I SA/Op 601/24 - Postanowienie

Data orzeczenia	2024-09-12	
Data wpływu	2024-07-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Tomasz Judecki	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Odrzucono skargę
Zasądzono zwrot wpisu sądowego	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 3 par. 2 pkt 4, art. 58 par. 1 pkt 6, art. 232 par. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 15 ust. 1 i ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. P. na czynność M. Sp. z o.o. w O. z dnia 6 czerwca 2024 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu K. P. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2024 r, przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej do M. Sp. z o.o. w O. (zwanego dalej: M., Spółka lub organ), K. P. (zwany dalej: skarżącym lub wnioskodawcą) wniósł o udostępnienie informacji w zakresie dotyczącym taboru i obsady kierowców M. w określonych miesiącach, w tym o wskazanie liczby obsadzonych i wolnych etatów kierowców oraz liczby autobusów znajdujących się w eksploatacji. Jako podstawę wniosku skarżący wskazał art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej: u.d.i.p. Wnioskodawca zwrócił się o przekazanie żądanych informacji na wskazany przez niego adres e-mail.

Pismem z dnia 13 maja 2024 r., przesłanym na adres e-mail skarżącego 14 maja 2024 r., Prezes Zarządu M. poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej wynoszą 406,64 zł (iloczyn kosztów pracy pracownika w godzinach nadliczbowych i ilości godzin). Organ wyjaśnił, że udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem nastąpi po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, chyba, że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

W piśmie z dnia 26 maja 2024 r. skarżący zwrócił się do organu o wyjaśnienie, czy ograniczenie wniosku jedynie do informacji o liczbie obsadzonych i wolnych etatów kierowców M. spowoduje, że wniosek zostanie rozpatrzony bez naliczenia dodatkowych kosztów. Poza tym skarżący wnioskował o podanie przyczyn tak znacznych kosztów udostępnienia informacji, w sytuacji, gdy forma i sposób przekazania informacji jest prosty (odpowiedź e-mail). Wnioskodawca żądał również wskazania, w jaki sposób może zmodyfikować wniosek, aby nie zostały naliczone dodatkowe koszty.

Pismem z dnia 6 czerwca 2024 r., przesłanym na adres e-mail wnioskodawcy, Główny Specjalista ds. prawnych i organizacyjnych w M., poinformował skarżącego, że ograniczenie wniosku nie przyczyni się do braku naliczenia opłaty wynikającej z dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej, a jedynie do zmniejszenia jej wysokości do poziomu 260,98 zł. Ponadto wyjaśnił, że naliczenie opłaty wynika z konieczności przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, ponieważ Spółka nie posiada gotowych danych we wskazanym we wniosku zakresie. Przekształcenie informacji wymaga wykonania dodatkowej pracy przez pracownika, który zostanie oddelegowany specjalnie do załatwienia tej konkretnej sprawy. Natomiast wysokość opłaty stanowi iloczyn kosztów pracy pracownika w godzinach nadliczbowych i ilości godzin.

Pismem z dnia 19 czerwca 2024 r. skarżący wezwał organ, w terminie 7 dni, do usunięcia naruszenia prawa, poprzez odstąpienie od naliczenia opłaty oraz bezpłatne udostępnienie wnioskowanej informacji, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania sądowoadministracyjnego.

W odpowiedzi na powyższe organ w piśmie z dnia 26 czerwca 2024 r. podtrzymał swoje stanowisko, wedle którego udostępnienie informacji wymaga jej uprzedniego przekształcenia, co wiąże się z koniecznością pobrania opłaty w wysokości 260,98 zł. W dalszej części pisma organ przedstawił szczegółowe wyliczenie przedmiotowej opłaty. Według danych znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej pismo to zostało wysłane do wnioskodawcy na adres e-mail oraz przesyłką poleconą.

