Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant sekretarz sądowy Beata Osińska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 690/14 w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia - oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 690/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy [...] na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...], Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. (znak [...]).

Zaskarżonym postanowieniem nałożono na Gminę [...], właściciela budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] w [...], grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 45.000 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w przesłanym tytule wykonawczym z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], jak również zobowiązano ją do uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł. Egzekwowany obowiązek wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...], którą zakazano współwłaścicielom ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego, tj. Gminie [...], L.B., K.G., w trybie natychmiastowym, użytkowania tego budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie: konstrukcji obiektu, instalacji elektrycznej i piorunochronnej oraz usunięcia nieprawidłowości w zakresie warunków bhp i przeciwpożarowych. Decyzja podlegała natychmiastowemu wykonaniu, zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego.

Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego ww. organ skierował do współwłaścicieli upomnienie z dnia 25 lutego 2010 r. wzywając do wykonania obowiązku.

L.B. oraz K.G. zbyły swoje udziały we własności nieruchomości na rzecz Gminy [...] w latach 2010-2011.

W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 10 kwietnia 2013 r. organ stwierdził, że obowiązek pozostaje niewykonany, budynek nadal zajmowany jest przez lokatorów, mimo nieusunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W związku z powyższym wystawiono opisany wyżej tytuł wykonawczy, a następnie wydano postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, na które Gmina [...] wniosła zażalenie.

W ocenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy przy ustalaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia prawidłowo zastosował art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Egzekwowany w sprawie obowiązek polega na zakazie użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Mając na uwadze, że zobowiązana Gmina jest jednostką samorządu terytorialnego najwyższą kwotą grzywny, jaka mogła zostać orzeczona w niniejszej sprawie to kwota 50.000 zł. Zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przekroczył ustalonej przez ustawodawcę maksymalnej jej wysokości. W ocenie organu odwoławczego nałożenie grzywny w wysokości 45.000 zł jest zasadne i również uznał grzywnę w tej wysokości za niezbędny, a zarazem wystarczający środek przymuszający zobowiązaną do wykonania ciążącego na niej obowiązku zakazu użytkowania spornego budynku mieszkalnego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, który wiąże się przecież z bezpieczeństwem zdrowia i życia ludzi.

Odnosząc się do uwag zawartych w zażaleniu, dotyczących planowanych inwestycji organ odwoławczy podał, że w przypadku wykonania obowiązku zakazu użytkowania budynku zniknie przyczyna prowadzonej egzekucji. Podmiot zobowiązany może uwolnić się od nałożonej grzywny wykonując egzekwowany obowiązek. Dodatkowo na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego wniosła Gmina [...] zarzucając mu naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 7 § 2 ww. ustawy.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie jako "P.p.s.a.", a podniesione w niej zarzuty Sąd uznał za bezzasadne.

W uzasadnieniu Sąd wskazał na cel postępowania egzekucyjnego, a następnie podał, że w sprawie obowiązek natychmiastowego zakazania użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie: konstrukcji obiektu, instalacji elektrycznej i piorunochronnej oraz usunięcia nieprawidłowości w zakresie warunków bhp i przeciwpożarowych wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. Decyzja podlegała natychmiastowemu wykonaniu, zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego, a wobec jej niezaskarżenia, stała się ostateczna z dniem 1 czerwca 2009 r. W ocenie Sądu wszystkie przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego przeciwko skarżącej Gminie zostały spełnione – w dniu 25 lutego 2010 r. wierzyciel wystosował upomnienie, które zostało doręczone stronie w dniu 1 marca 2010 r., a następnie w dniu 10 kwietnia 2013 r. organ przeprowadził kontrolę, w trakcie której stwierdzono, iż nałożony obowiązek nie został wykonany. Dalej w dniu [...] grudnia 2013 r. wystawiony został tytuł wykonawczy nr [...]. Zawierał on wszystkie niezbędne elementy, stosownie do wymogów określonych w art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tytuł ten został doręczony Gminie w dniu 6 grudnia 2013 r.

