IV SA/Po 944/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-10-24	
Data wpływu	2012-09-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Anna Jarosz
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Dybowski	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Oświata
Prawo miejscowe	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572; art. 14 ust. 5; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk – Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 28 czerwca 2011 r. nr X/105/2011 w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2. określa, ze zaskarżona uchwała nie może być wykonana	
Uzasadnienie
W dniu 28 czerwca 2011r. Rada Miejska w Kórniku podjęła uchwałę nr X/105/2011 w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, których organem prowadzącym jest Gmina Kórnik. Jako podstawę prawną podjęcia powyższej uchwały wskazany został przepis art. 14 ust. 5 w zw. z art.5 ust.5 ustawy dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn.zm. ) oraz art. 18 ust.2 pkt 15 i art.40 ustawy o samorządzie gminnym (T.j.Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 ze zm.).

Zgodnie z § 1 uchwały w przedszkolach prowadzonych przez gminę Kórnik w czasie od godz.8.00 do godz.13.00 zapewnia się dzieciom bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę. Świadczenia te mieszczą się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. W § 2 uchwały, po czasie wymienionym w § 1 świadczenia i usługi realizowane są odpłatnie i obejmują :

1) realizowanie zadań opiekuńczo-wychowawczych w zakresie: opieki pedagogicznej; adaptacji dziecka w środowisku przedszkolnym; rozwijania zdolności twórczych poprzez uczestnictwo w zajęciach muzycznych, plastycznych i teatralnych; kształtowania umiejętności społecznych oraz utrwalania czynności samoobsługowych, nawyków higienicznych i kulturalnych; rozwijania i wprowadzania treści ekologicznych; wspierania indywidualnych zainteresowań dziecka;

2) organizowania zajęć sportowych, w tym: mających na celu zapobieganie i korygowanie wad postawy;

3) organizacji imprez okolicznościowych;

4) prowadzenia zajęć relaksacyjno – wyciszających;

5) zapewnienia bezpieczeństwa i opieki podczas pobytu dzieci w przedszkolu w czasie: zajęć terapeutycznych i profilaktycznych z udziałem specjalistów, w tym nauczyciela gimnastyki korekcyjnej i logopedy; zajęć dodatkowych organizowanych na wniosek rodziców.

W § 3 ust.1 ustala się koszt jednostkowy za każdą rozpoczętą godzinę korzystania dziecka ze świadczeń, o których mowa w § 2 w wysokości 0,216 % minimalnego wynagrodzenia za pracę, o którym mowa w ustawie z dnia 10 października 2002r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. Nr 200, poz.1679 z późn.zm.), ogłaszanego w drodze obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów na dany rok kalendarzowy. W ust.2 stawkę godzinową za korzystanie z odpłatnych świadczeń, o których mowa w § 2 ustala się według zasady :

1) 100% kosztu określonego w ust.1 za pierwszą i drugą godzinę korzystania ze świadczeń przedszkola,

2) 30% kosztu określonego w ust.1 za trzecią, czwartą i piątą godzinę korzystania ze świadczeń przedszkola.

Miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji odpłatnych świadczeń ustalana jest jako iloczyn :stawki godzinowej, o której mowa w ust.2, deklarowanej przez rodziców (opiekunów prawnych) liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas określony w § 1 oraz liczby dni pobytu dziecka w przedszkolu (ust.3). Opłata o której mowa w ust.3 podlega zaokrągleniu do pełnych złotych zgodnie z zasadami obowiązującymi w rachunkowości. W § 4 ust.1 uchwały, opłata o której mowa w § 3 nie obejmuje kosztów wyżywienia. Odpłatność dzienną za wyżywienie ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym na poziomie kosztów zakupu surowców spożywczych, niezbędnych do przygotowywania posiłków, z uwzględnieniem norm żywieniowych (ust.2). W § 5 obniża się wysokość opłaty o której mowa w § 3 ust.3 :

1) o 25% w przypadku gdy z usług przedszkoli korzysta dwoje dzieci z tej samej rodziny, obniżenie przysługuje drugiemu dziecku; z usług przedszkola korzysta dziecko, na które przyznany jest zasiłek pielęgnacyjny

2) o 50% w przypadku gdy z usług przedszkola korzysta drugie dziecko z rodziny, na które przyznany jest zasiłek pielęgnacyjny.

