Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2420/24 w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 14 czerwca 2024 r. nr PR.61.45.2021.ASZA.KN.1 w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie reklamy apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 kwietnia 2021 r. nr WIFGT.8523.2.27.2020 i orzekającej w punkcie 2. o nałożeniu kary pieniężnej oraz uchyla decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 kwietnia 2021 r., nr WIFGT.8523.2.27.2020 w zakresie punktu 2. i w tej części umarza postępowanie administracyjne; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2025r., sygn. akt V SA/Wa 2420/24 oddalił skargę H. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: Spółka, Strona, Skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) z 14 czerwca 2024 r., którą organ ten uchylił w całości decyzję Lubskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Gorzowie Wlkp. (dalej: LWIF) z 16 kwietnia 2021 r. (którą umorzono postępowanie administracyjne w części nakazania zaprzestania prowadzenia przez Spółkę niedozwolone reklamy apteki [...] zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] poprzez: [...] oraz nałożono na Stronę karę 15.000 zł z tytułu naruszenia zakazu, o jakim mowa w art. 94a ust. 1 u.p.f., w postaci wyżej opisanej) i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że: 1) umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej nakazania zaprzestania Spółce prowadzenia wyżej opisanej reklamy działalności apteki ogólnodostępnej w okresie [...] poprzez umieszczenie: [...] zawierających wyróżnik cenowy; 2) nałożył na Stronę karę 15.000 zł z tytułu naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2024 r., poz. 686; dalej u.p.f.), poprzez prowadzenie reklamy działalności opisanej apteki ogólnodostępnej w okresie [...] w sposób wyżej określony.

W wyroku tym, z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) stwierdzono, że decyzja odpowiada prawu. Wskazano, że w myśl art. 94a ust. 1 u.p.f. zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności (zd. pierwsze), a nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego (zd. drugie). Natomiast na mocy art. 129b u.p.f., karze pieniężnej w wysokości do 50.000 zł podlega ten, kto wbrew przepisom art. 94a u.p.f. prowadzi reklamę apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności.

Stan faktyczny ustalony przez organy jednoznacznie (na podstawie fotografii zakwestionowanych materiałów marketingowych, utrwalonych przez pracownika WIF oraz oświadczenia Strony co do okresu umieszczenia w aptece tych materiałów) wskazywał, że Spółka prowadziła działania polegające na umieszczaniu w sali ekspedycyjnej wspomnianej Apteki wywieszek [...]. Organy przeprowadziły prawidłową ocenę umieszczenia tych materiałów w ogólnodostępnej części Apteki jako prowadzenie reklamy apteki z naruszeniem art. 94a u.p.f., ponieważ obok informacji o cenach produktów zawierały one także przekaz reklamowy – zachętę do nabywania produktów apteki poprzez odwoływanie się do emocji związanych ze szczególnymi okolicznościami mającymi uzasadniać zakup produktów, na które zwracała uwagę wyeksponowana treść ogłoszeń. Podał Sąd, że reklama działalności apteki może być prowadzona także pośrednio, przez bezpośrednią reklamę produktów znajdujących się w ofercie tej apteki lub zachęcanie do nabycia jakichkolwiek produktów w aptece z uwagi na sugerowaną ogłoszeniami umieszczonymi w aptece szczególną okazję. Organy prawidłowo uznały też Stronę za prowadzącego niedozwoloną reklamę apteki, o którym mowa w art. 129b ust. 1 u.p.f., ponieważ materiały reklamowe umieszczono w sposób wyeksponowany w lokalu jej Apteki, za której prawidłowe funkcjonowanie odpowiedzialność ponosi Spółka. Podmiot prowadzący aptekę, wykorzystujący w swojej działalności materiały reklamowe i marketingowe innych podmiotów, które jednak w sposób pośredni zachęcają do dokonywania zakupów także w jego aptece, poprzez reklamę skojarzeniową apteki lub reklamę bezpośrednią produktów dostępnych w jego aptece, dopuszcza się czynu zakazanej reklamy, zdefiniowanej w art. 94a ust. 1 u.p.f. Nie miało znaczenia dla oceny działań marketingowych prowadzonych w aptece, czy produkty, których dotyczyło zachęcanie do ich zakupu, mogły być sprzedawane wyłącznie w aptece czy także w innych placówkach handlowych, niemających statusu apteki. Skoro promowane produkty oferowano do sprzedaży i reklamowano w aptece, to działanie to stanowiło zachętę do dokonywania zakupu tych produktów w danej aptece, które należy uznać za reklamę działalności tej konkretnej apteki.

