Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz(spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 1004/22 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 25 lutego 2022 r. nr BOL.610.153.2021 w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu partii produktów nieprawidłowo oznakowanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1004/22, oddalił skargę R. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 25 lutego 2022 r. w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu partii produktów nieprawidłowo oznakowanych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

I

Inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych w B., przeprowadzili w dniach 2, 3 i 6 sierpnia 2021 r. kontrolę R. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: skarżąca, spółka, strona) w sklepie D., zlokalizowanym pod adresem ul. S. [...], [...] B., w zakresie znakowania preparatów do żywienia małych dzieci.

W trakcie kontroli inspektorzy sprawdzili m.in. oznakowanie partii 800 g produktu o nazwie: B., producent: N.

W oznakowaniu stwierdzono następujące nieprawidłowości:

1) podanie nieprawidłowej nazwy produktu – podano określenie stosowane do opisu mleka i przetworów mlecznych, tj. "mleko modyfikowane", podczas gdy w jego składzie występują oleje roślinne (olej palmowy, wysokooleinowy olej słonecznikowy, olej rzepakowy, olej kokosowy i olej słonecznikowy), laktoza, maltodekstryna, fruktooligosacharydy FOS, galaktooligosacharydy GOS z mleka, produkt serwatkowy (odmineralizowana serwatka, koncentrat serwatki), olej rybi, emulgator (lecytyny z soi), przeciwutleniacz (palmitynian askorbylu), aromat mleczny;

2) zamieszczenie w tabeli wartości odżywczej informacji o zawartości innych składników odżywczych, tj.: GOS/FOS (9:1), kwasu α-linolenowego (ALA), 3'GL- (3' galaktozylolaktoza).

W następstwie tej kontroli, decyzją z dnia 24 września 2021 r. P. Wojewódzkiego Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych (dalej: WIJHARS, organ I instancji) zakazał spółce wprowadzenia do obrotu ww. partii środka spożywczego.

Decyzją z dnia 25 lutego 2022 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych (dalej: GIJHARS, organ odwoławczy, organ II instancji) – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść mających zastosowanie w sprawie przepisów: ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych (Dz.U. z 2021 r. poz. 630; dalej: u.j.h.), ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L 304 z 22.11.2011, str. 18-63 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1169/2011), rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L 31 z 01.02.2002, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 178/2002) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE. L Nr 347, str. 671; dalej: rozporządzenie nr 1308/2013).

Organ II instancji wyjaśnił, że przepisy prawa żywnościowego sprzeciwiają się każdej praktyce, m.in. dotyczącej znakowania artykułów rolno-spożywczych, mogącej w jakikolwiek sposób wprowadzić w błąd konsumenta. Zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. a oraz ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011 informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta.

Wskazana w decyzji WIJHARS partia spornego produktu została nieprawidłowo oznakowana poprzez:

a) podanie nieprawidłowej nazwy produktu, tj. mleko modyfikowane, czyli określenia zarezerwowanego wyłącznie do opisu mleka i przetworów mlecznych,

b) zamieszczenie w tabeli wartości odżywczej informacji o zawartości innych składników odżywczych takich jak: GOS/FOS (9:1), kwasu α-linolenowego (ALA), 3'GL (3'-galaktozylolaktoza).

Zgodnie z art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 obowiązkowa informacja o wartości odżywczej obejmuje wartość energetyczną oraz ilość tłuszczu, kwasów tłuszczowych nasyconych, węglowodanów, cukrów, białka oraz soli. W myśl ust. 2 treść obowiązkowej informacji o wartości odżywczej można uzupełnić informacją o ilości jednego lub większej liczby z następujących składników: kwasów tłuszczowych jednonienasyconych, kwasów tłuszczowych wielonienasyconych, alkoholi wielowodorotlenowych, skrobi, błonnika oraz witamin i składników mineralnych wskazanych w załączniku XIII część A pkt 1 do ww. rozporządzenia. Dane te są umieszczane w tym samym polu widzenia (art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011). Informacja o wartości odżywczej stanowi zatem zamkniętą listę, ograniczoną do wartości energetycznej i wybranych składników odżywczych i nie można jej uzupełniać żadną dodatkową informacją żywieniową.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie także w Zawiadomieniu Komisji w sprawie pytań i odpowiedzi dotyczących stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 8 czerwca 2018 r. W pkt 3.3.5 Zawiadomienia jasno wskazano, że informacja o wartości odżywczej jest zamkniętą listą ograniczoną do wartości energetycznej i składników odżywczych i nie można jej uzupełnić żadną dodatkową informacją żywieniową.

W ocenie organu II instancji nie jest możliwe podawanie na etykiecie w tabeli wartości odżywczej zawartości komponentów składników odżywczych podawanych na zasadzie dobrowolności, tj. GOS/FOS (9:1), kwasu α-linolenowego (ALA), 3'-galaktozylolaktoza. Rozporządzenie nr 1169/2011 nie przewiduje możliwości podawania takich składników w treści obowiązkowej informacji o wartości odżywczej, wskazując na zamieszczenie w tym samym polu widzenia.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że nazwa "mleko modyfikowane" została użyta wbrew wymogom ustanowionym w rozporządzeniu nr 1308/2013 dla kategorii "mleko" i "przetwory mleczne".

Powołując się na art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 1308/2013 oraz zawarte w załączniku VII część III tego rozporządzenia definicje ww. kategorii GIJHARS stwierdził, że obecność tłuszczu roślinnego nie jest cechą charakterystyczną mleka. W składzie zakwestionowanego produktu występują natomiast oleje roślinne (olej palmowy z certyfikowanych upraw, wysokooleinowy olej słonecznikowy, olej rzepakowy, olej kokosowy, olej słonecznikowy), a także laktoza, maltodekstryna, fruktooligosacharydy FOS, galaktooligosacharydy GOS z mleka, produkt serwatkowy (odmineralizowana serwatka, koncentrat serwatki), olej rybi, emulgator (lecytyny z soi), przeciwutleniacz (palmitynian askorbylu), aromat mleczny. Przypisanie nazwy określonej w przepisach, tj. nazwy mleko, do artykułu spożywczego, którego skład uzupełniono mieszaniną olejów roślinnych jest niedopuszczalne w świetle przepisów załącznika VII część III pkt 1-6 rozporządzenia nr 1308/2013, w związku z art. 7 ust. 1 lit. a i ust. 2, art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011. Produkt taki korzysta w sposób nieuprawniony z renomy nazwy zarezerwowanej dla artykułów mlecznych.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że kraje członkowskie miały możliwość zgłaszać do Komisji wyjątki odnośnie stosowania nazw produktów, których dokładny charakter jest oczywisty ze względu na tradycyjne stosowanie, lub kiedy nazwy te są wyraźnie stosowane w celu opisania charakterystycznej cechy produktu, które zebrane zostały w Załączniku I Decyzji 2010/791/WE. Polska nie zgłosiła wyjątku dotyczącego użycia nazwy "mleko modyfikowane" (zgłoszono jedynie produkt pn. "ser jabłeczny"), co zdaniem organu może stanowić kolejny argument za niestosowaniem nazwy "mleko" do złożonych preparatów zawierających zarówno składniki pochodzące z mleka, jak i składniki pochodzenia roślinnego.

