Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu H. H. i Z. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 marca 2024 r., nr KOX/630/Pu/23 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty rocznej przekształceniowej oddala sprzeciw. WSA/wyr. 1 – sentencja wyroku

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, powoływane dalej jako : "SKO w Warszawie, Kolegium, organ" decyzją z 25 marca 2024 r., nr KOX/630/Pu/23 po rozpatrzeniu odwołania H. i Z. H. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 15 września 2023 r., nr 6/2023, którą orzeczono:

1) o ustaleniu rocznej opłaty przekształceniowej w wysokości 228,10 zł dla udziału w nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...], [...], [...]i [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], związanego z prawem własności lokalu niemieszkalnego nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...];

2) o ustaleniu okresu wnoszenia ww. rocznej opłaty rocznej przekształceniowej na [...] lat, licząc od dnia przekształcenia, tj. od dnia 1 stycznia 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco :

Zaświadczeniem z 18 lutego 2020 r., nr 328/19/2020 Prezydent m.st. Warszawy potwierdził H. i Z. H., że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], o powierzchni 7938 m 2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], uległo przekształceniu w prawo własności z dniem 1 stycznia 2019 r. W związku z tym, iż z ww. nieruchomości wyodrębnione zostały lokale, wielkość udziałów we współwłasności nieruchomości gruntowej odpowiada wielkości udziału we współużytkowaniu wieczystym. Roczna opłata przekształceniowa w odniesieniu do lokalu nr [...] usytuowanego w budynku przy ul. [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...], wynosi 1.282,50 zł. Opłata powinna być wnoszona przez okres 33 lat licząc od dnia przekształcenia.

Wnioskiem z 20 grudnia 2020 r. H. i Z. H. zwrócili się do Prezydenta m.st. Warszawy o ustalenie wysokości i okresu wnoszenia opłaty przekształceniowej w drodze decyzji administracyjnej.

Prezydent m.st. Warszawy, postanowieniem z 22 stycznia 2021 r., Nr 4/2021 odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia w drodze decyzji wysokości i okresu wnoszenia opłaty przekształceniowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla przedmiotowej nieruchomości.

Postanowieniem z 30 maja 2022 r., Nr KOX/82/Pu/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu zażalenia H. i Z. H. na ww. postanowienie uchyliło w całości postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 22 stycznia 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 27 września 2022 r., nr 34/2022 po rozpatrzeniu wniosku H. i Z. H., orzekł:

1) o ustaleniu rocznej opłaty przekształceniowej w wysokości 427,50 zł (słownie: czterysta dwadzieścia siedem złotych pięćdziesiąt groszy);

2) o ustaleniu okresu wnoszenia ww. rocznej opłaty przekształceniowej na 99 lat, licząc od dnia przekształcenia, tj. od dnia 1 stycznia 2019 r.

Od powyższej decyzji H. i Z. H. złożyli odwołanie.

SKO w Warszawie decyzją z 22 grudnia 2022 r., Nr KOX/968/Pu/22 po rozpatrzeniu ww. odwołania uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z 15 września 2023 r., nr 6/2023 Prezydent m.st. Warszawy, po ponownym rozpatrzeniu wniosku H. i Z. H., orzekł:

1) o ustaleniu rocznej opłaty przekształceniowej w wysokości 228,10 zł dla udziału w nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], związanego z prawem własności lokalu niemieszkalnego nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...];

2) o ustaleniu okresu wnoszenia ww. rocznej opłaty przekształceniowej na 99 lat, licząc od dnia przekształcenia, tj. od dnia 1 stycznia 2019 r.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli H. i Z. H.

Rozpatrując odwołanie Kolegium w zaskarżonej decyzji wskazało, że rozstrzygnięcia organów administracji powinny opierać się na przepisach prawa, w szczególności przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a także jak w niniejszej sprawie na przepisach ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 386), zwanej dalej "u.p.p.u.w.".