W § 6 opłaty, o której mowa w § 1, nie pobiera się od rodziców (opiekunów prawnych) : za trzecie dziecko, gdy z usług korzysta troje dzieci z tej samej rodziny; od wychowanków domów dziecka oraz rodzinnych domów dziecka. Szczegółowy zakres świadczeń oraz wysokość związanych z tym opłat określi umowa o świadczenie usług zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicem (opiekunem) dziecka § 7 uchwały. W § 8 uchwały – opłatę za pobyt w przedszkolach dzieci spoza terenu gminy Kórnik stanowi suma opłaty, o której mowa w § 3 ust.3 i stawki dotacji przedmiotowej określonej w drodze uchwały budżetowej przez Radę Miejską w Kórniku. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Gminy Kórnik - § 9 uchwały. Uchwała, stosownie do zapisu § 11 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2011r. Utraciła moc uchwała nr XXXVII/384/2009 Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 25 marca 2009r.

Na uchwałę skargę złożył Prokurator Rejonowy w [...] [...]. Zaskarżając § 2, § 3 ust.1, 2, 3, 4; § 4 ust.2; § 7 i § 8 wskazanego aktu, zarzucił mu istotne naruszenie prawa tj. art. 14 ust. 5 w zw. z art.6 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w w/w artykule 14 ust.5 w zw. z art.6 ust.1 pkt 2 u o s.o. poprzez:

- wskazanie w § 2 ust.1 świadczeń, za które pobierana jest opłata w sposób nazbyt ogólny, nie odpowiadający zasadom prawidłowej legislacji;

- ustalenie w § 3 ust. 1 i 2 opłaty za świadczenia wykraczające ponad bezpłatny wymiar nauki, wychowania i opieki, które mają charakter opłaty stałej, nie pozostającej w związku z rodzajem danego świadczenia;

- uzależnienie w § 3 ust.3 uchwały wysokości opłat od deklarowanej przez rodziców dziecka liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu;

- ustalenie w § 3 ust.4, iż opłaty podlegają zaokrągleniu do pełnych złotych zgodnie z zasadami obowiązującymi w rachunkowości;

- powtórzenie w § 4 ust.2 uchwały zapisów ustawowych dot. odpłatności za wyżywienie dziecka w przedszkolu i nieuprawnione zamieszczenie wytycznych dot. ustalania zasad płatności za wyżywienie;

- ustalenie w § 7 delegacji dla dyrektora przedszkola do ustalenia z rodzicami (opiekunami prawnymi dziecka) w drodze zawieranej umowy cywilnoprawnej zakresu świadczeń, z których będzie korzystało dziecko oraz wysokości związanych z tym opłat;

- wprowadzenie w § 8 uchwały zapisów powodujących zróżnicowanie opłat w zależności od tego, czy dziecko zameldowane jest na terenie gminy czy też nie;

- istotne naruszenie prawa tj. art. 4 ust.1 w zw. z art.13 ust.2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (T.j. Dz.U z 2011r., Nr 197, poz.1172 ze zm.) poprzez brak wymaganego okresu vacatio legis od opublikowania uchwały do jej wejścia w życie.