Następnie Sąd wyjaśnił, że egzekwowany w sprawie obowiązek ma charakter niepieniężny, zatem organ egzekucyjny mógł skorzystać ze środków wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b powyższej ustawy, w tym możliwości nałożenia grzywny. Maksymalna kwota grzywny jednorazowo nie może przekraczać 50.000 zł. Wysokość grzywny w sprawie nie przekracza tej kwoty, zaś wywiedziono słusznie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że na jej wysokość wpływa cel postępowania egzekucyjnego, jakim jest doprowadzenie do wykonania obowiązku związanego z ochroną szczególnie istotnych wartości, tj. zdrowia i życia ludzkiego. Nadto, grzywna musi być dla strony zobowiązanej na tyle dotkliwa, aby wybrała ona rozwiązanie polegające na dobrowolnym wykonaniu obowiązku we własnym zakresie. Na te okoliczności słusznie zwrócono uwagę w obu kontrolowanych orzeczeniach. Dalej Sąd wskazał, że określając wysokość grzywny organy obu instancji słusznie wzięły także pod uwagę, że skoro obowiązek wynika z przepisów prawa materialnego, to nie będzie możliwości nałożenia grzywny po raz kolejny. Istotne było również to, że gmina jako osoba prawna, jednostka samorządu terytorialnego, dysponuje i obraca znacznymi sumami pieniężnymi, a zatem winna ciążące nań obowiązki, zmierzające do ochrony najwyższych wartości, realizować dobrowolnie i niezwłocznie. W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie zaakcentował fakt wieloletniego niewykonania w sposób dobrowolny ciążącego na Gminie obowiązku, co także uzasadnia wymierzenie grzywny w celu przymuszenia w kwocie zbliżonej do maksymalnej wysokości. Tylko bowiem grzywna w takim rozmiarze ma szansę być dla jednostki samorządu terytorialnego na tyle dotkliwa, aby środek egzekucyjny mógł osiągnąć swój cel, tzn. zmotywował stronę zobowiązaną do wykonania nałożonego obowiązku.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że nałożenie grzywny w kwocie 45.000 zł w niniejszej sprawie nie narusza prawa, zaś jej ustalenie w takiej wysokości nie było dowolne. Organy obu instancji miały na uwadze zasady skuteczności, celowości zastosowanego środka egzekucyjnego oraz racjonalnego działania. Wbrew temu, co podnosi skarżąca, nie byłoby celowe ani racjonalne wymierzenie grzywny w niższej wysokości albo odstąpienie od jej wymierzania w ogóle, względnie sięganie do innych środków egzekucyjnych, zwłaszcza iż – jak wynika z protokołów – niezależnie od upomnienia Gmina kilkakrotnie była monitowana o wykonanie obowiązku, co deklarowała wskazując jako termin 2013 r.

