Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 346/21 w sprawie ze skargi M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 25 stycznia 2021 r. nr Rep.1738/OŚiP/20 w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia – wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej "WSA w Olsztynie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 346/21, oddalił skargę M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 25 stycznia 2021 r., nr Rep.1738/OŚiP/20, w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia – wznowienia postępowania.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wójt Gminy Nowe Miasto Lubawskie (dalej "Wójt" lub "organ I instancji") decyzją z dnia 10 lutego 2015 r., nr RI.6220.22.2013, ustalił, na wniosek [...] sp. z o.o. w M., środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą o mocy nominalnej do 2,5 MW, na działce nr [...], obręb geodezyjny [...], Gmina [...]. Postanowieniem z dnia 12 października 2016 r., na wniosek M.R., M.S. i D.T., organ I instancji wznowił postępowanie zakończone wspomnianą decyzją z dnia 10 lutego 2015 r.

Decyzją z dnia 4 września 2020 r., nr RI.6220.20.2016, Wójt odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 10 lutego 2015 r., nr RI.6220.22.2013, ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961, dalej "u.o.i.w.z.e.w."), która weszła w życie 16 lipca 2016 r, a więc po wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dodatkowo, w ocenie Wójta, nieruchomości wnioskodawców nie leżą w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia, gdyż oddzielone są od nich innymi nieruchomościami. Lokalizacja planowanej turbiny wiatrowej znajduje się w odległości powyżej 600 metrów od granic działek wnioskodawców. Z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że nieruchomości te znajdują się poza jakimkolwiek negatywnym oddziaływaniem planowanej inwestycji. Właściciele nieruchomości znajdujących się poza określonym zasięgiem oddziaływania nie mogli być uznani za strony postępowania. Powołanie się przez wnioskodawców na interes prawny wynikający z praw konstytucyjnych i cywilnych, prawa administracyjnego, obrony wolności od oddziaływania nie wskazuje na posiadanie przez nich indywidualnego interesu prawnego w tej sprawie. Wójt stwierdził, że krąg stron postępowania wyznaczono na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z orientacyjnym zasięgiem izofony 45 dB, tj. za strony postępowania uznano właścicieli działek, na które przedmiotowe przedsięwzięcie będzie oddziaływać (promień ok. 600 m). Z akt postępowania zakończonego decyzją z dnia 10 lutego 2015 r. wynika, że nieruchomości wnioskodawców wskazane we wniosku nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a w konsekwencji wnioskodawcy nie posiadają statusu strony tego postępowania.

Decyzją z dnia 25 stycznia 2021 r., nr Rep.1738/OŚiP/20, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") – po rozpoznaniu odwołania M.R. (dalej "skarżący") – utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję Wójta z dnia 4 września 2020 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że podstawę prawną decyzji środowiskowej stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm., dalej "u.o.u.i.ś.") oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. poz. 213, ze zm.). Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia sporne przedsięwzięcie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium podkreśliło, że badanie interesu prawnego skarżącego nie może opierać się na przepisach u.o.i.w.z.e.w., gdyż ustawa ta nie obowiązywała w dacie wydania przedmiotowej decyzji środowiskowej. Zastosowania w niniejszej sprawie nie będzie również miał art. 74 ust. 3a u.o.u.i.ś., który został wprowadzony 1 stycznia 2018 r., na mocy art. 509 pkt 8 lit. c ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566). Przed 2018 rokiem u.o.u.i.ś. nie określała kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Dlatego interes prawny skarżącego powinien być rozważany wyłącznie w oparciu o art. 28 k.p.a., z uwzględnieniem treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Kolegium nie ma podstaw, aby ustalenia tego raportu kwestionować, a także brak jest podstaw do przyjęcia, iż tak sporządzony dokument zawierał braki, nieścisłości lub fragmenty wymagające uzupełnienia. W dokumencie tym zawarto bowiem m. in. opis analizowanych wariantów przedsięwzięcia, jak też szeroko opisano oddziaływanie planowanej elektrowni wiatrowej (w wariancie I realizacyjnym, tj. najkorzystniejszym dla środowiska) m. in. na: powietrze, zdrowie ludzi, klimat akustyczny, faunę i zasoby środowiska przyrodniczego. Ponadto analiza uwzględniła oddziaływania na etapie budowy oraz użytkowania elektrowni, jak też na etapie jej likwidacji. Dodatkowo na etapie użytkowania dokonano analizy oddziaływania pola elektromagnetycznego i odpadów wytwarzanych w związku z funkcjonowaniem wiatraka.