Powołując powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu wskazał, że powołana wyżej ustawa w art. 6 ust. 2 stanowi, iż publiczna forma wychowania przedszkolnego zapewnia bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Ustawa nakłada na przedszkola publiczne obowiązek realizacji podstawy programowej (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 6 ustawy). O tym, co stanowi podstawę, programową wychowania przedszkolnego jest mowa w załączniku nr 1 rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2008 r. Ministra Edukacji Narodowej (Dz.U. z 2009 r., Nr 4, poz. 17). Zakres podstawy programowej określony został poprzez wyznaczenie celów wychowawczych jakie powinny być osiągnięte przez realizację podstawy programowej. We wspomnianym załączniku do rozporządzenia mówi się o tym, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Powyższe sformułowanie ma znaczenie dla określenia zakresu programu rozszerzonego wychowania przedszkolnego albowiem tak jak podstawa programowa jest bezpłatna, tak świadczenia w ramach programu rozszerzonego, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy — są świadczone za odpłatnością.

Zdaniem skarżącego, analiza poszczególnych przepisów zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, iż w sposób istotny narusza ona przepis art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o systemie ośwaty w brzmieniu po nowelizacji ustalonym ustawą z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, która weszła w życie z dniem 1 września 2010r (Dz.U. Nr 148, poz.991). Skoro bowiem wychowanie i nauczanie w ramach podstawy programowej jest bezpłatne, to niezbędne jest dokładne określenie świadczeń, które są odpłatne. Tym bardziej, że art.14 ust.5 ustawy o systemie oświaty wyraźnie wskazuje, że opłata jest należna za udzielane świadczenia. Samo ogólne wskazanie w uchwale, iż w ramach zajęć rozszerzonych realizowane będą poszczególne rodzaje zajęć (§ 2 uchwały) jest niewystarczające. Z takiego określenia nie wynika bowiem jakie konkretnie zajęcia, przekraczające podstawę programową, mają być prowadzone. Czas realizacji zajęć ponadprogramowych winien być również określony albowiem rodzic lub opiekun dziecka w zależności od swoich możliwości finansowych i innych uwarunkowań winien mieć możliwość wyboru poszczególnych świadczeń. Rada Gminy nie wskazała w jakim wymiarze czasu będą realizowane zajęcia bezpłatne wchodzące bądź też nie wchodzące do zakresu podstawy programowej, a wyszczególnienie świadczeń wykraczających poza podstawę programową, za które pobierana jest opłata jest zbyt ogólne, albowiem nie wynika z niego jakie konkretnie zajęcia mają być prowadzone ani też w jakim czasie.

Nadto, zdaniem skarżącego, przedmiotowa uchwała wprowadziła faktycznie opłatę stałą. Regulacja na podstawie, której wprowadzona została stawka opłaty za świadczenia w ramach programu rozszerzonego, bez określenia, jakie konkretnie świadczenia będą w danym dniu realizowane, ma znamiona wprowadzenia opłaty stałej. Nadto uchwała nie przewiduje możliwości rezygnacji przez świadczeniobiorcę z poszczególnych świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego oraz - co za tym idzie - możliwości ponoszenia opłaty. Potrzeba konkretyzowania w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej odpłatnych świadczeń przedszkoli (a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych), wynika też z konieczności wprowadzenia czytelności usług opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającego im cennika, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych) odpowiadających jego potrzebom oraz ich możliwościom finansowym. Tych wymogów nie spełnia opłata, której wysokość określono w § 3 uchwały. Konsekwentnie do powyższego rada gminy nie może ustalić odpłatności za świadczenia, które mieściłyby się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, o których mowa w załączniku nr 1 przywołanego aktu wykonawczego, gdyż, świadczenia takie są bezpłatne, a także nie może obciążać opłatami rodziców dziecka korzystającego wyłącznie z pięciogodzinnej opieki przedszkolnej. Uchwała ustalająca wysokość opłat powinna wyszczególniać świadczenia oferowane przez przedszkole za odpłatnością oraz określać wysokość opłat za każde ze świadczeń z osobna, jak również wiązać ją z czasem – ilością godzin faktycznego korzystania przez konkretne dziecko z każdego ze świadczeń w ciągu miesiąca. Nadto zapis § 3 ust.4 dotyczący zaokrąglania opłat do pełnych złotych także przekracza upoważnienie ustawowe, albowiem rada gminy wydając uchwałę na podstawie tego przepisu jest jedynie uprawniona do ustalenia wysokości opłaty, nie zaś do wprowadzania szczegółowych ustaleń dot. zasad pobierania opłat. Z kolei § 4 ust.2 uchwały zawiera zapis będący powtórzeniem treści art.67a ust.3 ustawy o systemie oświaty, który stwierdza, iż "...wysokość opłat za posiłki ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę", który na podstawie art.14 ust.6 u.o.s.o. stosuje się także do przedszkoli. Nadto rada zawarła wytyczne dla dyrektorów przedszkoli – koszty mają być zgodnie z treścią § 4 ust.2 uchwały ustalane na poziomie kosztów zakupu surowców spożywczych z uwzględnieniem norm żywieniowych, co jest zabiegiem niedopuszczalnym, albowiem art.67 a ust.3 ustawy o systemie oświaty wyklucza zajęcie jakiegokolwiek stanowiska współdziałającego przez radę gminy (a więc organ stanowiący gminy) w formie aktu o charakterze normatywnym.