Dalej organ wyjaśnił, że w świetle brzmienia art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 nazwa "mleko" stosowana w stosunku do określonej grupy artykułów rolno - spożywczych (załącznik VII część III rozporządzenia nr 1308/2013) stanowi "nazwę przewidzianą w przepisach", a więc nie może stanowić jednocześnie nazwy zwyczajowej. Rodzaje nazw nie mogą być wobec siebie stosowane dowolnie lub zamiennie. Przepis został tak skonstruowany, aby w pierwszej kolejności nadawana była nazwa przewidziana w przepisach, następnie w jej braku nazwa zwyczajowa - o ile istnieje i jest stosowana, następnie zaś nazwa opisowa.

Nazwa zwyczajowa oznacza nazwę, która jest akceptowana jako nazwa środka spożywczego przez konsumentów w państwie członkowskim, w którym żywność ta jest sprzedawana, bez potrzeby jej dalszego wyjaśniania (art. 2 ust. 2 lit. o rozporządzenia nr 1169/2011). Zdaniem organu trudno jednak uznać, aby nazwa mleko modyfikowane była jasna i zrozumiała dla przeciętnego konsumenta i aby nie istniała żadna potrzeba jej dodatkowego wyjaśnienia, skoro wskazuje, że produkt został poddany jakiegoś rodzaju modyfikacji, zmianie. Modyfikacja może być terminem całkowicie obcym dla przeciętnego konsumenta, który pomimo tego, że jest osobą należycie poinformowaną, uważną i racjonalną, to jednak może nie posiadać specjalistycznej wiedzy w zakresie ww. procesu. Ponadto owa modyfikacja będzie polegała na zastosowaniu różnych procesów, w zależności od składu, jaki ma posiadać produkt gotowy.

Podsumowując, organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, że stwierdzona nieprawidłowość, polegająca na podaniu w oznakowaniu produktu nazwy niezgodnej z przepisami, świadczy o zafałszowaniu kontrolowanej partii produktu, w rozumieniu art. 3 pkt 10 lit. b u.j.h. Wprowadzanie do obrotu artykułu rolno - spożywczego pod nazwą mleko modyfikowane, jak również zamieszczanie w opisach informacji, że jest to mleko, zdaniem GIJHARS narusza w sposób istotny prawo konsumentów do rzetelnej informacji o wyrobie oraz uczciwej informacji o transakcji, umożliwiających podejmowanie świadomych decyzji zakupowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) - skargę strony uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności WSA wskazał, że zarówno krajowe regulacje zawarte w ustawie o jakości handlowej, jak i przywołane przez organ przepisy unijne sprzeciwiają się każdej praktyce mogącej w jakikolwiek sposób wprowadzić w błąd konsumenta. Konsument ma bowiem prawo nabywać produkty zgodnie z jego własnymi oczekiwaniami, świadomie wybierając artykuły o pożądanych przez niego cechach jakościowych. Naruszanie ww. zasad oznacza naruszenie interesu konsumenta.

Następnie, WSA wyjaśnił, że w oznakowaniu zakwestionowanej partii produktu użyto terminu mleko, wskazującego na produkt zdefiniowany w części III załącznika VII do rozporządzenia nr 1308/2013, w nazwie produktu, tj. B. Jednocześnie ustalono, że w skład ww. produktu wchodzi mieszanina olejów roślinnych (olej palmowy z certyfikowanych upraw, wysokooleinowy olej słonecznikowy, olej rzepakowy, olej kokosowy i olej słonecznikowy), maltodekstryna, fruktooligosacharydy FOS, galaktooligosacharydy GOS z mleka, produkt serwatkowy (odmineralizowana serwatka, koncentrat serwatki), olej rybi, emulgator (lecytyny z soi), przeciwutleniacz (palmitynian askorbylu), aromat mleczny.

WSA podkreślił, że zgodnie z pkt 1 części III załącznika VII do rozporządzenia nr 1308/2013 "Mleko" oznacza wyłącznie zwykłą wydzielinę z wymion – bez żadnych dodatków ani niepoddaną ekstrakcji – otrzymywaną z co najmniej jednego doju. Pojęcie "mleko" może jednak być stosowane: a) do mleka przetworzonego bez zmiany składu lub do mleka, którego zawartość tłuszczu została znormalizowana na mocy części IV; b) w połączeniu z wyrazem lub wyrazami oznaczającymi typ, klasę jakości, pochodzenie lub przeznaczenie takiego mleka lub opisującymi technologiczny proces jego przetworzenia lub zmianę składu, której zostało ono poddane, pod warunkiem że zmiana ta jest ograniczona do dodania lub usunięcia naturalnych składników mleka.

W pkt 3 wskazano, że pojęcie "mleko" oraz nazwy stosowane do przetworów mlecznych mogą być stosowane również w połączeniu ze słowem lub słowami oznaczającymi przetwory złożone, których żadna część nie zastępuje ani nie ma w zamierzeniu zastępować żadnego składnika mleka i w których mleko lub produkt mleczny są częścią zasadniczą – zarówno w kategoriach ilości, jak i charakterystyki produktu.

Z pkt 5 wynika zaś, że nazwy, o których mowa w pkt 1, 2 i 3, nie mogą być stosowane do produktów innych niż te, o których mowa w tych punktach. Przepis ten nie ma jednak zastosowania do nazw produktów, których dokładny charakter jest oczywisty ze względu na tradycyjne stosowanie, lub kiedy nazwy te są wyraźnie stosowane w celu opisania charakterystycznej cechy produktu.

