II SAB/Kr 86/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-11-08	
Data wpływu	2010-07-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Andrzej Niecikowski
Krystyna Daniel /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Kotulski	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego	
Hasła tematyczne	Inne
Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	I OSK 281/11	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	zobowiązano do wydania aktu lub podjęcia czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 61 ust. 1 i 2;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 37; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 52;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 1 ust. 1 , art. 4 ust. 1 , art. 6  ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski NSA Andrzej Niecikowski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2010 r. sprawy ze skargi I. K. na bezczynność Wojewody [...] I. zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania w terminie 30 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie w zakresie objętym wnioskiem I. K. z dnia 25 maja 2010 r. ; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego I. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
I.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody Małopolskiego w udostępnieniu informacji publicznej żądanej we wniosku z 25 maja 2010 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że 25 maja 2010 r. wystąpił do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "kopii skarg na działalność Rady Miasta Krakowa i Rady Miejskiej w Niepołomicach, a także odpowiedzi organu na przedmiotowe skargi obejmujące okres od 1 stycznia 2009 r. do dnia realizacji wniosku".

W odpowiedzi, w piśmie z 8 czerwca 2010 r. Wojewoda Małopolski poinformował skarżącego, że dokumenty prowadzonych postępowań skargowych nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o udostępnieniu informacji publicznej, są to bowiem dokumenty o charakterze wewnętrznym. W ocenie skarżącego stanowisko organu narusza art. 61 Konstytucji RP, a także przepisy art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d oraz art. 4 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek dotyczy informacji o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanowisku w sprawach publicznych oraz treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez Wojewodę Małopolskiego. Skarżący odwołał się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych, argumentując, że pojęcie dostępu do informacji publicznej jest szeroko interpretowane. Wszystko co znajduje się w polu zainteresowania podmiotów publicznych, staje się informacją publiczną, niezależnie od jakiego podmiotu pochodzi. Skutkiem tego, osoba fizyczna, czy też prowadząca działalność gospodarczą dostarczając dokument do organu publicznego musi liczyć się z tym, że stanie się on informacją dostępną powszechnie. Nie jest dopuszczalna sytuacja uznania akt w całości za niepodlegające udostępnieniu bez nadania im charakteru tajemnicy służbowej i opatrzeniu klauzulą poufne, bądź wykazania, że dotyczą prawnie chronionej tajemnicy, prawa prywatności itp. Oznacza to, że organ musi ustalić jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podniósł, że pismem z 8 czerwca 2010 r. organ odpowiedział na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, podając ilość rozpatrywanych spraw zakwalifikowanych jako skargi na wskazane we wniosku rady. Ponadto odnośnie udostępnienia kopii skarg podano, że nie stanowią one informacji publicznej rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe okoliczności czynią skargę bezprzedmiotową. Jednocześnie organ wskazał, że akta postępowania skargowego mają charakter wewnętrzny i nie ulegają udostępnieniu przy uwzględnieniu regulacji przepisów art. 73-74 kpa. Również z uwagi na ochronę danych osobowych, a także treści zawartych w niektórych pismach skargowych, akta skargowe nie mogą być powszechnie dostępne, gdyż "mogłoby to stanowić działanie powodujące hamowanie krytyki". Niezależnie od powyższego, organ wniósł o odrzucenie skargi, wskazując, że skarga na bezczynność nie została poprzedzona zażaleniem na bezczynność w trybie art. 37 § 1 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Bezsporne jest to, że skarżący zwrócił się wnioskiem z 25 maja 2010 r. do Wojewody Małopolskiego z żądaniem udostępnienia informacji publicznej w zakresie: "kopii skarg na działalność Rady Miasta Krakowa i Rady Miejskiej w Niepołomicach, a także odpowiedzi organu na przedmiotowe skargi, obejmujące okres od 1 stycznia 2009 r. do dnia realizacji wniosku". Nie budzi również wątpliwości, że Wojewoda Małopolski pismem z 8 czerwca 2010 r. poinformował skarżącego, że dokumenty prowadzonych postępowań skargowych, mają charakter dokumentów wewnętrznych i nie stanowią

informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o udostępnieniu informacji publicznej.