Nadto, zdaniem Prokuratora, ustanowienie w § 7 uprawnienia dla innego podmiotu - dyrektora przedszkola do ustalenia z rodzicami i opiekunami dzieci na drodze umów cywilnoprawnych zakresu świadczeń oferowanych przez przedszkola ponad tzw. "podstawę, programową" i zasad pobierania za to opłaty świadczy o przekroczeniu przez Radę Gminy granic delegacji przewidzianej w art. 14 ust. 5 o systemie oświaty w tym zakresie. W pojęciu "ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych", jakim prawodawca się posłużył nie mieszczą się bowiem ani ustalenia wzorów umów, ( co stanowi materię prawa cywilnego — w ramach przewidzianej tam swobody umów — niepodlegającą reglamentacji publicznoprawnej) ani też upoważnienie do dokonywania ustalenia opłat czy też ich zmiany przez dyrektora przedszkola. Wskazany przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowiący, że rada gminy ustala opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych upoważnia wprost jedynie ten organ do ich ustalania, to bezspornie określenie zakresu świadczeń winno znaleźć się w treści samej uchwały. Do wyłącznej kompetencji rady gminy należy ustalenie wysokości konkretnych opłat, a nie tylko określanie zasad ich ustalania. W zakresie kompetencyjnym wynikającym wprost z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie mieści się upoważnienie do przenoszenia na dyrektora przedszkola uprawnienia do ustalania zakresu świadczeń oferowanych przez przedszkole §. Z kolei § 8 uchwały błędnie określa i różnicuje wysokość opłat w zależności od tego czy dziecko jest zameldowane na terenie gminy czy zamieszkuje poza nią. Opłaty nie mogą mieć charakteru dyskryminującego, a gmina nie może różnicować opłat ze względu na kryterium zameldowania. W konsekwencji skarżący wywodził, iż sprzeczność postanowień uchwały uzasadnia żądanie stwierdzenia jej nieważności. Nadto brak wymaganego okresu vacatio legis od opublikowania uchwały do jej wejścia w życie stanowi istotne naruszenie prawa i winno skutkować stwierdzeniem nieważności całej zaskarżonej uchwały .