Dodatkowo w pkt 6 akapit 1 wskazano, że w odniesieniu do produktów innych niż opisane w pkt 1, 2 i 3 niniejszej części nie wolno używać żadnej etykiety, dokumentu handlowego, materiału reklamowego ani żadnej formy reklamy, określonej w art. 2 dyrektywy Rady 2006/114/WE (1), ani żadnej formy prezentacji, które wskazywałyby, implikowałyby lub sugerowałyby, że produkt ten jest produktem mleczarskim.

Jak wskazano powyżej zakwestionowany produkt posiada szereg dodatków które nie pochodzą z mleka, w tym oleje roślinne (czego strona nie kwestionuje), co uniemożliwia uznanie go za mleko, zgodnie z cytowaną wyżej definicją.

Zdaniem WSA nie znajduje przy tym zastosowania wyjątek z cytowanego wyżej pkt 5, bowiem dotyczy on wyłącznie produktów wskazanych w Decyzji Komisji z dnia 20 grudnia 2010 r. zawierającej wykaz produktów, o których mowa w pkt III.1 akapit drugi w załączniku XII do rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 (obecnie do rozporządzenia nr 1308/2013).

Sąd I instancji wskazał ponadto, że istotnym z punktu widzenia niniejszej sprawy jest także akapit 2 pkt 6 części III załącznika VII rozporządzenia nr 1308/2013, w którym również, na zasadzie wyjątku, dopuszczono stosowanie nazwy mleko, do produktów niemieszczących się w ww. definicji. Jednak w odniesieniu do produktu, który zawiera mleko lub przetwory mleczne, nazwa "mleko" lub nazwy, o których mowa w pkt 2 akapit drugi niniejszej części, mogą być stosowane tylko do opisania jego podstawowych surowców i wymienienia jego składników, zgodnie z dyrektywą 2000/13/WE lub rozporządzeniem (UE) nr 1169/2011. Zapis ten wskazuje zatem na dwa istniejące wyjątki od ogólnego zakazu stosowania pojęcia "mleko" przy opisywaniu produktów, tj.: wymienienie składników oraz opisanie jego podstawowych surowców.

W ocenie WSA strona błędnie interpretuje ww. postanowienia załącznika VII rozporządzenia nr 1308/2013. O ile zgodzić się należy, że skarżąca prawidłowo w wykazie składników wymienia mleko i produkty mleczne, jako podstawowe składniki swego produktu (czego organ w zaskarżonej decyzji nie kwestionował), o tyle użycie słowa "mleko" z dodatkiem "modyfikowane" w nazwie produktu nie może zostać uznane za prawidłowe użycie pojęcia "mleko" na zasadzie skorzystania z opisanego wyżej wyjątku. Powyższy przykład wykorzystania pojęcia mleka w kontrolowanej partii produktu stoi w oczywistej sprzeczności z przesłankami z pkt 6 części III załącznika VII. Nie służy bowiem ani wymienieniu składników ani też opisaniu jego podstawowych surowców.

Zatem należało się zgodzić z organem II instancji, że przypisanie określonego w przepisach pojęcia "mleko" do artykułu spożywczego, którego skład uzupełniono mieszaniną olejów roślinnych jest niedopuszczalne w świetle przepisów załącznika VII część III pkt 1-6 rozporządzenia nr 1308/2013, w związku z art. 7 ust. 1 lit. a i ust. 2, art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011.

Odnosząc się w dalszej kolejności do twierdzeń strony, że z perspektywy konsumenta, zmiana nazwy produktu i innych artykułów spożywczych tego typu pociągałaby za sobą daleko idące zamieszanie i niepewność na rynku wskazać należy, że w ocenie Sądu I instancji zmiana oznaczeń na zakwestionowanych opakowaniach i dostosowanie ich do stanu zgodnego z prawem nie doprowadzi do wystąpienia konsekwencji sugerowanych przez stronę.

Jak stwierdził Sąd I instancji, organy obu instancji w swoich decyzjach owszem użyły błędnie określenia zafałszowany w odniesieniu do spornego produktu i powołały się na definicję z art. 3 pkt 10 u.j.h. Jednakże błąd ten, w realiach rozpoznawanej sprawy, nie jest na tyle znaczący, aby uchylać z tego powodu ani decyzję I instancji ani decyzję II instancji. Rozstrzygnięcia obu organów odpowiadają prawu, a w uzasadnieniach decyzji WIJHARS oraz GIJHARS w sposób szeroki i przekonujący wyjaśniły, dlaczego sporny produkt nie spełnia wymagań jakości handlowej wynikających z przepisów dotyczących sposobu oznakowania tego typu artykułów rolno-spożywczych.

W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo zidentyfikował uchybienia dotyczące oznakowania spornego produktu i zasadnie uznał, iż został on oznakowany niezgodnie z ww. przepisami. To zaś jest wystarczające do zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. i do zakazania wprowadzania do obrotu artykułu rolno-spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej lub wymagań w zakresie transportu lub składowania. Jakość handlowa została zdefiniowana w art. 3 pkt 5 u.j.h. jako cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, sprowadzających się do zastosowania, w ocenie spółki, nieproporcjonalnego środka mającego charakter sankcji i nieuwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej wskazać należy, że wydając rozstrzygnięcie w sprawie oraz stosując środek w postaci zakazu wprowadzenia do obrotu, WIJHARS oraz GIJHARS niewątpliwie miały na uwadze zarówno interes społeczny jak i słuszny interes spółki.