Stwierdzenie przez organ farmaceutyczny naruszenia zakazu reklamy wynikającego z art.94a ust. 1 u.p.f. skutkuje obowiązkiem nałożenia przez ten organ sankcji określonej w art. 129b ust. 1 u.p.f. Zdaniem WSA, także wysokość kary ustalono prawidłowo, gdyż zastosowano kryteria określone w art. 129b ust. 2 u.p.f. Uwzględniono w szczególności liczbę odmian naruszeń prawa w sferze reklamowania, jakich dopuściła się Spółka.

Z wyrokiem nie zgodziła się Spółka, wnosząc skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżyła w całości wyrok WSA oddalający w całości skargę na decyzję GIF w przedmiocie kary pieniężnej.

Zgodnie z art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną oparła na następujących podstawach kasacyjnych:

1. podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, a to art. 145 ust. 1 pkt 1) lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 94a ust. 1 i 2 u.p.f., poprzez jego błędną, rozszerzającą wykładnię, zgodnie z którą umieszczenie wywieszek [...] stanowi niedozwoloną reklamę apteki, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu, za reklamę należy uznać tylko takie działanie, które ma na celu, wyłącznie lub przede wszystkim, zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług, co wyklucza z kręgu zakazanych działań sezonowy wystrój apteki - co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 129b ust. 1 u.p.f. przez niewłaściwe zastosowanie;

2. podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, a to art. 145 ust. 1 pkt 1) lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 129b ust. 2 u.p.f. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny przesłanek uwzględnianych przy ustaleniu wysokości nałożonej na stronę kary pieniężnej, co doprowadziło do nałożenia kary w wysokości rażąco zawyżonej w stosunku do charakteru przypisywanych działań;

3. podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, w postaci:

- art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych przez Skarżącą zarzutów w zakresie naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a., - co miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowo- administracyjnej, jako że podniesione w skardze zarzuty, dotyczące m.in zaniechania przez organy podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oparcia rozstrzygnięcia o niepełny materiał dowodowy oraz oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób dowolny i sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania, miały istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji; oraz

- art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje sądowi wydanie wyroku na podstawie akt sprawy, poprzez wydanie przez WSA rozstrzygnięcia nie znajdującego oparcia w aktach sprawy, gdyż kwestionowany wyrok oparty został o stan faktyczny sprzeczny z rzeczywistym, wynikającym z dowodów znajdujących się w aktach sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie, w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji GIF i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; ewentualnie, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji; zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Nadto, z uwagi na skierowanie przez Komisję Europejską przeciwko Polsce sprawy dotyczącej zgodności z prawem unijnym całkowitego zakazu reklamy aptek i ich działalności na podstawie art. 125 §1 pkt. 1) p.p.s.a. wnosiła o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości UE w zakresie zgodności całkowitego zakazu reklamy aptek i ich działalności z dyrektywą o handlu elektronicznym oraz art. 49 i art. 56 TFUE.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Spółki zasługuje na uwzględnienie.