Kolegium podało, że skarżący jest właścicielem działek o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w [...], na których znajdują się budynki m. in. o funkcji mieszkaniowej. Z raportu wynika, iż głównym źródłem hałasu emitowanego z elektrowni do środowiska są opory aerodynamiczne, towarzyszące pracy łopat obracającego się wirnika, powodujące emisję energii akustycznej do otoczenia. Analiza akustyczna prowadzi do wniosku, że żadna z nieruchomości należących do skarżącego nie znajduje się w zasięgu pola akustycznego wynikającego z pracy 1 planowanej elektrowni wiatrowej. Ponadto z analizy oddziaływania skumulowanego 3 elektrowni wiatrowych o parametrach tożsamych z ocenianą elektrownią, na działkach: nr [...] obręb [...], nr [...] obręb [...], nr [...] obręb [...], wynika, że w przypadku pracy z maksymalną mocą akustyczną (maksymalny zasięg oddziaływania), poziom hałasu na granicy terenu z zabudową mieszkaniową zagrodową będzie poniżej dopuszczalnych norm dla tej zabudowy. Z kolei w przypadku instalacji 2 turbin o maksymalnym poziomie mocy akustycznej praca elektrowni wiatrowych będzie możliwa bez ograniczeń w porze dnia i nocy. W przypadku realizacji dwóch elektrowni [...] i [...], cechujących się maksymalnym poziomem mocy akustycznej, w porze nocnej może wystąpić nieznaczne przekroczenie normy na budynku jednorodzinnym, położonym około 500 m od inwestycji. Natomiast wyniki dla pozostałych terenów chronionych akustycznie wykazały, że w przypadku instalacji turbin o maksymalnym poziomie mocy akustycznej LWA = 106,0 dB (A) praca elektrowni wiatrowych będzie możliwa bez ograniczeń w porze dnia i nocy. Uwzględniając powyższe, Kolegium stwierdziło, że nieruchomości skarżącego znajdują się poza zasięgiem oddziaływania akustycznego na ludzi. Jednocześnie organ zauważył, że w raporcie wskazano, iż infradźwięki generowane przez turbinę wiatrową nie będą wpływać negatywnie na zdrowie ludzi. Nie ma żadnych podstaw do uznania, aby oddziaływanie tych infradźwięków obejmowało nieruchomości położone w znacznej odległości, czyli te należące do skarżącego. Z raportu wynika ponadto, że poziom i zasięg generowanego pola elektromagnetycznego może być istotny z punktu widzenia ochrony środowiska tylko w przypadku, gdy realizacja inwestycji obejmuje stacje transformatorowe wysokich napięć oraz linie napowietrzne wysokiego napięcia. Tymczasem w przypadku realizacji elektrowni wiatrowej na działce nr [...] nie planuje się realizacji powyższych elementów. Z wiatraka zostanie wyprowadzony podziemny kabel elektroenergetyczny średniego napięcia, co spowoduje brak wygenerowania pola elektromagnetycznego o poziomie istotnym z punktu widzenia ochrony środowiska. Nie będzie ono miało też wpływu na zdrowie ludzi, gdyż elektrownię (i podziemny kabel SN) przewidziano na terenie niezamieszkałym. Dodatkowo w raporcie przeprowadzono również analizę "efektu migotania cienia", z której wyprowadzono wnioski nie pozwalające na przyjęcie, jakoby efekt ten miał negatywny wpływ na działki należące do skarżącego. Organ podkreślił również, że polskie prawo nie reguluje dopuszczalnego czasu ekspozycji budynków mieszkalnych na efekt migotania cienia z elektrowni wiatrowych. Jednak dokonując analizy omawianego efektu autorzy raportu w przyjętych obliczeniach uwzględnili ewentualne kumulowanie się tego rodzaju oddziaływania elektrowni na działce nr [...] z planowanymi trzema innymi elektrowniami wiatrowymi, na działkach nr [...] w miejscowości [...], działce nr [...] w miejscowości [...] i działce nr [...]. Z raportu wynika, że efekt migotania cienia (generowany przez pięć planowanych elektrowni) nie będzie widoczny na żadnej z działek należących do skarżącego. W konsekwencji powyższego Kolegium nie dopatrzyło się podstaw do uznania, że skarżący mógł być stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium wyjaśniło ponadto, że w oparciu o art. 24 § 1, art. 140, art. 144 i art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego nie można uznać, aby skarżący posiadał interes prawny w postępowaniu dotyczącym ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Źródłem interesu prawnego skarżącego w postępowaniu środowiskowym nie mogą być ponadto art. 47, art. 64 ust. 1, art. 68 ust. 1 i art. 74 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Pismem z dnia 22 marca 2021 r. skarżący wniósł do WSA w Olsztynie skargę na decyzję Kolegium, zarzucając jej: 1) naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. i art. 28 k.p.a. (w tym w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) przez pominięcie istotnych okoliczności sprawy (w tym pominięcie wniosków dowodowych skarżącego mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy), w tym w związku z brakiem ustosunkowania się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu, a w rezultacie m. in. brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), niewłaściwe, niepełne uzasadnienie decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), błędne przyjęcie braku podstaw do stwierdzenia interesu prawnego skarżącego (art. 28 k.p.a.); 2) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 9 k.p.a. oraz w zw. z art. 30 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez akceptację przez Kolegium uniemożliwienia skarżącemu przez organ pierwszej instancji wglądu do całości akt sprawy i pozbawienia go prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów (art. 73 § 1 k.p.a.), a tym samym przez akceptację uniemożliwienia skarżącemu ustosunkowania się do całości materiałów i dowodów, w konsekwencji pozbawienie prawa czynnego udziału w postępowaniu (w dwóch instancjach) i prawa do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a wobec wskazanych naruszeń – doprowadzenie do stanu braku udowodnienia (art. 81 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 9 k.p.a.); 3) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. (w tym w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1, art. 140, art. 144 oraz art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 47, art. 64 ust. 1, art. 68 ust. 1 oraz art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, a także w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 pkt 7 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (oraz sprzeczność ustaleń i ocen), brak wyczerpujących ustaleń, w tym wskutek pominięcia istotnych okoliczności sprawy (także wynikających z akt sprawy) i w wyniku nierozpoznania istotnych okoliczności sprawy, w tym przez błędne ustalenia i oceny odnośnie do interesu prawnego, w tym w związku z pominięciem oddziaływań na prawa skarżącego, a także ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych i wynikających z niej ograniczeń; 4) naruszenie prawa materialnego: – art. 28 k.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., także w zw. z art. 24 §1, art. 140, art. 144 oraz art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 47, art. 64 ust. 1, art. 68 ust. 1 i art. 74 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z przepisami ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych - zwłaszcza art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 6 pkt 7); – art. 10 § 1 k.p.a. (w tym w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. i art. 30 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko); – art. 7 k.p.a.; 5) naruszenie art. 104 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji organu pierwszej instancji przez osobę nieuprawnioną do wydania decyzji; 6) naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wydanie decyzji z powołaniem się na wadliwie zgromadzony materiał dowodowy i wobec naruszeń praw skarżącego, w tym w związku z pozbawieniem go prawa do czynnego udziału w postępowaniu w dwóch instancjach i prawa do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym, a także wobec wadliwego przyjęcia braku interesu prawnego skarżącego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.