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Kórnik wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wywodził, iż Gmina realizuje ciążący na niej obowiązek prowadzenia przedszkola świadczącego bezpłatnie świadczenia w zakresie podstawy programowej przewidzianej w załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. Rozporządzenie to wprawdzie nie określa w żaden sposób czasu realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jednakże czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego wynosi nie krócej niż 5 godzin dziennie, co wynika z § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół ( Dz. U. Nr 61, póz. 624 ze zm.). Wskazywał, iż organ prowadzący w pierwszej kolejności zobowiązany jest realizować podstawę programową w ramach bezpłatnego nauczania w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie, a zatem bezpłatne nauczanie wynosi 5 godzin dziennie. Rada może wydłużyć ten czas według swego uznania. Żaden przepis nie obliguje do ustalenia odrębnej opłaty za poszczególne świadczenia realizowane przez przedszkole. Rada Gminy nie scedowała na inne podmioty samego prawa ustalania wysokości opłaty. Zapis § 7 uchwały nie może być rozumiany jako przyznający kompetencję dyrektorowi przedszkola uprawnienia do ustalenia zakresu świadczeń i związaną z tym wysokością opłat. Zapis ten dotyczy uszczegółowienia kalkulacji i mówi o sposobie ustalenia wysokości opłat. Nadto legalność uchwały była przedmiotem kontroli organu nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić ze względu na słuszność jej zarzutów.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz.1270 ze zm. – dalej jako: ppsa ). Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ppsa ). Dokonywana jest ona przez sąd według stanu fatycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżanego aktu.

Wskazać nadto należy, iż kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera się na art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Należy mieć na uwadze, że uchwała będąca przedmiotem skargi pozostaje w obrocie, wywołując skutki prawne. Zaskarżenie uchwały Rady Miejskiej przez Prokuratora ma na celu stwierdzenie jej nieważności, a więc wyeliminowanie z obrotu ze skutkiem ex tunc (wstecznym). Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie ich podejmowania. Uchylenia (zmiany) kwestionowanej uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie (zmiana) uchwały, wywierające skutki dopiero od daty uchylenia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r roku, sygn. akt II OSK 1776/06 - Lex nr 327767 ; glosa P. Chmielnickiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 roku sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005 roku , z. 7-8 póz. 125 ).

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 tej ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W ust. 3 art. 5a ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola. Przedszkolem publicznym jest zaś przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Pod pojęciem "podstawy programowej" należy rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione są w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009r., Nr 4, poz.17). Zakres podstawy programowej określony został poprzez wyznaczenie celów wychowawczych jakie powinny być osiągnięte poprzez realizację podstawy programowej. We wspomnianym załączniku do rozporządzenia mówi się o tym, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Powyższe uwagi mają znaczenie dla określenia zakresu programu rozszerzonego wychowania przedszkolnego, albowiem tak jak podstawa programowa jest bezpłatna, tak świadczenia w ramach programu rozszerzonego, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy - są świadczone za odpłatnością. W oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty Rada Miejska podjęła uchwałę nr X/105/2011 w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina Kórnik.

Odnosząc się do merytorycznej zasadności skargi, to zasługiwała ona na uwzględnienie. Kwestią kluczową, która doprowadziła do stwierdzenia istotnego naruszenia uchwałą, wynikającego art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakresu upoważnienia ustawowego, jest niezachowanie zasad czytelności stanowionego prawa oraz ekwiwalentności. Generalna konstrukcja opłaty za świadczenie oferowane przez przedszkole publiczne, na podstawie wskazanego przepisu stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Orzecznictwo sądów administracyjnych konsekwentnie prezentuje stanowisko, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, bo wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń i ich jakości. Sądy administracyjne zgodne są też co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. wyroki NSA z dnia 16 marca 2010 r., OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09 oraz dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08; wyroki WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2010 r. III SA/Gd 71/10 oraz dnia 19 marca 2009 r., III SA//Gd 476/08; wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2010 r., II SA/Bd 182/10 oraz dnia 22 lipca 2009 r., II SA/Bd 400/09; wyroki WSA w Poznaniu z dnia 25 marca 2010 r., IV SA/Po 871/09, dnia 3 marca 2010 r., IV SA/Po 889/09 oraz dnia 21 stycznia 2010 r., IV SA/Po 887/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 9 marca 2010 r., II SA/Op 432/09; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., III SA/Wr 622/07; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2009 r., IV SA/Gl 385/09; wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Lu 167/08 oraz wyrokach WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawach II SA/Go 1025/09, 962/09, 934/09, 880/09, 841/09, 799/09, 790/09, 781/09, 777/09, 771/09, 759/09, 752/09, 709/09, 705/09, 697/09, 665/09, 556/09, wszystkich publikowanych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.nsa.gov.pl). Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica lub opiekuna prawnego dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy zaś szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała w tym względzie winna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca uzasadniona i możliwa do zweryfikowania. Niezbędne jest tu zatem precyzyjne określenie świadczeń, które są odpłatne. Ich określenie w uchwale powinno nastąpić w sposób bezpośredni i poddający się weryfikacji, bowiem tylko za tak skonkretyzowane świadczenia mogą być pobierane opłaty ( por. uzasadnienie powołanego wyżej wyroku NSA z dnia 16 marca 2010 r. w sprawie I OSK 1646/09).