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 u.p.p.u.w. z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę, której wysokość jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Natomiast z art. 7 ust. 3 u.p.p.u.w. wynika, że w przypadku gdy w dniu przekształcenia obowiązywałaby opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego ustalona za pierwszy lub drugi rok od aktualizacji, zgodnie z art. 77 ust. 2a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze. zm.), zwanej dalej "u.g.n.", wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w trzecim roku od aktualizacji.

Zgodnie z art. 7 ust. 6 u.p.p.u.w. opłata jest wnoszona przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia. Z art. 7 ust. 6a u.p.p.u.w. wynika, że właściciel gruntu będący przedsiębiorcą, w odniesieniu do nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236), zwanej dalej "Prawem przedsiębiorców", z uwzględnieniem art. 14, może w terminie 3 miesięcy od dnia przekształcenia złożyć właściwemu organowi oświadczenie o zamiarze wnoszenia opłaty przez okres:

1) 99 lat, licząc od dnia przekształcenia - jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2, wynosi 1% albo

2) 50 lat, licząc od dnia przekształcenia - jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2, wynosi 2%, albo

3) 33 lat, licząc od dnia przekształcenia - jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2, wynosi 3%, albo

4) w którym suma opłat nie przekroczy wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2 - jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2, jest wyższa niż 3%.

Kolegium zaznaczyło, że w myśl obecnego brzmienia art. 73 ust. 2 u.g.n., jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty. Zgodnie z art. 73 ust. 2d i 2e u.g.n. właściwy organ przedstawia w formie pisemnego oświadczenia propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego oraz wyznacza termin na zajęcie pisemnego stanowiska przez użytkownika wieczystego, nie krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania propozycji. Jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, właściwy organ może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości. Natomiast w przypadku złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 2 u.g.n., właściwy organ przedstawia pisemne stanowisko w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli organ nie zgadza się na zmianę celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, użytkownik wieczysty może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości.

Kolegium podkreśliło, że do dnia 15 sierpnia 2019 r. przepis art. 73 ust. 2 u.g.n. stanowił, że jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosuje się tryb postępowania określony w art. 78-81 u.g.n.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji rozpatrując ponownie niniejszą sprawę nadal nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Przede wszystkim Kolegium wskazało, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy ustala wysokość rocznej opłaty przekształceniowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla udziału w nieruchomości gruntowej związanego z prawem własności lokalu niemieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w[...] w wysokości 228,10 zł, przy czym okres wnoszenia ww. opłaty ustalono na lat 99 licząc od dnia przekształcenia w związku z tym, iż stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wynosiła 1%.

Kolegium podkreśliło, że w aktach sprawy znajduje się wprawdzie "Wypowiedzenie wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu" z 25 listopada 2010 r., znak UD-XII-WGN-IKN-72247-71-10, którym Prezydent m. st. Warszawy wypowiedział H. i Z. Z. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, udział 0,004264, stanowiącego działki nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], związanego z lokalem nr [...] oraz zaoferował przyjęcie od dnia 1 stycznia 2011 r. nowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ww. gruntu w kwocie 427,50 zł, jednak organ I instancji nadal nie dołączył do akt sprawy dowodu doręczenia ww. wypowiedzenia użytkownikowi wieczystemu. W aktach sprawy brak jest również informacji, czy ww. wypowiedzenie z 25 listopada 2010 r. nie zostało zaskarżone przez użytkownika wieczystego. W konsekwencji powyższego nie można stwierdzić, czy organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił wysokość ww. opłaty rocznej przekształceniowej na kwotę 427,50 zł.

Ponadto z akt sprawy wynika, że lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie jest lokalem użytkowym (niemieszkalnym), który skarżący wynajmują osobom trzecim pobierając z tego tytułu czynsz najmu, a w lokalu tym od stycznia 2021 r. zarejestrowana jest działalność gospodarcza prowadzona przez M. G. pod firmą ""Być Kobietą" "Salon fryzjersko-kosmetyczny M. G.". Nie ulega zatem wątpliwości, iż aktualnie przedmiotowy lokal jest wykorzystywany na prowadzenie działalności gospodarczej. Jednak w aktach sprawy nadal brak jest dokumentów wskazujących w jaki sposób przedmiotowy lokal był wykorzystywany w dniu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tj. w dniu 1 stycznia 2019 r., a tym samym czy stawka procentowa w wysokości 1% wskazana ww. wypowiedzeniu z 25 listopada 2010 r. była rzeczywiście niezgodna z faktycznym sposobem użytkowania gruntu w dniu 1 stycznia 2019 r.