Dalej Sąd zauważył, że skarżąca podnosiła, iż grzywna jest nakładana w momencie, kiedy istnieją perspektywy przekwaterowania użytkowników budynków do lokali zastępczych. W ocenie Sądu nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie wpłynie negatywnie na tę możliwość, natomiast jeżeli przekwaterowanie dojdzie do skutku, to grzywna zostanie umorzona. W razie uiszczenia lub ściągnięcia grzywny może ona podlegać zwrotowi. Tym bardziej zatem nałożona grzywna będzie środkiem motywującym dla strony zobowiązanej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Gmina kwestionując go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy pierwszej i drugiej instancji przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności nieuwzględnienie działań podjętych przez skarżącego, celem dobrowolnego spełnienia obowiązku nałożonego tytułem wykonawczym z dnia [...] grudnia 2013 r.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8, 11, 124 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy pierwszej i drugiej instancji przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie obowiązku sporządzenia należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanych postanowień, w szczególności brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej orzeczenia w zakresie zasadności nałożenia grzywny, a także określenia jej w prawie maksymalnej wysokości;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji w sytuacji naruszenia przez ten organ zasad postępowania administracyjnego oraz przepisów postępowania w zakresie oceny dowodów, oraz usunięcie przez organ drugiej instancji wadliwości orzeczenia pierwszoinstacyjnego w sposób wykraczający poza zakres "uzupełniającego postępowania dowodowego", czym organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2 i § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 119 § 2 w zw. z art. 29 § 1 i art. 30 powyższej ustawy poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy pierwszej i drugiej instancji przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezbadanie dopuszczalności postępowania egzekucyjnego oraz nieuzasadnione zastosowanie uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji posiadania możliwości zastosowania mniej uciążliwego środka egzekucyjnego, a zmierzającego bezpośrednio do wykonania nałożonego na skarżącego tytułem wykonawczym z dnia [...] grudnia 2013 r. obowiązku, tj. wykonania zastępczego przez organ nadzoru budowlanego;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 121 § 2, 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy pierwszej i drugiej instancji przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuzasadnione zastosowanie grzywny w celu przymuszenia w wysokości prawie górnej granicy, w jakiej mogła zostać orzeczona;

Mając na uwadze powyższe skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej na zasadzie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.

W uzasadnieniu Gmina zawarła argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione przez skarżącą Gminę zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Istotą postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków wynikających z tytułu wykonawczego. W niniejszej sprawie obowiązek wykazany w tytule wykonawczym wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r., którą zakazano współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] położonego w [...], w tym m.in. skarżącej (aktualnie właścicielem całej nieruchomości jest skarżąca), w trybie natychmiastowym użytkowania ww. budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W decyzji tej wskazano, że ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego podlega ona natychmiastowemu wykonaniu. Zatem od tego momentu Gmina miała świadomość, że w obrocie prawnym jest decyzja, którą powinna wykonać i to w trybie natychmiastowym, a jej dobrowolne wykonanie pozwoli uniknąć dolegliwości związanych ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Jednakże mimo upływu znacznego okresu – postanowienie organu odwoławczego o nałożeniu grzywny zostało wydane w dniu [...] lutego 2014 r. – obowiązek ten nie został wykonany, a budynek – mimo nieusunięcia stwierdzonych nieprawidłowości – nadal był zajmowany przez lokatorów. Wprawdzie, jak podaje Gmina, podejmuje ona działania zmierzające do dobrowolnego wykonania obowiązku, jednakże nie ma to znaczenia dla wyniku postępowania, albowiem obowiązek ten nadal nie został wykonany. Zatem zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez to, iż organy w toku postępowania egzekucyjnego uchybiły zasadzie prawdy obiektywnej i wbrew obowiązkowi, nie zebrały i nie rozpatrzyły materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a w szczególności tego, że skarżąca podjęła działania celem dobrowolnego spełnienia obowiązku, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ zebrał i rozpatrzył materiał dowody w sposób wystarczający do wydania zaskarżonego postanowienia, a skarga kasacyjna nie podniosła żadnych argumentów, które by to stanowisko podważały. Niesporne w sprawie jest bowiem, że skarżąca obowiązku nie wykonała. Wprawdzie Gmina, jak twierdzi, podjęła przygotowania do zaprzestania użytkowania budynku pozostającego w złym stanie technicznym, które to czynności trwały kilka lat, mimo że decyzja była natychmiast wykonalna, jednakże na datę wydania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji postanowienia stan niewykonania obowiązku nadal trwał. Przy czym skarga kasacyjna nie wskazała na żadne okoliczności czy dowody, których organ nie wziął pod uwagę, a czego nie zauważył Sąd pierwszej instancji, a które mogłyby doprowadzić do wniosku, że czynności egzekucyjne w tej sprawie nie mogą być podejmowane.