Zaskarżona uchwała nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom. Skoro bowiem przepis art.14 ust.5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty upoważnia radę gminy do określenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w wymiarze przekraczającym wymiar czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w przedszkolu, to rada gminy nie może ustalać opłat za świadczenia ponad czas realizacji podstawy programowej, co przewidziano w § 1 i 2 przedmiotowej uchwały. Ponadto uchwała generalizuje zakres ponadprogramowych zajęć przez odwołanie się do pojęć obecnych również w podstawie programowej lub prowadzi do istotnych wątpliwości w rozróżnianiu desygnatów określonych w § 2 tej uchwały. Wskazany paragraf uchwały nie zawiera koniecznej konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością w dwóch jej powiązanych aspektach czyli takiego określenia "zajęć ponadprogramowych" by nie rodziło ono wątpliwości co do zakresu ich pokrywania się z zajęciami wymienionymi w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r., w szczególności zaś form wychowania i wspomagania rozwoju umysłowego dzieci. Nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń wykraczających poza podstawę programową, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia. Brak jest podania wymiaru czasowego w jakim realizowane miałyby być zajęcia bezpłatne oraz powiązania godzinowej wysokości opłaty za wskazane "świadczenia ponadprogramowe" z ich realnym kosztem. Przyjęcie w § 2 abstrakcyjnie ujmowanej typizacji zajęć i przyporządkowanie im procentowej stawki opłaty stałej wyłącznie zależnej o czasu ich realizowania uniemożliwia zatem adresatom uchwały rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy w opłacanych zajęciach mieszczą się rzeczywiście świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej oraz jakie są ich rzeczywiste koszty. Taka konstrukcja świadczeń oraz odpowiadającej im opłaty stałej nie dostarcza także precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej. Niewątpliwe jest to niezbędne do normatywnego zapobiegania pokrywaniu z tej opłaty innych, nieobjętych nią świadczeń. Jak już wskazano podstawową konstrukcją prawną omawianej opłaty jest bowiem ekwiwalentność i w tym zakresie lokują się kompetencje organu stanowiącego gminy. Podkreślenia wymaga, iż jedynie precyzyjne określenie w uchwałach odpłatnych świadczeń przedszkoli zapewnia czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych. Wskazanie cen poszczególnych świadczeń ma niebagatelne znaczenie dla rodziców dziecka przy wyborze poszczególnych zajęć dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających ich możliwościom finansowym (tak wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20.10.2011r., sygn..akt II SA/Go 584/11).