Kolegium podniosło, że jeżeli organ I instancji ustaliłby, że tak rzeczywiście było to powinien w myśl art. 21 ust. 3 u.p.p.u.w. ustalić tę stawkę, stosując odpowiednio przepis art. 73 ust. 2 u.g.n. Organ podkreślił, że takie ustalenie nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, lecz powinno zostać dokonane w odrębnym trybie określonym w art. 73 ust. 2, ust. 2d i ust. 2f u.g.n. Natomiast z akt sprawy wynika, że organ nie przeprowadził stosownej procedury w zakresie zmiany stawki procentowej.

Kolegium wskazało, że organ I instancji ustalił okres wnoszenia opłaty przekształceniowej na podstawie art. 7 ust. 6a pkt 1 u.p.p.u.w. W związku z powyższym, ustalenie przez organ I instancji na podstawie ww. przepisu 99-letniego okresu wnoszenia opłaty przekształceniowej wymaga, aby organ wcześniej ustalił i wykazał na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że w sprawie występują łącznie następujące trzy przesłanki:

1) nowy właściciel gruntu jest przedsiębiorcą;

2) nieruchomość jest wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 Prawa przedsiębiorców;

3) stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, wynosi 1%.

Kolegium podkreśliło, że z ww. przepisów Prawa przedsiębiorców wynika, iż osoba fizyczna co do zasady może być uznana za przedsiębiorcę tylko jeżeli prowadzi działalność gospodarczą, która powinna być wpisana do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Natomiast jeżeli organ chce uznać skarżących za przedsiębiorców, którzy prowadzą działalność nieewidencjonowaną, to powinien wykazać spełnienie ww. warunku w zakresie osiągniętego przez nich odpowiedniego przychodu należnego.

Jak wynika z akt sprawy organ I instancji wystąpił do Urzędu Skarbowego w [...] (pismo z 20 lipca 2023 r.) oraz do Urzędu Skarbowego [...] (pismo z 1 sierpnia 2023 r.) o udzielenie informacji, czy H. i Z. H. oferujący usługę najmu nieruchomości, tj. lokalu użytkowego nr [...] usytuowanego w budynku przy ul. [...], byli na dzień 1 stycznia 2019 r. przedsiębiorcami prowadzącymi działalność nieewidencjonowaną oraz czy w ich przypadku został spełniony warunek dotyczący osiągniętego przez nich odpowiedniego przychodu należnego. Z akt sprawy wynika, że Urząd Skarbowy w [...] pismem z 8 sierpnia 2023 r. przesłał ww. zapytanie do Urzędu Skarbowego [...], zgodnie z właściwością. Z kolei Urząd Skarbowy [...] odpowiadając na ww. zapytanie pismem z 11 sierpnia 2023 r. wskazał, iż podatnicy H. H. oraz Z. H. rozliczają najem za ostatnich 5 lat (ryczałt ewidencjonowany w zeznaniu PIT-28), przy czym brak informacji o miejscu wynajmu, oraz że "nie odnotowano powiązań z działalnością gospodarczą", przy czym ta informacja zdaje się odnosić wyłącznie do H. H., a jednocześnie brak jest informacji ww. zakresie odnoszącej się do Z. H.

Kolegium uznało, że na podstawie ww. informacji z Urzędu Skarbowego [...] nadal nie można stwierdzić, czy H. i Z. H. mogą być uznani za przedsiębiorców prowadzących działalność nieewidencjonowaną. Organ I instancji nie podjął bowiem żadnych dalszych czynności wyjaśniających w celu ustalenia wysokości dochodu należnego jaki ww. osoby miałyby uzyskiwać z wynajmu nieruchomości, np. nie próbował uzyskać od skarżących kopii umów najmu wskazujących wysokość dochodu jaki skarżący mieliby otrzymywać z tytułu najmu ww. lokalu.