W dniu 3 listopada 2021 r. WSA w Olsztynie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił istotę wznowienia postępowania administracyjnego i wskazał, że w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało ustalić, czy faktycznie postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 10 lutego 2015 r. dotknięte było kwalifikowaną wadą, polegającą na pozbawieniu skarżącego udziału w postępowaniu w charakterze strony. Punktem wyjścia dla ustalenia kręgu stron postępowania wznowieniowego jest przedmiot postępowania, w którym wydano decyzję ostateczną. Oznacza to, że w tym aspekcie uwzględnieniu może podlegać tylko stan prawny i faktyczny obowiązujący na dzień wydania decyzji będącej przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania. Nie znajduje zatem uzasadnienia twierdzenie skarżącego, że przy badaniu istnienia jego interesu prawnego winny być uwzględnione przepisy u.o.i.w.z.e.w., gdyż w dacie wydania decyzji z dnia 10 lutego 2015 r. ustawa ta nie obowiązywała; w dniu wydania decyzji z dnia 10 lutego 2015 r. także przepisy u.o.u.i.ś. nie określały podmiotów będących stronami postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowań (przepis art. 74 ust. 3a u.o.u.i.ś. wszedł w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2018 r.). W tej sytuacji do określenia kręgu podmiotów, którym na dzień wydania decyzji z dnia 10 lutego 2015 r. przysługiwał przymiot strony, zastosowanie znajduje przepis art. 28 k.p.a.