Podsumowując, WSA stwierdził, że organy nie dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia wskazywanych przez skarżącą przepisów prawa, a ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 10 oraz art. 29 ust. 1 u.j.h., art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia nr 178/2002 oraz art. 78 ust. 2 w zw. z Załącznikiem VII częścią III rozporządzenia 1308/2013 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że WSA stwierdził, iż WIJHARS i GIJHARS błędnie określiły produkt jako zafałszowany i tym samym dopuściły się naruszenia prawa materialnego, podczas gdy uchybienie WIJHARS i GIJHARS nie tylko stanowiło naruszenie prawa materialnego, ale także stanowiło kwalifikowany typ tego naruszenia, bowiem miało oczywisty wpływ na wynik sprawy i powinno prowadzić do uwzględnienia skargi skarżącej oraz uchylenia decyzji w całości;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 u.j.h. w zw. z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h., art. 2 ust. 2 n)-o), art. 7, art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 oraz art. 78 ust. 2 w zw. z Załącznikiem VII częścią III rozporządzenia 1308/2013 poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że Produkt nie mógł być wprowadzony do obrotu pod nazwą "mleko modyfikowane", podczas gdy nazwa ta jest nazwą zwyczajową tego rodzaju artykułów rolno-spożywczych co Produkt i istnieje prawny obowiązek używania jej;

3) w przypadku nieuwzględnienia zarzutu wskazanego w pkt 1 lub w pkt 2 naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30b u.j.h. w zw. z art. 17 ust. 2 akapit 3 rozporządzenia nr 178/2002, art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. w zw. z art. 3 pkt 5 u.j.h., art. 7 rozporządzenia 1169/2011, art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia nr 178/2002 oraz art. 78 ust. 2 w zw. z Załącznikiem VII częścią III rozporządzenia 1308/2013, art. 138 ust. 1 w zw. z art. 139 ust. 1 rozporządzenia 2017/625 poprzez jego niezastosowanie i wybór nieproporcjonalnie dolegliwego środka wobec skarżącej, podczas gdy możliwe było osiągnięcie przewidzianych prawem celów przy wykorzystaniu środka mniej dolegliwego;

4) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1169/2011 w zw. z art. 7 rozporządzenia nr 1924/2006 poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie oraz przyjęcie, że podanie dodatkowych informacji względem informacji o wartości odżywczej poprzez użycie sformułowania "Inne" nie stanowi dostatecznego wyodrębnienia.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie zasługiwał na uwzględnienie pierwszy z zarzutów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 10 i art. 29 ust. 1 u.j.h., art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia nr 178/2002 i art. 78 ust. 2 oraz części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013 oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo tego, że organy obu instancji błędnie określiły produkt jako zafałszowany, co powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zarzut ten oparto na twierdzeniu, że Sąd I instancji podstawą oddalenia skargi uczynił ustalenie, iż organy trafnie przypisały mleku modyfikowanemu cechę artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego, tj. produktu, którego oznakowanie miało na celu ukrycie rzeczywistego składu lub innych właściwości w sposób naruszający interesy konsumentów w rozumieniu art. 3 pkt 10 u.j.h., a tym samym, że doszło do fałszowania żywności, a więc praktyki naruszającej interesy konsumentów, która uniemożliwia im dokonywanie świadomego wyboru związanego ze spożywaną żywnością, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 178/2002.

Należy jednakże zwrócić uwagę, że Sąd I instancji zauważył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że orzekające w sprawie organy błędnie podciągnęły nieprawidłowe oznaczenie produktu ("mleko modyfikowane") pod konstrukcję artykułu zafałszowanego w rozumieniu art. 3 pkt 10 u.j.h. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak stanowisko Sądu I instancji, że błąd organów nie miał znaczenia dla wyniku sprawy, tj. nie obciążał decyzji taką wadliwością, która odpowiadałaby wymogom art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i wpływałaby na kierunek decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h., gdyż mimo błędnego określenia produktu, rozważania w zakresie nieprawidłowego oznaczenia produktu odpowiadają prawu. Przepisy o jakości handlowej w zakresie oznaczenia produktu, co trafnie stwierdziły organy, zostały naruszone podczas nadawania wprowadzanemu na rynek produktowi oznaczenia, przy czym naruszenie to nie wpisywało się w kwalifikowaną postać (zwłaszcza z punku widzenia winy, łączącej się z zamiarem "fałszowania" składu produktu) wadliwego oznaczania produktu.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 17 rozporządzenia nr 178/2002, to należy zauważyć, że regulacja ta składa się z dwóch ustępów. Skarżąca kasacyjnie nie określiła, którą z jednostek systematyki wewnętrznej naruszył w jej ocenie Sąd I instancji, co uniemożliwia Sądowi II instancji merytoryczne ustosunkowanie się do tego zarzutu.

Za nieusprawiedliwiony należało uznać również zarzut naruszenia art. 78 ust. 2 i części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013, a także art. 16 rozporządzenia nr 178/2002.

Zgodnie z art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 1308/2013 definicje, oznaczenia lub opisy handlowe określone w zał. VII mogą być używane w UE wyłącznie w celu wprowadzenia na rynek produktu spełniającego odpowiednie wymogi ustanowione w tym załączniku. W myśl natomiast art. 16 rozporządzenia nr 178/2002, bez uszczerbku dla bardziej szczegółowych przepisów prawa żywnościowego, etykietowanie, reklama i prezentacja żywności lub pasz, z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używania opakowań, sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać konsumentów w błąd.

Sąd I instancji, jak już wskazano wcześniej, przyjął, że produktowi nie sposób przypisać cech produktu zafałszowanego, jednak trafnie stwierdził, że nieprawidłowe oznaczenie może wprowadzać konsumenta w błąd.

Spór sprowadzał się bowiem do tego, czy opis obejmujący nazwę produktu za pomocą zwrotu językowego "mleko modyfikowane" stanowił oznaczenie żywności w sposób mogący wprowadzić konsumentów w błąd (w rozumieniu art. 16 rozporządzenia nr 178/2002) przez to, że "oznaczenie produktu" w rozumieniu art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 1308/2013, jakim była zrelacjonowana wcześniej partia "mleka modyfikowanego" nie czyniło zadość wymogom zał. VII, a dokładniej jego części III, zatytułowanej <>.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, systematyka części III zał. nr VII do rozporządzenia nr 1308/2013 jest wyraźna. Przepisy pkt 1 zd. pierwsze i pkt 2 poświęcono definicjom legalnym mleka i przetworów mlecznych, a w pkt 5 zd. pierwsze i pkt 6 zd. pierwsze sformułowano zakaz stosowania tych nazw (w tym nazwy "mleko") do produktów innych niż te objęte definicją (pkt 1 zd. pierwsze i pkt 2). Natomiast pkt 1 zd. drugie, pkt 3, pkt 5 zd. drugie i pkt 6 zd. drugie części III zał. nr VII do rozporządzenia nr 1308/2013 poświęcono serii wyjątków, które rozciągają tytuł do posługiwania się terminem "mleko" na oznaczenie produktów, które nie mieszczą się w granicach definicji legalnej. Choć zarzut kasacyjny nie formułuje, w jakim zakresie Sądowi I instancji zarzuca się naruszenie tej grupy regulacji, to jednak naruszenia takiego w żadnej z partii nie można się dopatrzyć.