Nie można również przyjąć, by w sprawie zostały naruszone przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 8, 11 i 124 § 3 K.p.a. w powiązaniu z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób opisany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Do kwestii tej, podnoszonej także w skardze, odniósł się Sąd pierwszej instancji wyjaśniając, że organ pierwszej instancji omówił najważniejsze przyczyny nałożenia grzywny zarówno co do zasady jak i wysokości. Natomiast uzasadnienie organu odwoławczego jest znacznie szersze, a zatem ewentualne braki uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji zostały usunięte. Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo podziela. O ile rzeczywiście motywy postanowienia organu pierwszej instancji zostały przedstawione zwięźle, to jednak zawierają one wszystkie niezbędne elementy wskazane w art. 124 § 1 i 2 K.p.a., a zatem z tego powodu nie było podstaw do uchylenia tego postanowienia przez organ odwoławczy. Nadto postanowienia obu instancji zawierają uzasadnienia faktyczne i prawne podjętych rozstrzygnięć, zatem trafnie Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie, które mogłyby skutkować ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Natomiast poszerzenie argumentacji przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Czyniąc zadość normie art. 15 K.p.a. sprawa została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta po raz pierwszy w pierwszej instancji, a po raz kolejny w drugiej instancji. Wprawdzie skarga kasacyjna wskazuje, że organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie przekraczającym uprawnienie jedynie do uzupełnienia postępowania dowodowego, jednakże powyższe nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Każdy z organów przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a następnie wydał rozstrzygnięcie, przy czym z akt sprawy wynika, że obydwa organy oparły się na tym samym materiale dowodowym. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie, zwłaszcza że skarga kasacyjna nie wskazuje konkretnych czynności, które zostały podjęte jedynie przed organem odwoławczym, a których charakter i zakres mogłyby świadczyć o naruszeniu art. 15 K.p.a. W sprawie nie został także naruszony przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Skarga kasacyjna nie przekonała by w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania tego przepisu, a organ odwoławczy wadliwie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. A zatem z tego powodu nie było podstaw do uchylenia zakwestionowanego postanowienia. Tym samym także i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie mógł zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny podzielony.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2 i § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w powiązaniu z art. 119 § 2, art. 29 § 1 i art. 30 tej ustawy w sposób opisany w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej powiedzieć trzeba, że skarga kasacyjna stawia zarzut niezbadania dopuszczalności postępowania egzekucyjnego wiążąc go z brakiem sprawdzenia, czy obowiązek jest wykonalny, a jeżeli tak to czy zobowiązany ma obiektywną możliwość jego wykonania. Niewątpliwie obowiązek ciążący na Gminie, a to zakaz użytkowania spornego budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, jest wykonalny, a skarżąca jako właściciel ma obiektywną możliwość jego wykonania. Przecież fakt, iż w budynku tym zamieszkuje kilka rodzin nie czyni tego obowiązku niewykonalnym. To samo tyczy się argumentu o niemożności, w odczuciu Gminy, zapewnienia tym rodzinom lokali zastępczych. Podkreślić bowiem należy, co już wyżej wskazano, że decyzja nakładająca obowiązek zawierała nakaz natychmiastowego jej wykonania ze względu na zagrożenie zdrowia i życia mieszkańców. Od daty wydania tej decyzji do czasu nałożenia na Gminę przedmiotowego środka egzekucyjnego upłynęło prawie 5 lat. Naczelny Sąd Administracyjne nie kwestionuje twierdzeń skarżącej, że jej wolą jest wykonanie przedmiotowego obowiązku, jednakże faktem jest, iż do dnia wydania postanowienia przez organ odwoławczy obowiązek ten nie został wykonany. Zatem argumentacja skargi kasacyjnej, że skarżąca nie uchyla się od wykonania obowiązku i od kilku lat podejmuje czynności mające na cele jego zrealizowanie, nie może skutkować