W ocenie WSA w Olsztynie dla ustalenia, czy dany podmiot ma, w rozumieniu art. 28 k.p.a., interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w związku z tym, czy ma przymiot strony w tym postępowaniu, nie ma znaczenia czy oddziaływanie na jego nieruchomość będzie mieścić się w granicach dopuszczalnych norm, czy też będzie ponadnormatywne, lecz wystarczy, że nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. O ile istnieje potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu są stroną w szeroko rozumianym postępowaniu, czyli obejmującym cały proces decyzyjny poprzedzający realizację inwestycji. O interesie prawnym tych podmiotów świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 oraz 144 k.c. Zakłóceniem korzystania z nieruchomości może być natomiast każde oddziaływanie, nie zaś tylko przekraczające dopuszczalne normy. Jednak nie wystarczy subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji.

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji wskazał, że w zaskarżonej decyzji Kolegium dokonało prawidłowych ustaleń co do braku istnienia interesu prawnego skarżącego w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 10 lutego 2015 r., gdyż działki skarżącego nie znajdują się w zasięgu oddziaływania opisanej inwestycji. Za podstawę swoich ustaleń zasadnie Kolegium przyjęło materiał dowodowy zgromadzony w sprawie zakończonej wydaniem wspomnianej decyzji z dnia 10 lutego 2015 r., w tym raport oddziaływania na środowisko. Z raportu tego wynika, że zasięg oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie dotyczy nieruchomości skarżącego, którego najbliżej położona działka gruntu oddalona jest od tej inwestycji o ponad 1.600 m. Zdaniem Sądu I instancji Kolegium szczegółowo przeanalizowało również ustalenia zawarte w raporcie w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na życie i zdrowie ludzi, w tym odziaływania akustycznego, infradźwięków, efektu "migotania cienia" i pola elektromagnetycznego, ustalając w sposób przekonujący, że żadne z tych oddziaływań nie dotyczy nieruchomości skarżącego. Dodatkowo organ odwoławczy odniósł się do oddziaływania skumulowanego. W ocenie Sądu I instancji twierdzenia skarżącego na temat kumulowania się działań pięciu elektrowni, planowanych w znacznej odległości od siebie w różnych miejscowościach nie zostały w żaden sposób sprecyzowane, gdyż skarżący w ogóle nie podał jakie oddziaływania jego zdaniem podlegają skumulowaniu, w jakim kierunku i na jakiej podstawie opiera swoje stanowisko. Skarżący powołał się jedynie na ogólne opracowania naukowe, czy też dokumentację sporządzoną na użytek różnych instytucji, a także na własne subiektywne odczucia. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie zakwestionował skutecznie prawidłowych ustaleń Kolegium. W tej sytuacji niezasadne jest zatem kwestionowanie braku powołania przez organ biegłego, skoro w świetle zgromadzonego materiału ustalenia zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko nie zostały w żaden sposób podważone. Sąd I instancji całkowicie podzielił także rozważania Kolegium w odniesieniu do powoływanych przez skarżącego przepisów Kodeksu cywilnego oraz przepisów Konstytucji RP.

Pismem z dnia 31 stycznia 2022 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 346/21, wniósł skarżący (dalej również jako "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił niewłaściwą kontrolę skarżonego organu (z naruszeniem art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a) i:

1) naruszenie przepisów postępowania – art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 176 ust. 1 Konstytucji (w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art.15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.; oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 24 §1 Kodeksu cywilnego oraz art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego, w zw. z art. 47 Konstytucji oraz art. 64 ust. 1, ust.2, ust. 3 Konstytucji oraz art. 68 ust. 1 Konstytucji; oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 151 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych – zwłaszcza jej art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 2 i art. 6 pkt 1-7 i art.13 ust.1-6 i art. 14 ust.1-7 i art. 18; oraz art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a., a także w zw. z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – zgodnie z jej art. 30 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 5, art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 73 ust. 1, art. 74 ust. 1 (w tym pkt 1), art.74 ust. 3a (w tym pkt 3), a także z art. 74 ust. 3 i ust. 4 Konstytucji; oraz art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 i § 1 k.p.a., w tym w zw. z art. 28 k.p.a.) – przez nierozpoznanie przez Sąd I instancji w granicach sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i naruszeń prawa, w szczególności na podstawie zarzutów skarżącego oraz przez błędne rozstrzyganie w granicach sprawy odnośnie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i naruszeń prawa – uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym stanowiąc o braku właściwej pełnej merytorycznej kontroli skarżonego organu oraz o braku merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd w postępowaniu dwuinstancyjnym, oraz o niewłaściwych niepełnych podstawach skarżonego wyroku, w tym stanowiąc o niewłaściwej ocenie interesu prawnego skarżącego i o niewłaściwym orzekaniu, a także stanowiąc o oddaleniu skargi, zamiast jej uwzględnienia;