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie zgromadził w aktach sprawy materiału dowodowego, który uzasadniałby uznanie skarżących za przedsiębiorców i tym samym zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 7 ust. 6a pkt 1 u.p.p.u.w. Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które zobowiązują go do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tego względu Kolegium stwierdziło, że zaistniała przesłanka wskazana w art. 138 § 2 k.p.a., obligująca do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji celem przeprowadzenia postępowania z zachowaniem wymogów nałożonych przez obowiązujące przepisy prawa.

Sprzeciw od decyzji SKO w Warszawie złożyli H. H. i Z. H. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie, że wysokość opłaty rocznej przekształceniowej od gruntu przy ul. [...] w [...] związanego z prawem własności lokalu niemieszkalnego nr [...] wynosi 228,10 zł i że powinna być wnoszona przez okres 20 lat licząc od 1 stycznia 2019 r. Skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazali, że od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 15 września 2023 r., nr 6/2023 odwołali się tylko w części dotyczącej pkt 2, tj. ustalenia okresu wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej na 99 lat, licząc od dnia przekształcenia, tj. od 1 stycznia 2019 r. Podnieśli, że uchylając część decyzji, której nie zaskarżyli organ odwoławczy rażąco naruszył postanowienia art. 139 k.p.a. orzekając na ich niekorzyść.

Odnosząc się do okresu wnoszenia opłaty przekształceniowej, Skarżący oświadczyli, że nie są przedsiębiorcami bowiem bez względu na wysokość przychodu, który w 2023 r. z wynajmu lokali użytkowych uzyskali na dość znaczną kwotę nie spełniają wszystkich przesłanek wymienionych w art. 3 Prawo przedsiębiorców, aby ich wynajem był wykonywaniem działalności gospodarczej niezbędnej do stania się przedsiębiorcą. Podnieśli, że tą przesłanką jest wykonywanie zorganizowanej działalności zarobkowej, a oni takiej nie wykonują. Na potwierdzenie słuszności swojego stanowiska wskazali na Uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2021 r., sygn. akt II FPS 1/21 oraz na to, że podatek dochodowy od najmu lokali uiszczają w Urzędzie Skarbowym dla [...] na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku od osób fizycznych. Podkreślili, że gdyby byli przedsiębiorcami to Urząd Skarbowy pobierałby od nich należny podatek od przedsiębiorców, a nie od osób fizycznych. Dodatkowo wskazali, że nie figurują w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej oraz nie wprowadzili wyjmowanego lokalu nr [...] do majątku firmowego, którego nie posiadają. Oświadczyli, że Lokal usługowo-handlowy nr [...] przy ul. [...] w Warszawie w okresie od 1 sierpnia 2012r. do 31 grudnia 2020r. najmowała na działalność gospodarczą/salon kosmetyczny/p. M. K., a przychody z wynajmowania lokali w okresie 2018 r. - 2022 r. znane są Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie. Skarżący podkreślili, że nie są przedsiębiorcami, a zatem opłatę przekształceniową od gruntu przy ul. [...] w [...] powinni wnosić przez okres 20 lat licząc od dnia przekształcenia.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium stwierdziło, iż nie znajduje podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść należy, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie wywołanej sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa jest odmienny od zakresu kontroli w sprawach wywołanych skargą. Z przepisów art. 64b § 2 i 3, art. 64e, art. 151a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 poz. 935), powoływanej dalej jako: "ppsa" wynika, że kontrola sądu w sprawie ze sprzeciwu ma charakter znacznie węższy, niż w przypadku wniesienia skargi. W postępowaniu sądowym wywołanym sprzeciwem bierze udział tylko wnoszący sprzeciw i organ. Stronami postępowania administracyjnego nie są uczestnicy postępowania, w szczególności wymienieni w art. 33 § 1 ppsa (art. 64b § 3 ppsa).