"Mlekiem" - jak wskazuje definicja legalna - jest wyłącznie zwykła wydzielina z wymion, bez żadnych dodatków ani nie poddana ekstrakcji, otrzymywana z co najmniej jednego doju (pkt 1 zd. pierwsze części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013). "Mleko" w sensie normatywnym jest zatem rozumiane ściśle, tj. w ujęciu przyrodniczym. Jak wynika z niespornych ustaleń faktycznych organów, choć zawartość składników mlecznych w produkcie wynosi powyżej 60%, to jednak w skład produktu wchodziły też składniki niepochodzące z mleka. Skoro zatem produkt zawierał szereg składników, które nie pochodzą z mleka, niedopuszczalne było zastosowanie nazwy obejmującej termin "mleko" na podstawie pkt 1 zd. pierwsze części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013.

Trafnie wywiodły organy, a następnie Sąd I instancji, że w sprawie nie zaszedł też żaden z wyjątków, który uprawniałby do posługiwania się terminem (oznaczeniem produktu) "mleko" w celu opisu artykułu spożywczego wykraczającego poza tę "przyrodniczą" definicję mleka.

Nie zaszedł przypadek z pkt 1 zd. drugie części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013, gdzie dopuszczono, aby pojęcie "mleko" mogło być stosowane: a) do mleka przetworzonego bez zmiany składu lub do mleka, którego zawartość tłuszczu została znormalizowana na mocy części IV zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013 lub b) w połączeniu z wyrazem lub wyrazami oznaczającymi typ, klasę jakości, pochodzenie lub przeznaczenie takiego mleka lub opisującymi technologiczny proces jego przetworzenia lub zmianę składu, której zostało poddane, pod warunkiem że zmiana ta jest ograniczona do dodania lub usunięcia naturalnych składników mleka. Z pewnością nie można mówić o "przetworzeniu mleka bez zmiany składu" w rozumieniu pkt 1 zd. drugie lit. a części III zał. VII rozporządzenia nr 1308/2013, bowiem dodanie do mleka mieszaniny olejów zmienia skład produktu, który przed takim dodaniem był mlekiem. Nie doszło w realiach badanej sprawy do "połączenia" terminu "mleko" z wyrazem oznaczającym typ, klasę jakości, pochodzenie lub przeznaczenie, albo proces technologiczny przetworzenia bądź zmiany składu (pkt 1 zd. drugie lit. b części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013). Sama "zmiana" bowiem została zdefiniowana w końcowej części tego przepisu i musi ona być ograniczona do dodania lub usunięcia naturalnych składników mleka, a oleje roślinne takimi z pewnością nie są. Nadto, wyraz dodany przez skarżącą do terminu "mleko ...", tj. termin "... modyfikowane" nie opisuje w żadnym względzie nie tylko typu, klasy lub pochodzenia, ale nawet procesu technologicznego. "Zmodyfikować" znaczy bowiem tyle co poddać zmianom i taka semantyka nie niesie ze sobą jakiegokolwiek odniesienia do technologii produkcji, jak wymaga tego relacjonowany przepis; jest w swej istocie odesłaniem "donikąd" i nie pozwala konsumentowi nawet na domyślanie się na czym procesy "modyfikowania" (fizycznego, chemicznego, termicznego, wzbogacania) mleka mogłyby polegać i czy po modyfikacji w ogóle ma jeszcze do czynienia z mlekiem, które zamierzał nabyć.

Nie mamy do czynienia z przypadkiem z pkt 3 części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013, bowiem znajduje on zastosowanie do przetworów mlecznych złożonych, a produkt (mleko) nie był przetworem, bowiem nie odpowiada definicji przetworów mlecznych z pkt 2 części II zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013. Nadto, definicja przetworu mlecznego zakazuje uzyskiwania go z innych produktów niż mleko.

Nie zaistniał również przypadek, o którym mowa w pkt 5 zd. drugie części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013, który pozwala na stosowanie terminu "mleko" poza przypadkami z pkt 1, 2 i 3 części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013, do produktów, których dokładny charakter jest oczywisty ze względu na tradycyjne stosowanie lub kiedy nazwy te są wyraźnie stosowane w celu opisania charakterystycznej cechy produktu. Z pewnością wyrażenie "mleko modyfikowane" nie obrazuje jakiejkolwiek cechy charakterystycznej produktu. Jak wskazano wcześniej, "modyfikowanie" jest słowną ilustracją tak pojemnego, niedookreślonego katalogu zabiegów, że nie sposób na podstawie sformułowanej w ten sposób nazwy podejmować prób wskazania metodyki, celu lub efektów, jakie "modyfikacja" ma przynieść. A przecież efekt modyfikacji ma przynieść – w założeniu prawodawcy – stan nazwany charakterystyczną cechą produktu, a więc determinować go jako przedmiot transakcji. Skoro proces nadawania cechy jest nieznany, również i finalnie nadana produktowi cecha jest nieidentyfikowalna.

Wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie prezentowanej we wszystkich fazach postępowania (tak administracyjnego, jak i sądowego), wyrażenie "mleko modyfikowane" nie obrazuje <>. Aspekt "tradycyjności" stosowania określenia językowego musi nawiązywać do realiów społecznych doniosłych dla grupy społecznej (państwa, wspólnoty lokalnej), musi koncentrować się na tradycji, obyczaju, utrwalonych normach postępowania. Winien wreszcie prezentować wartość, za jaką podąża szacunek dla dorobku cywilizacyjnego. Tradycja nie może być utożsamiana z uzusem czy też manierą używania zwrotu językowego w określonej branży, dziedzinie życia lub w dowolnym kontekście społecznym. Wyraz "... modyfikowane", jakkolwiek stosowany w mowie potocznej na oznaczenie mleka poddanego pewnej obróbce i właściwy językowi specjalistycznemu (w dziedzinie żywienia i pediatrii) nie niesie ze sobą żadnego ładunku kulturowego, nie obrazuje jakiejkolwiek tradycji, do której zgodnie z pkt 5 zd. drugie części III zał. VII rozporządzenia nr 1308/2013 ma się wyraźnie odnosić. W języku dnia codziennego jest zwykle łączony z tym, co niesie ze sobą wyrażenie "mleko w proszku".