uznaniem, że w tej konkretnej sprawie czynności egzekucyjne nie powinny być podejmowane. Wprost przeciwnie – rolą postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania obowiązku i aby osiągnąć ten cel organ może posłużyć się dopuszczalnymi przez prawo środkami egzekucyjnymi. Katalog środków egzekucyjnych, które mogą zostać zastosowane w celu przymusowego wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym zawarty jest w dziale III ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepisy tej ustawy nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji. Dokonując zatem wyboru środka egzekucyjnego ograny egzekucyjne winny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić celowość i uciążliwość dla zobowiązanego. Zastosowanie grzywny, która jest jedynym środkiem przymuszającym w systemie środków egzekucyjnych ma na celu przymuszenie do wykonania, a gdy to przymuszenie będzie skuteczne, przepisy prawa przewidują obowiązek umorzenia grzywny (art. 125 ustawy) lub zwrotu uiszczonej bądź ściągniętej grzywny w całości lub części (art. 126 ustawy). Innymi słowy wykonując ciążący na nim obowiązek zobowiązany może się uwolnić od konieczności uiszczenia grzywny. Nadto podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie dokonując wyboru środka egzekucyjnego organy postąpiły zgodnie z zasadą wynikającą z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i dokonały wyboru środka najmniej uciążliwego w tych okolicznościach sprawy. Odpowiadając zatem na zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci nałożenia grzywny zamiast wykonania zastępczego, wskazać trzeba, iż dokonując próby ustalenia rzeczywistej kolejności zastosowania środków egzekucyjnych nie można pominąć art. 122 § 2 ww. ustawy, który co prawda nie stanowi o kolejności nałożenia grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego określając elementy postanowienia o nałożeniu grzywny, może jednak stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnych relacji przepisów art. 119 i art. 127, a także zakresu obowiązywania reguł ogólnych sformułowanych w art. 7 § 2, w procesie egzekwowania obowiązku zakazu użytkowania obiektu. W myśl art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy – będzie orzeczone wykonanie zastępcze. A zatem zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której jako pierwsze znajdzie zastosowanie wykonanie zastępcze powinna mieć miejsce wyjątkowo, kiedy to np. grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (por. P. Przybysz: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2008, s. 403; zobacz także motywy do wyroków NSA: z 21.02.2012 r. II OSK 2315/10, LEX nr 1138139; z 10.07.2012 r. II OSK 518/11, LEX nr 1252096; z 26.09.2011 r. II OSK 1387/10, LEX nr 1151859). A taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Nadto wskazać należy, że spośród przewidzianych ustawą środków egzekucyjnych stosować należy ten, który w możliwie najmniejszym stopniu ingerował będzie w prawa i wolności zobowiązanego (porównaj: wyrok NSA z 17.04.2012 r. II OSK 179/11, LEX nr 1410753). Powyższe rozważania wskazują zatem, że zarzut opisany w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej okazał się również nieusprawiedliwiony.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 121 § 2 i 4 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że organy niezasadnie zastosowały grzywnę w celu przymuszenia w wysokości prawie górnej granicy, w jakiej mogła zostać orzeczona. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów co do zasadności wymierzenia grzywny w wysokości 45.000 zł, wskazując na konkretne przesłanki jakie legły u podstaw określenia jej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, przyjmując rozważania w tej części za własne. Zatem twierdzenie skargi kasacyjnej, że jej wysokość została określona dowolnie nie zasługuje na aprobatę, przy czym wskazać trzeba, że wysokości grzywny Sąd nie uzasadniał możliwościami finansowymi strony. Podał jedynie, że grzywna w wysokości 45.000 zł ma szansę być dla jednostki samorządu terytorialnego na tyle dotkliwa, aby ten środek egzekucyjny osiągnął swój cel.

Podsumowując stwierdzić należy, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie podważył stanowiska Sądu pierwszej instancji zajętego w zaskarżonym wyroku. Dlatego, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.