Wobec tego, że postępowanie sądowe wywołane sprzeciwem dotyczy tylko kontroli zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przesłanek z art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z

2023 r., poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." w postępowaniu tym nie ma zastosowania art. 145 i art. 145a ppsa. Art. 64e ppsa wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zauważyć należy, że decyzja na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. może być wydana w sytuacji, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie norm prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie powinno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 k.p.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 30 lipca 2018 r., o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2023 r., poz. 904 ze zm.) powoływanej dalej jako : "u.p.p.u.w." z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). W zaświadczeniu, poza potwierdzeniem przekształcenia, jest również zawarta informacja o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7 u.p.p.u.w. i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy.

Podnieść należy, że prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej organ jest zobowiązany do ustalenia, czy w dniu przekształcenia, tj. w dniu 1 stycznia 2019 r., obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości i w jakiej wysokości oraz ile wynosiła obowiązująca stawka procentowa tej opłaty rocznej, a także czy stawka procentowa tej opłaty rocznej została ustalona prawidłowo, tzn. zgodnie z faktycznym sposobem użytkowania gruntu.

W przypadku ustalenia, że w dniu przekształcenia w odniesieniu do danej nieruchomości nie została ustalona wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości albo że stawka procentowa tej opłaty obowiązująca w dniu przekształcenia jest niezgodna z faktycznym sposobem korzystania z gruntu, organ zobowiązany jest do jej ustalenia w odrębnym postępowaniu. Dopiero bowiem po dokonaniu ww. ustaleń w zakresie obowiązującej w dniu przekształcenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz właściwej stawki procentowej, organ może ustalić prawidłową wysokość opłaty przekształceniowej.

Jak wynika z akt sprawy Prezydent m.st. Warszawy w decyzji z 15 września 2023 r. ustalił wysokość rocznej opłaty przekształceniowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla udziału w przedmiotowej nieruchomości gruntowej w wysokości 228,10 zł, przy czym okres wnoszenia ww. opłaty ustalił na lat 99 licząc od dnia przekształcenia w związku z tym, iż stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wyniosła 1 %.

Prezydent m. st. Warszawy ww. decyzji ustalił okres wnoszenia opłaty przekształceniowej na podstawie art. 7 ust. 6a pkt 1 i ust. 6 c u.p.p.u.w.

Stosownie do treści art. 7 ust. 6a pkt 1 i ust. 6 c u.p.p.u.w. właściciel gruntu będący przedsiębiorcą, w odniesieniu do nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236), z uwzględnieniem art. 14, może w terminie 3 miesięcy od dnia przekształcenia złożyć właściwemu organowi oświadczenie o zamiarze wnoszenia opłaty przez okres 99 lat, licząc od dnia przekształcenia - jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2, wynosi 1%. W przypadku gdy właściciel gruntu będący przedsiębiorcą nie złożył oświadczenia w terminie, o którym mowa w ust. 6a, właściwy organ wydaje zaświadczenie i informuje o obowiązku wnoszenia opłaty odpowiednio przez okres, o którym mowa w ust. 6a. Oświadczenie złożone po upływie terminu, o którym mowa w ust. 6a, ale przed doręczeniem zaświadczenia uznaje się za skuteczne.

Podkreślić należy, że ustalenie przez organ I instancji na podstawie art. 7 ust. 6a pkt 1 u.p.p.u.w. 99-letniego okresu wnoszenia opłaty przekształceniowej wymagało, aby organ ustalił i wykazał na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że w sprawie występują łącznie następujące trzy przesłanki:

1) nowy właściciel gruntu jest przedsiębiorcą;

2) nieruchomość jest wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 Prawa przedsiębiorców;

3) stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, wynosi 1%.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236) "przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą", zaś art. 3 Prawa przedsiębiorców stanowi, że "działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły". Natomiast art. 5 ust. 1 Prawa przedsiębiorców - w brzmieniu tego przepisu obowiązującym do dnia 1 lipca 2023 r. - wynika, że "nie stanowi działalności gospodarczej działalność wykonywana przez osobę fizyczną, której przychód należny z tej działalności nie przekracza w żadnym miesiącu 50% kwoty minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w ustawie z 10 października 2002 r.