Nie zaszedł też przypadek z pkt 6 zd. drugie część III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013, który pozwala na stosowanie nazwy "mleko" lub nazwy przetworów mlecznych, o której mowa w pkt 2 akapit drugi (przetwory mleczne z listy pkt 2 zd. drugie lit. a i b części III zał. VII rozporządzenia nr 1308/2013), bowiem odnosi się on do opisu podstawowych surowców i wymienienia składników produktu. Nie ulega kwestii, że użycie wyrażenia "mleko modyfikowane", nie wskazuje ani na składniki, ani też surowce produktu.

W konsekwencji, należy stwierdzić, że nie zaszedł w realiach rozpoznawanej sprawy żaden z przypadków określonych w taksatywnej liście części III zał. VII rozporządzenia nr 1308/2013, pozwalających przedsiębiorcy wprowadzającemu produkt na rynek, na posługiwanie się nazwą "mleko" ("mleko modyfikowane") w jego oznaczeniu handlowym. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, posłużenie się nazwą zarezerwowaną dla artykułu spożywczego przez przepis prawa dla oznaczenia artykułu, który nim nie jest, prowadzi do istotnego naruszenia regulacji części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013 (wyrok z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II GSK 298/21, Lex nr 3247785).

Końcowa część zarzutu z pkt. 1 petitum objęła również naruszenie art. 2 Konstytucji RP. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżąca nie zgadza się z negatywnymi skutkami, jakie niesie dla niej zespół zakazów narzuconych prawem żywieniowym i z tego faktu wywodzi "zakaz tworzenia konstrukcji prawnych", które w jej ocenie nie służą ochronie konsumentów, zgodnie z ich założeniem. Upatruje naruszenia art. 2 Konstytucji RP w utracie zaufania do państwa. Taka argumentacja wymierzona jest w skutki procesu stanowienia prawa i nie została w żaden sposób powiązana z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisów, które ten w toku postępowania zastosował.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 4, art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h., art. 2 ust. 2 lit. n i o, art. 7, art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 poprzez przyjęcie, że produkt nie mógł być wprowadzony do obrotu pod nazwą "mleko modyfikowane", podczas gdy nazwa ta jest zwyczajową nazwą tego rodzaju artykułów rolno-spożywczych. Zarzut ten zmierza do wykazania, że posługując się nazwą produktu "mleko modyfikowane" podczas wprowadzania produktu do obrotu, nie naruszono przepisów o jakości handlowej (do których odsyła art. 4 u.j.h.), bowiem jakość handlowa takiego produktu w zakresie obejmującym jego oznakowanie, o jakim mowa w art. 3 pkt 5 u.j.h., nie prowadziła do "niespełnienia wymagań jakości handlowej", a w konsekwencji nie powinna rodzić decyzji z art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. W ocenie skarżącej, nie uległy z jej strony naruszeniu przepisy o jakości handlowej w postaci unormowanej w art. 7 rozporządzenia nr 1169/2011, wprowadzające zakaz wprowadzania konsumentów w błąd za pomocą informacji na temat żywności, bowiem oznaczenie "mleko modyfikowane" nie wprowadza w błąd co do właściwości środka spożywczego, w tym jego właściwości i składu (ust. 1 lit. a). Jest informacją rzetelną, jasną i łatwą do zrozumienia dla konsumenta (ust. 2). Nazwa "mleko modyfikowane" jest w ocenie skarżącej nazwą zwyczajową, dopuszczalną z punktu widzenia art. 17 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 lit. o rozporządzenia nr 1169/2011.

Odnosząc się do tego zarzutu na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 nazwą środka spożywczego jest jego nazwa przewidziana w przepisach (zd. pierwsze). W przypadku braku takiej nazwy nazwą środka spożywczego jest jego nazwa zwyczajowa, a jeśli nazwa zwyczajowa nie istnieje lub nie jest stosowana, przedstawia się nazwę opisową tego środka spożywczego (zd. drugie). Dla mleka modyfikowanego nie przewidziano nazwy w przepisach prawa, czego dowodzą już regulacje części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013, które konsumują katalog nazw związanych z mlekiem i jego pochodnymi. Nazwa zwyczajowa jest kategorią normatywną i wyprzedza pod względem powinności przedsiębiorcy obowiązek nadania środkowi spożywczemu nazwy opisowej. Zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. o rozporządzenia nr 1169/2011 nazwa zwyczajowa to nazwa akceptowana jako nazwa środka spożywczego przez konsumentów w państwie członkowskim, w którym żywność ta jest sprzedawana, bez potrzeby jej dalszego wyjaśniania. Nazwa zwyczajowa powinna zatem kumulatywnie spełniać dwa warunki: a) powinna być stosowania przez konsumentów w sposób wskazujący na jej akceptowanie oraz b) powinna być tej natury, że nie tworzy potrzeby jej dalszego wyjaśniania.