Sprawa, na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna - organ po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a., według którego skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 94a ust. 1 i 2 u.p.f. poprzez zastosowanie go pomimo niezgodości z prawem Unii Europejskiej, w postaci art. 49 i art. 56 Traktatu UE oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE. Kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy przypisać należy wyrokowi Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) z 19 czerwca 2025 r. w sprawie C-200/24 (Dz.Urz. UE Seria C z 2025 r., poz. 4251). W wyroku tym TSUE stwierdził, że przyjmując art. 94a ust. 1 u.p.f., Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym; Dz.Urz. UE Seria L z 2000 r. Nr 178, s. 1, zwanej dalej dyrektywą 2000/31/WE) oraz art. 49 i art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864). Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok TSUE w sprawie C-200/24 wymaga uwzględniania w kształtowaniu krajowego porządku prawnego stosownie do wymogów określonych w art. 9 i art. 91 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; na uwadze należy mieć w szczególności zasadę uwzględnienia otwartości krajowego systemu prawa na system prawa unijnego oraz zasadę bezpośredniej skuteczności prawa unijnego (zob. wyrok NSA z 10 grudnia 2025r., sygn. akt II GSK 412/22; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Krajowy ustawodawca w jednoznaczny sposób wskazuje, że orzecznictwo TSUE winno być uwzględniane przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych (np. art. 272 § 2a p.p.s.a.). Jak przyjął w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, rola TSUE jako sądu właściwego w sprawach sporów o treść i obowiązywanie prawa unijnego została przez Rzeczpospolitą jednoznacznie zaaprobowana (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 listopada 2011 r., sygn. SK 45/09, OTK ZU Seria A z 2011 r. Nr 9, poz. 97). W uzasadnieniu relacjonowanego wyroku TSUE w sprawie C-200/24 stwierdzono, że przepisy krajowe zakazujące w sposób ogólny i całkowity wszelkiej reklamy danej działalności mogą ograniczyć osobom, które tę działalność wykonują, możliwość zaprezentowania się potencjalnym klientom i promowania usług, które zamierzają im oferować. Takie działanie TSUE uznał za ograniczenie swobodnego świadczenia usług. Tym samym art. 94a ust. 1 u.p.f. wprowadzając zakaz reklamy aptek, stosowany przez polskie organy administracji publicznej i sądy, uniemożliwiał każdemu, kto zamierza prowadzić aptekę informowania o tym potencjalnych klientów (pkt 73 wyroku TSUE). Zakaz reklamy sprawiał, że dla nowych aptek dostęp do rynku okazywał się trudniejszy. Wymagał dodatkowych starań aby dać się poznać klientom (zwłaszcza ze strony przedsiębiorców spoza Polski, zamierzających w Polsce prowadzić aptekę; pkt 75 i 76 wyroku TSUE). Ograniczenie swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług może być dopuszczone jedynie pod warunkiem, że jest uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego i odbywa się zgodnie z zasadą proporcjonalności, a więc musi być odpowiednie do zagwarantowania w sposób spójny i konsekwentny realizacji celu oraz nie może wykraczać poza to co niezbędne do jego osiągnięcia (pkt 100 wyroku TSUE). Wprowadzony w art. 94a ust. 1 u.p.f. zakaz reklamy aptek nie ma nic wspólnego z ograniczeniem nadmiernego spożywania produktów leczniczych, sama reklama umożliwia klientom uzyskanie informacji o niższych cenach lub dodatkowych usługach apteki (pkt 105 wyroku TSUE). Zakaz reklamy faworyzuje natomiast apteki o długoletnim stażu obecności na rynku, ze szkodą dla aptek zamierzających wejść dopiero na rynek (pkt 106 i 107 wyroku TSUE). Zgodnie z art. 87 ust. 3 dyrektywy 2001/83/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 listopada 2011 r. w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do produktów leczniczych stosowanych u ludzi (Dz.Urz. UE Seria L z 2001 r. Nr 311, s. 67) reklama produktu leczniczego powinna zachęcać do racjonalnego stosowania produktu leczniczego poprzez przedstawienie go w sposób obiektywny i bez wyolbrzymiania jego właściwości, a także nie powinna wprowadzać w błąd. Zatem zamiarem prawodawcy unijnego było umożliwienie promocji produktów leczniczych przy równoczesnym powstrzymaniu się od zachęcania do ich nadmiernego spożywania (pkt 108 wyroku TSUE). Cel, jakim jest zapobieganie nadmiernemu spożyciu środków leczniczych, a tym samym ochrona zdrowia publicznego, może być przez państwo zrealizowany innymi środkami aniżeli całkowity zakaz reklamy aptek. Tak rozumiany zakaz wykracza więc poza to co jest konieczne dla ochrony zdrowia publicznego; skuteczne środki podejmowane przez państwo w sferze ochrony zdrowia publicznego mogą być bowiem mniej restrykcyjne i obejmować w szczególności unormowania regulujące treść reklamy niektórych usług oferowanych przez apteki (pkt 113 wyroku TSUE). Reklama mogłaby zostać uregulowana w sposób stosowny do zasad etyki zawodowej farmaceutów i podlegać ścisłym formom oraz warunkom (pkt 121 wyroku TSUE). Z tych powodów TSUE przyjął, że zakaz reklamy aptek wprowadzony przez art. 94a ust. 1 u.p.f. narusza wynikające z art. 49 i art. 56 Traktatu UE zakazy, odpowiednio, ograniczania swobody przedsiębiorczości na terytorium państwa członkowskiego oraz ograniczania w swobodnym świadczeniu usług wewnątrz UE w odniesieniu do obywateli państw członkowskich mających swe przedsiębiorstwo w państwie członkowskim innym niż państwo odbiorcy świadczenia. Zakaz ten narusza również art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE w zakresie, w jakim ten reguluje zasady wykonywania zawodu regulowanego farmaceuty, w tym zasadę rzetelności wobec klientów.

