszeniu to tym bardziej należało je podjąć i rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Wbrew zarzutom postępowanie w przedmiotowej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe gdyż B. N. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego, co zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast fakt, że organ administracji nieprawidłowo zawiesił postępowanie, nie może powodować nieważności decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, a do tego sprowadzają się zarzuty skargi.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.