o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2020 r. poz. 2207), i która w okresie ostatnich 60 miesięcy nie wykonywała działalności gospodarczej". Przepis ten został zmieniony z dniem 1 lipca 2023 r. przez art. 14 ustawy z 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 803) i obecnie stanowi, że "nie stanowi działalności gospodarczej działalność wykonywana przez osobę fizyczną, której przychód należny z tej działalności nie przekracza w żadnym miesiącu 75% kwoty minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w ustawie z 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę i która w okresie ostatnich 60 miesięcy nie wykonywała działalności gospodarczej". Natomiast z treści art. 5 ust. 3 Prawa przedsiębiorców wynika, że "Jeżeli przychód należny z działalności, o której mowa w ust. 1, przekroczył w danym miesiącu wysokość określoną w ust. 1, działalność ta staje się działalnością gospodarczą, począwszy od dnia, w którym nastąpiło przekroczenie wysokości, o którym mowa w ust. 1", przy czym zgodnie z art. 5 ust. 6 Prawa przedsiębiorców "Przez przychód należny, o którym mowa w ust. 1, rozumie się kwoty należne, choćby nie zostały faktycznie otrzymane, po wyłączeniu wartości zwróconych towarów, udzielonych bonifikat i skont". Z kolei art. 5 ust. 4 Prawa przedsiębiorców stanowi, że "W przypadku, o którym mowa w ust. 3, osoba wykonująca działalność gospodarczą składa wniosek o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej w terminie 7 dni od dnia, w którym nastąpiło przekroczenie wysokości, o którym mowa w ust. 1".

Z treści ww. przepisów Prawa przedsiębiorców wynika, iż osoba fizyczna co do zasady może być uznana za przedsiębiorcę tylko wówczas jeżeli prowadzi działalność gospodarczą, która powinna być wpisana do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej.

Jak wynika z akt sprawy w przedmiotowym lokalu użytkowym, który skarżący wynajmują osobom trzecim została zarejestrowana działalność gospodarcza od stycznia 2021 r. prowadzona przez M. G. firmą "Być Kobietą", "Salon fryzjersko-kosmetyczny M. G.". Bezspornym jest zatem, że aktualnie przedmiotowy lokal jest wykorzystywany na prowadzenie działalności gospodarczej.

Jednak w aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących w jaki sposób przedmiotowy lokal był wykorzystywany w dniu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tj. w dniu 1 stycznia 2019 r. Z tego względu, nie wiadomo, czy ustalona stawka procentowa w wysokości 1% wskazana w wypowiedzeniu z 25 listopada 2010 r. była rzeczywiście niezgodna z faktycznym użytkowaniem gruntu w dniu 1 stycznia 2019 r.

W sytuacji bowiem gdyby organ I instancji ustalił, że stawka procentowa w wysokości 1% była rzeczywiście niezgodna z faktycznym użytkowaniem gruntu w dniu 1 stycznia 2019 r. to wówczas powinien ustalić tę stawkę stosując odpowiednio przepis art. 73 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

(Dz. U z 2023 r., poz. 344 t.j.) powoływanej dalej jako: "u.g.n". Stosownie do treści art. 73 ust. 2 u.g.n. jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty. Takie ustalenie nie może jednak nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, lecz powinno zostać dokonane w odrębnym trybie określonym w art. 73 ust. 2, ust. 2d i ust. 2 f u.g.n. Natomiast z akt sprawy wynika, że organ nie przeprowadził stosownej procedury w zakresie zmiany stawki procentowej wynikającej z art. 73 ust. 2 u.g.n.

Natomiast aby organ ustalając roczną opłatę przekształceniową i okres jej wnoszenia mógł uznać skarżących za przedsiębiorców, którzy prowadzą działalność nieewidencjonowaną, to powinien wykazać spełnienie ww. warunków w zakresie osiągniętego przez Skarżących odpowiedniego przychodu należnego.

Natomiast z informacji nadesłanych przez Urząd Skarbowy Warszawa [...] przy piśmie z 11 sierpnia 2023 r. nadal nie można stwierdzić, czy Skarżący mogą być uznani za przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą nieewidencjonowaną.

