Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2021 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę.

Postanowieniem z dnia 21 października 2021 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia E. S. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy L. (dalej: "organ I instancji", "Burmistrz") z 8 września 2021 r. orzekło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia:

Na wniosek E. S. z dnia 24 września 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy L. zawiadomieniem z dnia 14 października 2020 r. znak: [...] zawiadomił E. S., J. K., T. K., M. K., J. P., że wpłynął wniosek E. S. o rozgraniczenie nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Nr [...] L. - obszar wiejski, obrębie geodezyjnym Nr [...] K. [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...],[...],[...]z nieruchomościami przyległymi, oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...],[...]i [...].

Następnie postanowieniem z dnia 7 grudnia 2020 r. znak: [...] wszczął postępowanie o rozgraniczenie ww. nieruchomości, którego przeprowadzenie zlecił geodecie uprawnionemu R. P.

Burmistrz Miasta i Gminy L. w dniu 8 września 2021 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowe ze względu na podpisany akt ugody na gruncie.

Postanowieniem z dnia 8 września 2021 r. znak: [...] wydanym z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy L. przez Kierownika Referatu Rozwoju Gospodarczego, Środowiska i Mienia Komunalnego, zmienionym postanowieniem z dnia 27 września 2021 r. znak: [...], na podstawie art. 264 w związku z art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 § 1 k.p.a. oraz art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 196r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020r., poz. 1740), ustalono koszty postępowania rozgraniczeniowego, wszczętego postanowieniem Burmistrza z dnia 7 grudnia 2020 r. w kwocie 9 700 zł i zobowiązano strony postępowania rozgraniczeniowego do uiszczenia kosztów postępowania tj.:

1) E. S. - właścicielkę działki nr [...],[...]i [...]w kwocie 4 850 zł;

2) M. K. - właściciela działki nr [...]w kwocie 2 200 zł;

3) M. P. - właściciela działki nr [...]w kwocie 1 325 zł,

4) J. [...] K. oraz T. [...] K. - współwłaścicieli (współwłasność małżeńska) działki nr [...]w kwocie 1 320 zł

w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia jednorazowo na podany rachunek bankowy.

We wniesionym zażaleniu skarżąca podniósł m.in., iż koszty są wygórowane oraz, że gdyby wiedziała, że będą one takie wysokie, to nie wniosłaby o wszczęcie postępowania. Zdaniem skarżącej, organ powinien zadbać o to, żeby koszty były jak najniższe. Jednocześnie zauważyła, iż geodeta, który prowadził rozgraniczenie nie miał uprawnień.

Rozpatrując zażalenie skarżącej, Kolegium wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia postanowieniem z dnia 21 października 2021 r. uchylił w całości postanowienie z 8 września 2021r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz przytoczył brzmienie art. 29 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j. t. Dz. U. z 2020 r., poz. 2052). Dalej wyjaśnił, iż w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji ustalił strony postępowania, tj. E. S., J. K., T. K., M. K. oraz J. P. Przywołał art. 125 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postanowienia, od których służy stronom zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, doręcza się na piśmie. Wskazał, iż z przepisów tych wynika, że organ ma prawo doręczać postanowienia jedynie stronom. Jednocześnie zauważył, iż organ ma na każdym etapie postępowania weryfikować krąg stron postępowania. Ponadto kodeksowy termin do wniesienia zażalenia wynosi siedem dni od dnia doręczenia postanowienia stronie (art. 141 § 2 k.p.a.). Z kolei brak doręczenia postanowienia względnie ustalenie, iż zostało ono dokonane z obrazą przepisów kodeksu traktujących o doręczeniu, oznacza, iż termin ten nie rozpoczął swojego biegu.

Kolegium wskazało zatem, iż w rozpoznawanej sprawie postanowienie organu pierwszej instancji należało doręczyć wszystkim stronom postępowania. Tymczasem z akt sprawy wynika, że J. [...] P. zmarł w dniu wydania postanowienia przez organ I instancji tj. w dniu [...] września 2021 r. Zaskarżone postanowienie było więc wydane w stosunku do osoby zmarłej, która w chwili wydania postanowienia nie miała już przymiotu strony. W stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, jak również nie mogą być do niej kierowane w sprawie postanowienia.

Organ odwoławczy podniósł, iż z informacji przekazanej przez organ I instancji w piśmie z dnia 4 października 2021 r. wynika, że postępowanie spadkowe po zmarłym J. [...] P. zostanie przeprowadzone przez jego rodzinę w postępowaniu sądowym. A zatem dopiero postępowanie sądowe wykaże, kto odziedziczy spadek po zmarłym J. [...] P.

Konkludując Kolegium stwierdziło, iż w takiej sytuacji organ I instancji ma obowiązek ustalić następców prawnych i w stosunku do nich prowadzić postępowanie, gdyż powszechnie w orzecznictwie przyjmuje się, że postanowienie wydane w stosunku do osoby zmarłej jest nieważne.

Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem Kolegium z dnia 21 października 2021 r. nie zgodziła się skarżąca. Pismem z dnia 17 listopada 2021 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej uzasadnieniu powtórzyła argumentację przedstawioną w zażaleniu dotyczącą wygórowanych kosztów przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, jak i braku uprawnień geodety. Nadto przedstawiła zarzuty dotyczące dokonanych pomiarów i wadliwie wykonanej pracy przez geodetę. Skarżąca wniosła o wydanie przez Sąd decyzji umarzającej całość jej kosztów, z uwagi na trudną sytuację finansową.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podnieść należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony między innymi w postanowieniu NSA z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OZ 130/18 oraz wyroku NSA z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 2146/2018 i stoi na stanowisku, że nie ma de lege lata podstaw prawnych, aby przepisy Działu III Rozdziału 3a "Sprzeciw od decyzji" (64a - 64e) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U .z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej p.p.s.a.), stosować również do postanowień. Ustawodawca w art. 64a p.p.s.a. wprost odnosi się tylko do decyzji (a nie postanowień) wydanych w oparciu o ten przepis (tj. art. 138 § 2 k.p.a.). Trzeba tutaj zauważyć również, że pozostałe przepisy p.p.s.a. wyraźnie rozróżniają decyzję od postanowienia (np. art. 3 § 2, art. 51, art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stwierdzić należy, że ustawodawca nie traktuje na gruncie p.p.s.a. pojęć "postanowienie" i "decyzja" synonimicznie. Jedną zaś z zasad wykładni jest zakaz wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia. Skoro zatem ustawodawca na gruncie p.p.s.a. rozróżnia pojęcia "postanowienia" i "decyzji", a jednocześnie w Dziale III Rozdziału 3a p.p.s.a. uregulował instytucję sprzeciwu wyłącznie od decyzji, czemu dał też jednoznacznie wyraz już w samym tytule rozdziału ("Sprzeciw od decyzji", a nie np. "Sprzeciw od decyzji lub postanowienia"), to zakładając racjonalność ustawodawcy, nie można przepisów o sprzeciwie od decyzji kasacyjnych stosować do postanowień kasacyjnych. Są to na gruncie p.p.s.a. odmienne przedmioty zaskarżenia. Przepisy procesowe podlegają, z uwagi na swoje skutki, wykładni ścisłej, wobec tego do rozszerzenia zakresu normy danego przepisu p.p.s.a. konieczne jest wyraźnie dopuszczenie tego przez ustawodawcę, nie jest zaś to możliwe wyłącznie z uwagi na względy funkcjonalne. Takie założenie gwarantuje pewność prawną, pożądaną w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji). Godzi się też dodać, że o stosowaniu przepisów p.p.s.a. dotyczących sprzeciwu od decyzji do postanowień kasacyjnych nie wspomina uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (zob. druk sejmowy VIII kadencji nr 1183, cz. XI), co wskazuje, że nie było to celem ustawodawcy.

Rezultaty wykładni językowej, systemowej i celowościowej unaoczniają zatem, że przepisy p.p.s.a. dotyczące sprzeciwu od decyzji nie mają zastosowania do postanowień kasacyjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., a taką podstawę zawierało stanowiące przedmiot skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez skarżącą postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. w przedmiocie uchylenia postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy L. z 8 września 2021 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Przemawiające argumenty funkcjonalne za stosowaniem przepisów o sprzeciwie od decyzji do postanowień kasacyjnych mogą jedynie stanowić postulat zgłoszony do ustawodawcy celem wprowadzenia stosowanych zmian w obowiązujących przepisach rangi ustawowej.

W rezultacie na postanowienie wydawane w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, która rozpatrywana jest w oparciu o przesłanki określone między innymi w art. 134 i art. 145 p.p.s.a., a w przypadku nieuwzględnienia skargi Sąd oddala ją w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Podlegające ocenie postanowienie wydane została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie prowadzi postępowania wyjaśniającego i nie dokonuje oceny materiału dowodowego, sąd ogranicza się do zbadania przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a.

Konstrukcja postanowienia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z art. 144 k.p.a. opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach: 1) stwierdzeniu przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, 2) uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z treści przepisu wynika, że samo tylko stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego postanowienia, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Podkreślenia wymaga, że wydanie postanowienia określonego w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jego wydania. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli postanowienia I instancji. Organ odwoławczy może wydać postanowienie kasacyjne i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niezbędne jest zatem wykazanie, że organ I instancji ograniczył postępowanie wyjaśniające i przeprowadził je w tak niewystarczającym zakresie, iż uniemożliwiającym organowi odwoławczemu uzupełnienie dowodów bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Należy pamiętać, że zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Przyjmuje się, że instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy, bowiem nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2, a przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne.

Istotne dla dalszych rozważań jest także to, że postanowienie kasacyjne, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Postanowienie organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11 nie można przesądzać o stosunku materialnoprawnym sprawy sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy stosunek taki nie został jeszcze ukształtowany w sprawie administracyjnej. W konsekwencji wbrew oczekiwaniom skarżących prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego, w rozpoznawanej sprawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie mogła zatem stać się przedmiotem rozważań tut. Sądu.

Przechodząc natomiast do oceny zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. należy stwierdzić, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium umotywowało konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W sprawie nie jest kwestionowane, że postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia 8 września 2012 r. znak [...] o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego skierowane zostało m.in. do osoby zmarłej, tj. J. [...] P. Z odpisu skróconego aktu zgonu wynika bowiem, że J. [...] P. zmarł [...] września 2021 r., a więc w dacie wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest utrwalony pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w stosunku do niej decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (v. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, Lex nr 82653; v. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 952/07, LEX nr 496188, wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn.

akt I OSK 1959/06, LEX nr 505429; J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2012, str. 202). Powyższe znajduje zastosowanie również w odniesieniu do postanowień, na mocy art. 144 k.p.a. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji, czy postanowienia. Tym samym organ odwoławczy trafnie zwrócił uwagę, że po zakończeniu postępowania spadkowego po zmarłym J. [...] P., organ I instancji ma obowiązek ustalić następców prawnych, określić właściwie wszystkie strony postępowania, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu, wskazane przez organ odwoławczy przyczyny uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji uzasadniają stanowisko organu odwoławczego, co do zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. w tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zasadnie zatem Kolegium uchyliło postanowienie organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących wygórowanych kosztów przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, braku uprawnień geodety i wadliwych pomiarów należy zauważyć, iż pozostają one bez znaczenia w kontrolowanej sprawie i nie wpływają na jej wynik.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.