W kontekście powyższych uwag niezasadne pozostawało stanowisko organu sprowadzające się w istocie do tezy, iż Gmina ma obowiązek bezpłatnego udzielania świadczeń przedszkolnych nie mniej niż przez 5 godzin dziennie, to wszystkie zajęcia odbywające się po upływie piątej godziny, są odpłatne i nie stanowią już realizacji podstawy programowej, mimo, że przedmiotowo odpowiadają jej uregulowaniom. Szczególnego zaakcentowania wymaga, iż stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wszystkie świadczenia objęte podstawą programową są udzielanie bezpłatnie. Zasada ta jest niezależna od czasu realizacji tych świadczeń. Podstawa programowa nie ogranicza czasu ich trwania. Organ stanowiący Gminy bezpodstawnie zdaje się łączyć zakres podstawy programowej z § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół ( Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.), który jedynie stanowi, że realizacja podstawy programowej nie może się odbywać w czasie krótszym niż 5 godzin dziennie. Regulacja ta oznacza więc jedynie to, że realizacja ta może odbywać w większym wymiarze czasowym. Przepis ten natomiast nie ma wpływu na zakres podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Ustalenie w § 3 wysokości i sposobu obliczania opłat za korzystanie z przedszkoli, nastąpiło w sposób wykraczający poza zasadę ekwiwalentności świadczeń. Stwierdzenie zawarte w § 3 ust.1, iż ustala się odpłatność według stawki w wysokości 0,216 % minimalnego wynagrodzenia za pracę za każdą godzinę korzystania za świadczeń jest zbyt ogólnikowe i abstrakcyjne. § 3 nie zawiera bowiem jakiejkolwiek kalkulacji opłaty, ani wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty jest taka a nie inna. Nadto opłaty te zostały ustalone niezależnie od rodzaju oferowanych świadczeń oraz nie zostały ustalone dla każdego ze świadczeń z osobna. Także zasada ekwiwalentności została naruszona w ust.3 § 3 zaskarżonej uchwały, albowiem wprowadzenie sposobu obliczania miesięcznej wysokości opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu pojęcia "deklaracji rodzica/ opiekuna prawnego" oznacza konieczność ponoszenia opłat za czas zadeklarowanego pobytu dziecka w przedszkolu, a nie za rzeczywisty czas korzystania dziecka z danego świadczenia. Nadto zapis § 3 ust.4 dotyczący zaokrąglania opłat do pełnych złotych także przekracza upoważnienie ustawowe, albowiem rada gminy wydając uchwałę na podstawie tego przepisu jest jedynie uprawniona do ustalenia wysokości opłaty, nie zaś do wprowadzania szczegółowych ustaleń dot. zasad pobierania opłat. Z kolei § 4 ust.2 uchwały zawiera zapis będący powtórzeniem treści art.67a ust.3 ustawy o systemie oświaty, który stwierdza, iż "...wysokość opłat za posiłki ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę", który na podstawie art.14 ust.6 u.o.s.o. stosuje się także do przedszkoli publicznych. Przepis ten w sposób jednoznaczny rozstrzyga sprawę ustalenia opłat za wyżywienie w przedszkolach. Rada gminy nie jest więc uprawniona do stanowienia wysokości opłat za wyżywienie dziecka w przedszkolu (albowiem współdziałanie w tym przedmiocie zostało oddane do kompetencji organu wykonawczego gminy), a tym samym zamieszczenie w uchwale dotyczącej opłat za przedszkola uchwalonej na podstawie upoważnienia zawartego w art.14 ust.5 ustawy o systemie oświaty stanowi przekroczenie tego upoważnienia.Nadto rada zawarła wytyczne dla dyrektorów przedszkoli – koszty mają być zgodnie z treścią § 4 ust.2 uchwały ustalane na poziomie kosztów zakupu surowców spożywczych z uwzględnieniem norm żywieniowych, co jest zabiegiem niedopuszczalnym, albowiem art.67 a ust.3 ustawy o systemie oświaty wyklucza zajęcie jakiegokolwiek stanowiska współdziałającego przez radę gminy (a więc organ stanowiący gminy) w formie aktu o charakterze normatywnym.