Skoro podstawa kwestionowanej w postępowaniu sądowym decyzji obejmująca art. 94a ust. 1 zd. pierwsze u.p.f. okazała się niezgodna z przepisami prawa unijnego, decyzja nakładająca karę pieniężną z tytułu naruszenia zakazu reklamy apteki określonego w tym przepisie zasługiwała na uchylenie, a postępowanie administracyjne podlegało umorzeniu. Na aprobatę zasługuje utrwalony już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd w zakresie wpływu wyroku TSUE z 19 czerwca 2025 r. w sprawie C-200/24 na decyzję wymierzającą na podstawie art. 129b u.p.f. karę z tytułu naruszenia zakazu reklamy apteki określonego w art. 94a ust. 1 zd. pierwsze u.p.f. (por. wyroki NSA z: 24 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2635/21; 10 grudnia 2025r., sygn. akt II GSK 1122/22 i II GSK 15/23, a także powoływany wcześniej wyrok z 10 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 412/22).

Badana sprawa okazała się przy tym dostatecznie wyjaśniona, co stosownie do art. 188 p.p.s.a., co pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznać skargę na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Nieaktualny okazał się wniosek Spółki o zawieszenie postępowania w sprawie z uwagi, że w dacie wyrokowania zapadł już i był ogłoszony wyrok TSUE, a w rezultacie był podstawą rozstrzygnięcia obecnego wyroku.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135, art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 – 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt 3 wyroku, na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zwrotu przez organ na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego w całości. Za "przypadek szczególnie uzasadniony", w rozumieniu wymienionego przepisu, NSA uznał bowiem to, że w dacie orzekania, zarówno przez organy Inspekcji Farmaceutycznej obu instancji, jak Sąd I instancji, wykładnia art. 94a ust. 1 u.p.f. była ugruntowana i uchylone rozstrzygnięcia zostały wydane w oparciu o tak przyjmowaną interpretację tego uregulowania (por. wyroki NSA z: 16 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 3625/13, II FSK 3237/13; 18 czerwca 2019r., sygn. akt II OSK 2058/17).