2) naruszenie przepisów postępowania – art.151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art.149 § 2 k.p.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. (w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 Kodeksu cywilnego oraz art.140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego, w zw. z art. 47 Konstytucji oraz art. 64 ust. 1, ust.2, ust.3 Konstytucji oraz art. 68 ust. 1 Konstytucji; oraz w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych – zwłaszcza jej art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 2 i art. 6 pkt 1-7 i art. 13 ust. 1-6 i art. 14 ust. 1-7 i art. 18) oraz w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 §1 p.p.s.a. – przez niewłaściwą i niepełną kontrolę skarżonego organu w zakresie ustaleń i ocen odnośnie braku wystąpienia podstaw z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz odnośnie prawidłowości postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art.149 § 2 k.p.a.), oraz odnośnie prawidłowości odmowy uchylenia decyzji z uwagi na przyjęty brak podstaw z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) – uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym stanowiąc o niewłaściwym przyjęciu braku wystąpienia podstaw z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz niewłaściwej odmowie uchylenia decyzji z uwagi na błędnie przyjęty brak podstaw z art.145 §1 pkt 4 k.p.a. (art.151 § 1 pkt 1 k.p.a.);

3) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 28 k.p.a. (w zw. z art. 24 §1 Kodeksu cywilnego oraz art.140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego, w zw. z art. 47 Konstytucji oraz art. 64 ust. 1, ust. 2, ust. 3 Konstytucji oraz art. 68 ust. 1 Konstytucji; oraz w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych – zwłaszcza jej art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 2 i art. 6 pkt 1-7 i art. 13 ust. 1-6 i art. 14 ust. 1-7 i art. 18) – przez błędną wykładnię, a także przez niewłaściwe zastosowanie;

b) art. 10 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 73 § 1 k.p.a., a także w zw. z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – zgodnie z jej art. 30 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 5, art. 33 ust. 2 pkt 1) i 2), art. 73 ust. 1, art. 74 ust. 1 (w tym pkt 1), art. 74 ust. 3a (w tym pkt 3), a także z art. 74 ust. 3 i ust. 4 Konstytucji, a także w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 15 k.p.a.) – przez błędną wykładnię, a także przez niewłaściwe zastosowanie;

c) art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 176 ust. 1 Konstytucji (w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) – przez błędną wykładnię, a także przez niewłaściwe zastosowanie;

4) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 a, b, c lub pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. – przez niewłaściwą ocenę odnośnie wystąpienia naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy; odnośnie wystąpienia naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; odnośnie wystąpienia innych naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy – uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym stanowiąc o oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnienia.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Odnosząc się zrazu do samej konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej, wypada zauważyć, że w ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania powołano art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 i art. 176 ust. 1 Konstytucji oraz rozlicznymi przepisami kilku ustaw o różnym charakterze, które nie tworzą jednolitej normy prawnej mogącej stanowić wzorzec kontroli kasacyjnej. Skarżący nie sprecyzował przy tym, na czym polega naruszenie poszczególnych przepisów – podał jedynie, że naruszenie ich wszystkich nastąpiło przez "nierozpoznanie przez Sąd I instancji w granicach sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i naruszeń prawa, w szczególności na podstawie zarzutów skarżącego oraz przez błędne rozstrzyganie w granicach sprawy odnośnie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i naruszeń prawa". Podobną uwagę należy poczynić w odniesieniu do drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem tam powołano art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (notabene nie są to przepisy postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) również w związku z rozlicznymi przepisami kilku ustaw o różnym charakterze, które nie tworzą jednolitej normy prawnej mogącej stanowić wzorzec kontroli kasacyjnej. Naruszenie tych przepisów in genere nastąpiło – zdaniem skarżącego kasacyjnie – przez "niewłaściwą i niepełną kontrolę skarżonego organu w zakresie ustaleń i ocen odnośnie braku wystąpienia podstaw z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz odnośnie prawidłowości postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), oraz odnośnie prawidłowości odmowy uchylenia decyzji z uwagi na przyjęty brak podstaw z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.)". Z kolei ostatni zarzut naruszenia przepisów postępowania nawiązuje tylko do przepisów wynikowych (art. 145 § 1 pkt 1 a, b, c lub pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.), które samoistną podstawą zarzutu kasacyjnego w założeniu być nie mogą. Samoistną podstawą zarzutu kasacyjnego nie mogą też być wskazane na wstępie skargi kasacyjnej przepisy ustrojowe.