Odnośnie regulacji zawartej w § 7 uchwały, zgodzić się należy z poglądem skarżącego Prokuratora, że przewidziany w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakres kompetencji rady gminy nie zawiera możliwości przenoszenia kompetencji (czy ich części) zarówno dotyczących określania zakresu, jak i ustalania zasad pobieranych świadczeń na rzecz innego podmiotu. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie (jej organowi stanowiącemu) przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Oznacza to, że stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego wynika z powołanej ustawy o samorządzie gminnym (art. 40 ust. 2 i ust. 3 oraz ustaw szczególnych). Przepis art. 14 ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego, gdyż akt ten zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji. We wskazanej sytuacji prawnej przekazanie uprawnień w tym zakresie dyrektorowi przedszkola – jak to nastąpiło w § 7 uchwały - stanowi rażące naruszenie prawa. A zatem ustanowienie w § 7 uprawnienia dla innego podmiotu - dyrektora przedszkola do ustalenia z rodzicami i opiekunami dzieci na drodze umów cywilnoprawnych zakresu świadczeń oferowanych przez przedszkola ponad tzw. "podstawę, programową" i zasad pobierania za to opłaty świadczy o przekroczeniu przez Radę Gminy granic delegacji przewidzianej w art. 14 ust. 5 o systemie oświaty w tym zakresie. W pojęciu "ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych", jakim prawodawca się posłużył nie mieszczą się bowiem ani ustalenia wzorów umów, ( co stanowi materię prawa cywilnego — w ramach przewidzianej tam swobody umów — niepodlegającą reglamentacji publicznoprawnej) ani też upoważnienie do dokonywania ustalenia opłat czy też ich zmiany przez dyrektora przedszkola. W zakresie kompetencyjnym wynikającym wprost z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie mieści się upoważnienie do przenoszenia na dyrektora przedszkola uprawnienia do ustalania zakresu świadczeń oferowanych przez przedszkole. Z kolei § 8 uchwały błędnie określa i różnicuje wysokość opłat w zależności od tego czy dziecko jest zameldowane na terenie gminy czy zamieszkuje poza nią. Opłaty nie mogą mieć charakteru dyskryminującego, tj. nie można wprowadzać opłat wyższych dla osób, które nie są zameldowane na terenie gminy prowadzącej dane przedszkole, a gmina nie może różnicować opłat ze względu na kryterium zameldowania (tak wyrok NSA z dnia 9.10.2001r. sygn..akt I SA 1582/11, Lex nr 49039).Niezachowanie przez kontrolowaną uchwałę omówionych wyżej zasad skutkowało przekroczeniem granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Nadto wskazać należy, iż uchwała rady gminy wprowadzająca opłaty za przedszkola jest aktem prawa miejscowego. Wobec tego stosownie do przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (T.j. Dz.U. z 2011r., Nr 197, poz.1172 ze zm.) podlegała ona dla swojej ważności opublikowaniu w dzienniku urzędowym. Zgodnie z art.4 ust.1 oraz art.13 pkt 2 tej ustawy, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, jeżeli dany akt normatywny nie określa innego dłuższego terminu, zaś akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłaszane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 11 zaskarżonej uchwały ustalono moc obowiązującą tej uchwały na dzień 1 września 2011r., zaś sama uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego nr 299 z dnia 26.08.2011r. Oznacza to zatem brak wymaganego wskazanymi przepisami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, okresu vacatio legis. Obowiązek ustanawiania odpowiedniego vacatio legis wynika z zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności obrotu prawnego, poszanowania praw, ochrony zaufania obywatela do państwa, które wywodzi się z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art.2 Konstytucji. Naruszenie obowiązku ustanawiania odpowiedniego vacatio legis stanowi istotne naruszenie prawa czego konsekwencją jest, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.

Zakres derogacji przyjęto zgodnie z wnioskiem skargi, mając na względzie, iż przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego winna spełniać podstawowe kryteria zastosowania normatywnego. Realizacja zasady legalności, w pryzmacie środków kontroli sądowej z art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 ppsa, wymagała zatem wyeliminowania z obrotu całego zaskarżonego aktu.

O pkt 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 ppsa.