Już na wstępie należy wskazać, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek organu, który w odpowiedzi na skargę wnosi o odrzucenie skargi, ze względu na złożenie skargi na bezczynność bez wyczerpania przez skarżącego trybu z art. 37 § 1 kpa tj. bez złożenia zażalenia do organu stopnia wyższego. Zgodnie bowiem z dyspozycją z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36, stronie służy zażalenie-do organu administracji publicznej stopnia wyższego. Wniesienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 6. 09. 2001 r. o dostępie o informacji publicznej (Dz. U. nr 112, póz. 1198 ze zm.) nie jest bowiem uwarunkowane wyczerpaniem środka zaskarżenia przewidzianego ww. art. 37 kpa. Trzeba podkreślić, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidują zażalenie na bezczynność organu. Nie jest także wymagane poprzedzenie takiej skargi środkiem uregulowanym w przepisie art. 52 § 1 p.p.s.a., ponieważ nie dotyczy ona ani aktu ani czynności, dla skuteczności zaskarżenia których konieczne jest uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ww. art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. odnosi się wyraźnie do aktów i czynności, a więc nie obejmuje bezczynności organu ( wyrok WSA w Gliwicach z 27.08. 2009, sygn. akt IV SAB/Gi 36/09, wyrok WSA w Łodzi z 10.01 2008 r. sygn. akt IISAB/Łd 29/07, LEX 505423)).

Odnosząc się do istoty sprawy należy wskazać, że prawo do informacji gwarantuje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP stanowiący, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). W związku z powyższym trzeba podkreślić, że ogólna zasada konstytucyjna bardzo szeroko zakreśla dostęp do informacji publicznej. Oznacza to zarazem, że wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a w razie wątpliwości

3

powinny przemawiać na rzecz dostępu (wyrok NSA z 3. 07. 2003 r. sygn. akt II SA 837/03. Monitor Prawniczy z 2003 r. nr 17 , póz. 770)

Zasady udzielania informacji publicznej precyzuje ustawa z 6.09. 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, póz. 1198 ze zm.) włączając w to dyspozycję z art. 4 ust. 1 ustawy. Zgodnie natomiast z przepisem z art. 1 ust. 1 ww. ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, natomiast art. 6 ust. 1 cyt. ustawy zawiera przykładowe wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu. W ocenie Sądu w składzie rozstrzygających niniejszą sprawę nieuprawnionym byłoby wyłączenie spośród dokumentów podlegających ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej skarg czy też innego rodzaju petycji przekazywanych organowi administracji publicznej przez mieszkańców gminy dotyczących funkcjonowania Rady Miejskiej w Krakowie i w Niepołomicach. Informacją publiczną są bowiem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań np. kontrolnych, nadzorczych itp. Istotne jest aby dokumenty te służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się bezpośrednio do organu administracji publicznej, (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6.12.2007 r. sygn akt IISA/Go 595/07, Lex 459987). Nie jest więc słusznym rozumowanie Wojewody Małopolskiego, który przyjął w piśmie z 8. 06. 2010 r., skierowanym do I.K. , że skargi dotyczące działalności Rady Miasta Krakowa i Rady Miejskiej w Niepołomicach, jak również odpowiedzi organu na przedmiotowe skargi nie stanowią informacji publicznej. Równocześnie trzeba wskazać, że przyjęcie, iż skargi stanowią informację publiczną nie wyklucza, że w treści poszczególnych skarg znajdą się informacje dotyczące określonych podmiotów - w tym dane wnoszących skargi - i że te informacje będą miały charakter informacji wrażliwych tj. jest takich, których ujawnienie na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegać będzie wyłączeniu. W konsekwencji żądane przez skarżącego informacje będą mogły być udostępnione jednak z zastrzeżeniem przepisów regulujących kwestie ich przetworzenia.

Na koniec należy dodać, że rozstrzygnięcie odmawiające udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej następuje w formie decyzji, natomiast odmowa udostępnienia dokumentów w formie pisma jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie powoduje,

ze organ naraża się na zarzut niezałatwienia wniosku strony, ponieważ odpowiedź organu udzielona w formie pisma nie jest udzieleniem żądanej informacji, ani też władczym jednostronnym aktem organu rozstrzygającym konkretną sprawę.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w oparciu o art. 149 ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.