Ponieważ skarżący kasacyjne zarzuca zaskarżonemu wyrokowi również naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), warto zaznaczyć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, III OSK 5384/21). Zgodnie z utrwalonymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., III OSK 5182/21). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Te okoliczności faktyczne mogą mieć znaczenie – choć w każdym przypadku to znaczenie jest inne – przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz przez ocenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Z kolei gdy idzie o zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to co do zasady nie może on odnieść skutku, jeżeli nie zakwestionowano równocześnie – za pomocą adekwatnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania – ustaleń co do stanu faktycznego. Wynika to stąd, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2024 r., III OSK 1027/23). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego bez skutecznego obalenia ustaleń faktycznych może okazać się zasadny jedynie wyjątkowo, gdy nieprawidłowość tkwi w samej subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę stosowanej normy (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2638/23).

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 i art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 45 ust. 1 i art. 176 ust. 1 Konstytucji (w każdym przypadku w związku z licznymi przepisami innych ustaw) – przez "błędną wykładnię, a także przez niewłaściwe zastosowanie". Tak skonstruowane zarzuty – pomijając kwestię statusu art. 28 i 10 § 1 k.p.a. na tle podziału norm na prawo materialne i przepisy postępowania – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie spełniają opisanych wyżej wymogów konstrukcyjnych. Warto przy tym dodać, że: "Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, a w przypadku kiedy przepis składa się z wielu jednostek redakcyjnych wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej, której naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji" (wyrok NSA z dnia 18 października 2024 r., III OSK 4429/21).

Analizując mimo powyższych zastrzeżeń całokształt skargi kasacyjnej, również przez pryzmat treści zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż należy rozpoznać wszystkie zarzuty łącznie – przyjąwszy, iż w gruncie rzeczy zmierzają one do zakwestionowania sformułowanej przez organ i pozytywnie zweryfikowanej przez Sąd I instancji oceny, w myśl której skarżący kasacyjnie nie był stroną w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 10 lutego 2015 r., nr RI.6220.22.2013, o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą o mocy nominalnej do 2,5 MW, na działce nr [...], obręb geodezyjny [...], Gmina [...] (i tym samym nie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta jest – wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie – prawidłowa.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z urzędu znana jest okoliczność, że skarżący kasacyjnie domagał się także wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tegoż samego przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą o mocy nominalnej do 2,5 MW, na działce nr [...] w miejscowości [...], obręb [...] gmina [...] (warunki te ustalono decyzją Wójta Gminy Nowe Miasto Lubawskie z dnia 14 lipca 2015 r.). W toku wznowionego postępowania organ ocenił, że skarżący kasacyjnie nie miał legitymacji procesowej w odnośnej sprawie – ocenę tę podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 8 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 754/18, a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2022 r., II OSK 1743/19. Ocena ta miała zasadniczo analogiczne uwarunkowania faktyczne i prawne jak w sprawie niniejszej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację zaprezentowaną we wspomnianym wyroku z dnia 27 kwietnia 2022 r., toteż argumentacja przedstawiona dalej jest z nią w dużej mierze zbieżna.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą, wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 638). Odstępstwo od zasady ne bis in idem i od zasady trwałości decyzji ostatecznej jest tu zatem podyktowane nie tyle wadliwością samego rozstrzygnięcia, ile wadliwością poprzedzających je czynności procesowych (por. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra 1994, s. 19). Przedmiot postępowania prowadzonego na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania jest złożony, ponieważ obejmuje – ściśle biorąc, może obejmować – dwie odmienne kwestie prawne; powstanie tudzież aktualność i potrzeba rozstrzygnięcia drugiej jest przy tym uwarunkowana sposobem, w jaki rozstrzygnięta zostanie pierwsza. W każdym przypadku uruchomienia instytucji wznowienia postępowania od razu pojawia się kwestia istnienia przyczyn opisanych w art. 145 § 1, art. 145a-145b k.p.a. W dalszej kolejności, i tylko w wypadku pozytywnych ustaleń co do przyczyn wznowienia postępowania, wyłania się, niejako na dalszym planie, kwestia, której dotyczyła decyzja wydana w toku instancji i która wobec uchylenia tej decyzji musi być rozstrzygnięta na nowo. Idzie tu oczywiście o sprawę administracyjną – tę samą sprawę administracyjną, która była już wcześniej przedmiotem czynności jurysdykcyjnych. "W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną" (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, tamże, s. 695).