Argumentacja skargi kasacyjnej koncentruje się na zewnętrznych skutkach stosowania nazwy "mleko modyfikowane", tj. na praktyce jej używania, którą skarżąca kasacyjnie oceniła jako powszechną. Wywody te tracą jednak na znaczeniu, bowiem nazwa "mleko modyfikowane" nie spełnia drugiego z obligatoryjnych warunków właściwych nazwie zwyczajowej; bezwzględnie wymaga dalszego jej wyjaśniania. Przepisów tych nie można odczytywać w oderwaniu od regulacji pozytywnych o nazwach właściwych "mleku", a więc tworzonych w reżimie części III zał. VII zał. do rozporządzenia nr 1308/2013, gdzie z grupy produktów usunięto w zasadzie wszystkie, które nie są mlekiem w sensie przyrodniczym (mlekiem z udoju) oraz art. 2 ust. 2 lit. p rozporządzenia nr 1169/2011, gdzie zawarto odpowiedź na pytanie: jaką funkcję ma spełniać zwyczaj w zakresie, w jakim usuwa potrzebę dalszego wyjaśniania nazwy.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. p rozporządzenia nr 1169/2011 zwyczajowe posługiwanie się nazwą produktu nie spełnia funkcji określoności wymaganej przez przepisy żywnościowe, jeżeli nie pozwala odkodować "rzeczywistego charakteru środka spożywczego i odróżnić go od innych produktów, z którymi może zostać pomylony". Aktualność zachowuje ta partia wywodu, jaką wcześniej zaprezentowano w celu zobrazowania semantyki terminu "... modyfikowane". Skoro – jak to już wykazano wcześniej – termin ten jest wyłącznie odesłaniem donikąd (formalną sygnalizacją jakiejś obróbki) i żadna tradycja ani zwyczaj z procesem "modyfikacji" nie łączy konkretnych cech, jakie modyfikacja ta wnosi, to nie może być mowy o wynikającej ze zwyczaju pewności konsumenta co do charakteru produktu i desygnatów różnicujących go na tle podobnego asortymentu. Skoro semantyka wyrażenia "mleko modyfikowane" wciąż wymaga precyzowania, na czym modyfikacja polegała i jaki uzyskano produkt (a więc wymaga poznania rzeczywistego charakteru środka spożywczego w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. p rozporządzenia nr 1169/2011), to tym samym istnieje "potrzeba dalszego wyjaśniania" tej ułomnej znaczeniowo nazwy w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. o tego rozporządzenia.

Tym samym stwierdzając przeszkodę do uznania nazwy produktu jako nazwy zwyczajowej, ani organy, ani Sąd I instancji nie naruszyły przepisów objętych tym zarzutem. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nazwa produktu nie może w jakikolwiek sposób wprowadzać w błąd konsumenta, a podstawą oceny w tym zakresie musi być oczekiwanie klienta i realia zakupu pozwalające mu na świadomą decyzję o pożądanych przez niego cechach jakościowych produktu, w tym również tych obrazowanych prawidłowo skomponowaną nazwą (wyrok z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 1019/18, CBOSA). Niezależnie od tego, skarga kasacyjna nie wskazywała na żadne okoliczności, które prowadziłyby do konkluzji, że realia używania terminu "mleko modyfikowane" w sposób powszechny lub w określonych środowiskach (np. pediatrów, specjalistów żywienia) rodzą funkcjonowanie zwyczaju w posługiwaniu się taką nazwą, bez ryzyka nieporozumień co do charakteru produktu. W szczególności nie powołano się na żadne badania socjologiczne, z dziedziny językoznawstwa lub etnologii, a więc dziedzin wiadomości specjalnych w segmentach stosunków społecznych, które mogłyby w pewnych okolicznościach kreować zwyczaj posługiwania się wspomnianą nazwą.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut odnoszący się do art. 30b u.j.h. w zw. art. 138 ust. 1 i art. 139 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/625 poprzez wybór nieproporcjonalnie dolegliwego środka podczas gdy możliwe było zastosowanie środka mniej dolegliwego.

Ustosunkowując się do tego zarzutu zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 30b u.j.h., jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, wojewódzki inspektor przekazuje pisemnie jednostce zalecenia pokontrolne i wzywa ją do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie. Stosownie zaś do art. 138 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/625, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości właściwe organy: a) przeprowadzają wszelkie działania konieczne, aby określić przyczynę i zakres niezgodności oraz by ustalić obowiązki podmiotu oraz b) wprowadzają właściwe środki, aby zapewnić podjęcie przez dany podmiot działań naprawczych oraz zapobieżenie dalszym przypadkom występowania niezgodności (zd. pierwsze); przy podejmowaniu decyzji dotyczącej tego, jakie środki należy zastosować organy uwzględniają rodzaj niezgodności i historię podmiotu w zakresie zgodności (zd. drugie). Natomiast zgodnie z art. 139 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/625, państwa członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące sankcji mających zastosowanie w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia i wprowadzają wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia ich wdrożenia (zd. pierwsze); przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające (zd. drugie); państwa członkowskie powiadamiają do dnia 14 grudnia 2019 r. o tych przepisach Komisję oraz niezwłocznie powiadamiają ją o wszelkich ich późniejszych zmianach.

W rozpoznawanej sprawie nie podlegał zastosowaniu art. 139 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/625, bowiem jest on adresowany do prawodawcy i zawiera wytyczne w zakresie środków, które powinny być uwzględnione w procesie stanowienia prawa, a także obowiązki notyfikacyjne związane ze stanowieniem prawa żywnościowego. Ponadto, nie doszło do naruszenia art. 30b u.j.h. Zarzut w zakresie tej regulacji zmierza do wykazania, że organy powinny poprzestać na czynnościach kontrolnych i nie wydawać kwestionowanej decyzji, co rodzi w ocenie skarżącej nieproporcjonalną reakcję władzy przez ingerencję w interesy skarżącej. Zupełnie jednak pominięto, że art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. wprowadza dla organów właściwych w sprawach jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych regulację o podłożu kompetencyjnym. Wyrażenie "w drodze decyzji może zakazać wprowadzania do obrotu artykułu rolno-spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej" w następstwie określonych w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. e u.j.h. czynności nadzoru nad jakością, oznacza tyle co "ma obowiązek odstąpić od zasady wedle, której organy władzy publicznej nie ingerują w relacje handlowe". Ergo, organ ma obowiązek wydania decyzji zakazującej wprowadzania artykułu do obrotu, gdyż czynność orzecznicza stanowi w tym wypadku istotę nadzoru, który z definicji po fazie kontrolnej wymaga władczego przywrócenia zastanego stanu do odpowiadającego prawu. Nie jest więc tak, że organ kierując się względami natury celowościowej, może odstąpić od wydania decyzji, jak próbowała to wykazywać skarżąca.