Z treści ww. pisma wynika, że podatnicy H. H. oraz Z. H. rozliczają najem za ostatnich 5 lat (ryczał ewidencjonowany w zeznaniu PIT-28). Brak jest jednak informacji o miejscu wynajmu oraz "nie odnotowano powiązań z działalnością gospodarczą", przy czym informacja ta zdaje się odnosić wyłącznie do H. H., a jednocześnie brak jest informacji w zakresie odnoszącym się do Z.H.

Ponadto, jak wynika z akt sprawy organ I instancji nie podjął żadnych dalszych czynności wyjaśniających w celu ustalenia wysokości dochodu należnego jaki Skarżący mieliby uzyskiwać z wynajmu nieruchomości. W tym celu organ mógł np. spróbować uzyskać od skarżących kopię umów najmu wskazujących wysokość dochodu jaki skarżący mieliby otrzymać z wynajmu tego lokalu.

Zaznaczyć należy, że zgromadzenie w aktach sprawy materiału dowodowego, który uzasadniałaby uznanie Skarżących za przedsiębiorców miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zastosowania przez organ I instancji art. 7 ust. 6a pkt 1 u.p.p.u.w.

Podkreślić należy, że okres wnoszenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu we własność został uzależniony od tego czy grunt po przekształceniu stanowi własność przedsiębiorcy i czy wykorzystywany jest do prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236).

W przypadku właściciela gruntu będącego przedsiębiorcą w rozumieniu art. 3 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców w odniesieniu do nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej zastosowanie ma art. 7 ust 6a pkt 1 u.p.p.u.w. W sytuacji natomiast gdy właściciel gruntu nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ww. ustawy zastosowanie do ustalenia wysokości oraz okresu wnoszenia opłaty przekształceniowej będzie miał art. 7 u.p.p.u.w.

Stwierdzić zatem należy, że organ I instancji nadal nie wyjaśnił istotnej kwestii, czy Skarżący oferujący usługę najmu nieruchomości, (tj. lokalu użytkowego nr [...] usytuowanego w budynku przy ul. [...]) byli na dzień 1 stycznia 2019 r. przedsiębiorcami prowadzącymi działalność nieewidencjonowaną oraz czy w ich przypadku został spełniony warunek dotyczący osiągniętego przez nich odpowiedniego przychodu należnego.

Tym samym, prawidłowo Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie zgromadził w aktach sprawy materiału dowodowego, który uzasadniałby uznanie skarżących za przedsiębiorców i zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu

art. 7 ust. 6a pkt 1 u.p.p.u.w.

Organ I instancji nadal nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W aktach sprawy znajduje się "Wypowiedzenie wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu" z 25 listopada

2010 r., znak UD-XII-WGN-IKN-72247-71-10, którym Prezydent m. st. Warszawy wypowiedział Skarżącym dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, udział 0,004264 oraz zaoferował przyjęcie od dnia 1 stycznia 2011 r. nowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ww. gruntu w kwocie 427,50 zł, jednak organ I instancji nie dołączył do akt sprawy dowodu doręczenia ww. wypowiedzenia użytkownikowi wieczystemu. Brak jest także informacji, czy ww. wypowiedzenie z 25 listopada 2010 r. nie zostało zaskarżone przez Skarżących. W konsekwencji powyższego nie można stwierdzić, czy organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił wysokość ww. opłaty rocznej przekształceniowej.

Reasumując stwierdzić należy, że brak właściwego udokumentowania istnienia wszystkich koniecznych, ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 7 ust. 6a pkt 1 u.p.p.u.w. oznacza, że w tym zakresie postępowanie dowodowe zostało wadliwie przeprowadzone przez organ I instancji. Z powyższych przyczyn prawidłowo organ II instancji przyjął, że Prezydent m.st. Warszawy naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest zgromadzenie dowodów i ustalenie stanu faktycznego pozwalającego na dokonanie oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 7 ust. 6a pkt 1 u.p.p.u.w. Zakres koniecznych czynności dowodowych nie jest możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a. SKO w Warszawie prawidłowo więc zastosowało przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.