Zgodnie z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Czynności podejmowane na etapie postępowania co do przyczyn wznowienia mają charakter weryfikacyjny, zatem punktem odniesienia dla nich są elementy konstytutywne sprawy administracyjnej w takim kształcie, jaki miały w chwili wydania decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II OSK 39/09). Stwierdziwszy brak przyczyn wznowienia postępowania, organ administracji nie czyni dalszych ustaleń, lecz od razu przechodzi do etapu orzekania, w którym odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej. "W ramach konstrukcji prawnej instytucji wznowienia postępowania obowiązek organu realizacji zasady prawdy materialnej co do okoliczności faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia co do istoty w sprawie, którą zakończono kwestionowaną decyzją ostateczną, aktualizuje się dopiero po stwierdzeniu istnienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. W przypadku odmowy uchylenia danej decyzji ostatecznej z uwagi na brak wystąpienia przesłanek wznowienia postępowanie nie przechodzi do fazy postępowania wyjaśniającego dotyczącego meritum sprawy" (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 czerwca 2011 r., II SA/Sz 93/11). Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją organ – na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 10 lutego 2015 r. o środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia w wyniku ustalenia, że składający wniosek o wznowienie nie legitymuje się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. wobec braku interesu prawnego. Sąd I instancji uznał to rozstrzygnięcie za prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na względzie zarzuty skargi kasacyjnej, również nie znalazł podstaw do jego zakwestionowania.

Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że punktem odniesienia dla oceny legitymacji procesowej skarżącego kasacyjnie musiał być art. 28 k.p.a. oraz przepisy u.o.u.i.ś. w ówczesnym brzemieniu. Nie mogły być brane pod uwagę przepisy u.o.i.w.z.e.w., ponieważ ustawa ta obowiązuje od 15 lipca 2016 r. W dniu wydania decyzji dotychczasowej nie obowiązywał także przepis art. 74 ust. 3a u.o.u.i.ś. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołany przepis zawiera dwie odrębne normy prawne. Pierwsza z nich zawarta jest w sformułowaniu, że stroną jest podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, a druga – w sformułowaniu, że stroną jest podmiot, który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Każda z tych norm jest wiązana z określonym trybem wszczęcia postępowania administracyjnego – pierwsza z wszczęciem postępowania z urzędu oraz wszczęciem postępowania na wniosek, gdy uczestniczą w nim podmioty o tzw. interesach prawnych refleksowych, druga zaś – z wszczęciem postępowania na żądanie legitymowanego podmiotu. Jednak w obu przypadkach status strony jest determinowany interesem prawym. Pojęcie to nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W doktrynie podkreśla się, że interesem prawnym jest interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, oparty na konkretnej normie prawnej. Posiadać interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza to samo, co móc ustalić normę prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie której można skutecznie żądać działania organu zgodnego z potrzebami i oczekiwaniami lub zaniechania albo ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Istotę interesu prawnego stanowi jego związek z konkretną normą prawa powszechnie obowiązującego, którą można wskazać jako jego podstawę. Interes prawny, aby mógł stanowić podstawę legitymacji procesowej, musi być indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny. Jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych stanowiących determinantę faktyczną decyzji administracyjnej i często jest wyznaczany okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy. Źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym mogą być normy prawa materialnego administracyjnego, jak również normy materialnego prawa cywilnego, wiążące się bezpośrednio z sytuacją prawną określonego podmiotu kształtowaną decyzją administracyjną. Źródłem interesu prawnego może być także norma prawa procesowego – np. statuująca prawo do weryfikacji w trybie postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia przesądzającego o istnieniu lub nieistnieniu interesu materialnoprawnego. Zważywszy na okoliczności przedmiotowej sprawy, warto zauważyć, że interes prawny może także znajdować umocowanie w tzw. prawie refleksowym. "Chodzi tu o sytuacje, w których podmiot legitymujący się interesem prawnym nie jest adresatem decyzji, to znaczy decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach lub obowiązkach, lecz oddziałuje na nie wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem. Interes prawny wywodzony z prawa refleksowego nie stanowi samoistnej podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego, jest natomiast podstawą do uczestniczenia przez podmiot, który tym interesem się legitymuje, w postępowaniach wszczętych z urzędu lub na wniosek strony legitymującej się interesem prawnym opartym na normie prawa administracyjnego materialnego. Interes wywodzony z prawa refleksowego ma zatem charakter niesamodzielny i pośredni, aktualizuje się bowiem dopiero wtedy, gdy zostanie wszczęte postępowanie dotyczące interesu bezpośredniego" (por. H. Knysiak–Molczyk, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 157-159). Definicja strony zawarta w przepisach o postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.) ma zatem w założeniu bardzo ograniczone znaczenie – wskazuje ona jedynie w sposób niejako deklaratywny na legitymację procesową podmiotów mających określone kwalifikacje materialne. "Prawo procesowe, mając chronić »bierne« podmioty jurysdykcji i przyznawać im dla tej ochrony określone instrumenty prawne, wyznacza ich krąg, odwołując się do prawa materialnego" (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 77). O tym, kto może być stroną, trzeba rozstrzygać w odniesieniu do każdej kategorii decyzji z osobna, uwzględniając treść wchodzących w rachubę norm materialnych – tych samych norm materialnych, z których wynika właściwość organu administrującego i jego upoważnienie do podjęcia decyzji stosowania prawa (por. J. Flipek, Strona w postępowaniu administracyjnym, Państwo i Prawo 1979, nr 11, s. 43-44). "W drodze interpretacji każdej normy trzeba stwierdzić, kogo chciała ona uznać za stronę" (W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu administracyjnym, Lublin 1938, s. 38).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący błędnie upatruje swojego interesu prawnego w tym, że jego dom mieszkalny, jak i cała nieruchomość znajduje się w rejonie szkodliwego oddziaływania planowanej elektrowni wiatrowej. Wójt Gminy Nowe Miasto Lubawskie ustalił krąg osób, które mają interes prawny w postępowaniu, trafnie opierając się w tym zakresie o poziom emitowanego hałasu. Organ słusznie odwołał się do obowiązujących wówczas przepisów, w szczególności rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. określającego dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, powodowane przez różne grupy źródeł hałasu (Dz. U. z 2014 r., poz. 112), wydanego na podstawie art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Z załącznika do tego rozporządzenia wynika, że na terenie zabudowy zagrodowej dopuszczalny poziom hałasu w porze nocy nie może przekraczać 45 dB, a w porze dnia 55 dB. Najbliższe tereny podlegające ochronie akustycznej zlokalizowane są w odległości ok. 0,5 km od planowanej turbiny wiatrowej. Najbliższe zabudowania mieszkalne są zlokalizowane od planowanej inwestycji 505 m na północny-wschód, 664 m i 580 m na wschód, 625 m na południe i 816 m w kierunku południowo-zachodnim. Strefa oddziaływania elektrowni wiatrowej wynosi około 250 m (45 dB). Natomiast działka skarżącego nr [...] (najbliższa elektrowni) znajduje się w odległości ok. 1690 m od planowanej inwestycji, zaś budynek mieszkalny ok. 2340 m. Zarówno budynek mieszkalny skarżącego, jak i cała jego nieruchomość znajdują się zatem poza strefą oddziaływania inwestycji. Biorąc pod uwagę tak znaczne oddalenie, nie można mieć wątpliwości, że zasięg oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości skarżącego (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r.).