Nie mógł też wywołać oczekiwanego rezultatu zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1169/2011 w zw. z art. 7 rozporządzenia nr 1924/2006, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że podanie dodatkowych informacji względem informacji o wartości odżywczej za pomocą sformułowania "inne" nie stanowi dostatecznego wyodrębnienia z wykazujących samodzielność graficzną i informacyjną danych o wartości odżywczej artykułu. Zgodnie z art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011, obowiązkowa informacja o wartości odżywczej obejmuje następujące elementy: a) wartość energetyczną oraz b) ilość tłuszczu, kwasów tłuszczowych nasyconych, węglowodanów, cukrów, białka oraz soli (zd. pierwsze); w odpowiednich przypadkach można zamieścić – bezpośrednio w pobliżu informacji o wartości odżywczej – komunikat wskazujący, że zawartość soli wynika wyłącznie z obecności naturalnie występującego sodu. W myśl art. 30 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, treść obowiązkowej informacji o wartości odżywczej, o której mowa w art. 30 ust. 1 tego rozporządzenia, może zostać uzupełniona informacją o ilości jednego lub większej liczby z następujących składników: a) kwasy tłuszczowe jednonienasycone, b) kwasy tłuszczowe wielonienasycone, c) alkohole wielowodorotlenowe, d) skrobia, e) błonnik, f) każda z witamin lub każdy ze składników mineralnych wymienionych w załączniku XIII części A pkt 1 i obecnych w znaczącej ilości zgodnie z jej definicją w załączniku XIII części A pkt 2. Zgodnie z art. 7 rozporządzenia nr 1924/2006, etykietowanie dotyczące wartości odżywczej produktów, w odniesieniu do których składane jest oświadczenie żywieniowe lub oświadczenie zdrowotne, jest obowiązkowe, z wyjątkiem reklamy ogólnej (zd. pierwsze); wymagane informacje zawierają elementy określone w art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 (zd. drugie); jeżeli składane jest oświadczenie żywieniowe lub oświadczenie zdrowotne w odniesieniu do składnika odżywczego, o którym mowa w art. 30 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, podaje się ilość tego składnika odżywczego zgodnie z art. 31-34 tego rozporządzenia (zd. trzecie); informacja o ilości substancji, której (których) dotyczy oświadczenie żywieniowe lub zdrowotne, a która nie jest podana w etykietowaniu dotyczący, wartości odżywczej, jest zamieszczana w tym samym polu widzenia, w którym znajduje się etykietowanie dotyczące wartości odżywczej i wyrażana zgodnie z art. 3, art. 32 i art. 33 rozporządzenia nr 1169/2011 (zd. czwarte); jednostki miary wykorzystywane do wyrażenia ilości substancji są jednostkami właściwymi dla poszczególnych substancji (zd. piąte); w przypadku suplementów żywnościowych informacje są podawane zgodnie z art. 8 dyrektywy 2002/46/WE.

Regulacje te wprowadzają, co jest poza sporem, konstrukcję informacji o wartości odżywczej, wskazując na jej część obligatoryjną (wartość energetyczna oraz tłuszcze, kwasy tłuszczowe nasycone, węglowodany, cukry, białka i sól) oraz fakultatywną (sól wynikająca z obecności sodu oraz ilość kwasów tłuszczowych nienasyconych, alkohol, skrobia, błonnik i witaminy). Tak określona treść (narzucona przez art. 30 rozporządzenia nr 1169/2011) została sformalizowana i wymaga graficznego odwzorowania (etykietowania) "w tym samym polu widzenia", o jakim mowa w art. 7 w zw. z art. 2 ust. 2 lit. k rozporządzenia nr 1924/2006. To pole widzenia może obejmować również "ilość substancji (...) która nie została podana w etykietowaniu dotyczącym wartości odżywczej" (art. 7 zd. czwarte rozporządzenia nr 1924/2006). Niespornym jest, że w realiach badanej sprawy, dane nieobjęte tymi wykazami (dotyczące informacji o kwasie ɑ-linolenowym i galaktozylolaktozie) zostały zamieszczone nie tylko w tym samym polu widzenia, ale i w ramach tej samej jednostki tabelarycznej (elemencie graficznym), stapiając się optycznie z samodzielnymi pod względem informacyjnym danymi o wartości odżywczej. Skład "poza-odżywczy" produktu został więc w sensie układu przestrzennego podciągnięty pod składniki odżywcze, sprawiając wrażenie większej liczby składników odżywczych. Stanowiło to, jak trafnie dostrzegły organy i Sąd I instancji, naruszenie tych regulacji. Samo poprzedzenie wyliczenia składników niezwiązanych z wartością odżywczą terminem "inne" w tym samym polu widzenia (co jeszcze było dopuszczalne), ale z zachowaniem ich jako elementu graficznego tabeli składników odżywczych (co już odbyło się z naruszeniem prawa), stanowiło nieuprawnioną ingerencję w jednolitą w swojej konstrukcji treściowo-przestrzennej, informację etykietową o wartości odżywczej. Takie etykietowanie, czego nie dostrzega w skardze kasacyjnej skarżąca, może prowadzić do bezpośredniego wprowadzenia nabywcy w błąd "co do właściwości środka spożywczego", w tym poprzez przypisanie mu przez etykietę liczby i ilości wartości odżywczej, której nie posiada, a więc przypisanie produktowi właściwości, których mu brak w rozumieniu art. 1 ust. 3 lit. a w zw. z art. 2 ust. 1 lit. a tiret drugie dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstwa Państw Członkowskich w zakresie etykietowania, prezentacji i reklamy środków spożywczych (Dz.Urz. UE Seria L z 2000 r. Nr 109, s. 29, zwanej dalej dyrektywą nr 2000/13/WE), do którego odsyła art. 2 ust. 1 lit. d rozporządzenia nr 1924/2006.

Zamieszczając poszczególne dane należało więc stosować takie środki w postaci "wszelkich wyrazów, danych szczegółowych, ilustracji lub symboli" (określonych w art. 1 ust. 3 lit. a dyrektywy nr 2000/13/WE w zw. z art. 2 ust. 2 lit. a u.j.h.), które dawałyby konsumentowi gwarancję uniknięcia potraktowania składników "poza-żywieniowych" jako elementu etykiety przeznaczonej na tabelę wartości odżywczych. Dane etykiety, które mogłyby wprowadzić konsumenta w błąd rodzą konieczność stwierdzenia naruszenia obowiązku rzetelnego informowania o środkach spożywczych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1320/19, Lex nr 3604960). Przy ocenie prawidłowości informacji zawartej na produkcie należy mieć na uwadze kryterium modelu przeciętnego konsumenta, który nie jest profesjonalistą w dziedzinie prawa żywnościowego i zwykle nie jest w stanie korygować wadliwych danych, czy też dokonywać ich selekcji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 415/20, Lex nr 3593854).

Jako że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.