Na interes prawny skarżącego kasacyjnie nie wskazują też twierdzenia odnoszące się do innych potencjalnych oddziaływań przedsięwzięcia. Oddziaływania te nie zostały wykazane, a ponadto nie zostały one naówczas prawnie uregulowane. W takiej sytuacji interes skarżącego kasacyjnie może mieć jedynie charakter faktyczny. Nie jest przy tym wystarczające powołanie się na ogólne normy konstytucyjne dotyczące ochrony własności czy przepisy kodeksu cywilnego statuujące to prawo. Źródłem interesu prawnego nie mogą być również normy kodeksu cywilnego zapewniające ochronę przed immisjami, bliżej przez skarżącego kasacyjnie nieokreślonymi (wskazano jedynie przykładowo na oddziaływania infradźwiękowe, migotanie cienia czy związane z naruszeniem prawa do krajobrazu, widoku). Prawo własności nie jest prawem absolutnym i nieograniczonym, immisje co do zasady są dozwolone. Zgodnie z powołanym przez skarżącego kasacyjnie przepisem art. 144 k.c. nie mogą one jedynie przekraczać "przeciętnej miary". Dopuszczalne są takie zakłócenia, które wynikają z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Zatem samo podniesienie argumentu, że inwestycja będzie powodowała immisje, nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r. oraz cytowane tam orzecznictwo).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. W tym kontekście wypada ponownie podkreślić, że postępowanie wznowione zakończyło się na etapie badania legitymacji procesowej wnioskodawcy i nie mogło obejmować orzekania co do istoty sprawy. Okoliczności, które mogły mieć znaczenie z punktu widzenia wspomnianej legitymacji, zostały prawidłowo wyjaśnione i ocenione zarówno przez organ, jak i przez Sąd I instancji. Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zatem niezasadne.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.