Pismem z dnia 5 lipca 2024 r. skarżący wniósł skargę na akt naliczający opłatę za udostępnienie informacji publicznej w postaci wiadomości e-mail z dnia 6 czerwca 2024 r. Skarżący zarzucił zaskarżonemu aktowi naruszenie następujących przepisów:

- art. 7 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na wyznaczeniu opłaty za udostępnienie informacji publicznej, która nie wynikała z konieczności poniesienia przez organ dodatkowych kosztów, związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, a nadto ustaleniem opłaty w sposób nierzeczywisty i nieodpowiadający rynkowym kosztom udostępnienia informacji;

- art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wnioskodawcę obciążają wszelkie koszty związane z udostępnieniem informacji, podczas gdy wnioskodawcę obciążają jedynie koszty wykraczające poza normalne i bieżące funkcjonowanie organu.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego

W uzasadnieniu skarżący wskazał na dopuszczalność skargi na akt ustalający wysokość opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Podkreślił, że zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.i.p. dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny. Natomiast prawo do pobierania opłaty, na podstawie art. 15 u.d.i.p., może dotyczyć tylko dodatkowych kosztów związanych z żądanym sposobem udostępnienia informacji. Przy czym muszą to być koszty rzeczywiste, realne, faktycznie ponoszone przez organ w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji. Koszty te powinny mieć charakter zindywidualizowany i należycie uzasadniony. Naliczona opłata musi mieć zatem miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy koszty wykraczają poza typowe czynności, które wykonuje organ udostępniając informację publiczną. Tymczasem, zdaniem skarżącego, organ wyznaczył opłatę w sposób arbitralny i nieodpowiadający rzeczywistym kosztom, jakie musi on ponieść w celu udostępnienia informacji. W ocenie skarżącego naliczone koszty są normalnymi kosztami, które nie wykraczają poza bieżące koszty funkcjonowania Spółki a opłata naliczona została w sposób dowolny i pozbawiony racjonalnego uzasadnienia. W przekonaniu skarżącego informacja objęta wnioskiem o jej udostępnienie jest niezwykle prosta w opracowaniu. Poza tym zarzucił, że uzasadnienie naliczenia opłaty jest lakoniczne i pozbawione konkretów i nie może zostać uznane za prawidłowe, a tym samym było ono od samego początku nieskuteczne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, jako nieuzasadnionej ze względu na fakt, że opłata została naliczona zgodnie z przepisami prawa i wynika z rzeczywistych kosztów, które podmiot zobowiązany musi ponieść w związku z udostępnieniem żądanej informacji. Organ stwierdził, że opłatę ustalono w sposób mierzalny i obiektywny, mając na względzie obowiązujące dla konkretnych pracowników stawki. Opłata ta jest znacząco niższa od opłaty, którą wnioskodawca musiałby ponieść przy zatrudnieniu do przygotowania wnioskowanych danych osób trzecich. Organ podkreślił, że wnioskowane informacje i ich zakres wykraczają poza normalne i bieżące funkcjonowanie podmiotu zobowiązanego, bowiem ani przepisy prawa, ani umowa wykonawcza zawarta z organizatorem zbiorowego transportu publicznego nie nakładają obowiązku posiadania wnioskowanych informacji, w szczególności informacji z podziałem na konkretne miesiące. Poza tym dane wnioskowane przez skarżącego dotyczyły danych archiwalnych. W przekonaniu organu naliczone koszty mają zindywidualizowany charakter i zostały dostatecznie uzasadnione w prowadzonej z wnioskodawcą korespondencji. Naliczona opłata nie jest zaś wygórowana, ponieważ została oparta na obiektywnych wskaźnikach znajdujących podstawę w dokumentach kadrowo płacowych pracowników delegowanych do realizacji wniosku.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik organu podtrzymał wniosek o oddalenie skargi i wyjaśnił, że skoro wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być złożony w dowolnej formie, to udzielenie odpowiedzi na ten wniosek, w tym i ustalenie odpłatności, może zostać dokonane w formie e-mail. Pełnomocnik akcentował, że pismo z dnia 26 czerwca 2024 r. skierowane do skarżącego, w odpowiedzi na jego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy opłaty, stanowi akt podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej: P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Wyjaśnienia wymaga, że określona prawna formy działania administracji, aby mogła być uznana za akt lub czynność, o których mowa w cytowanym przepisie powinna się odznaczać następującymi elementami:

- nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym – zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.;

- musi mieć charakter zewnętrzy, publiczny oraz być skierowana do indywidualnego podmiotu;

- musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) istnienie uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki prawo wiąże z danym aktem lub czynnością (por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, 6. Wydanie Warszawa 2016, str. 80-82).

W doktrynie przyjmuje się również, że dla zakwalifikowania danej czynności, czy raczej jej rezultatu jako aktu wystarcza, aby pochodziła ona od podmiotu administracji publicznej, zawierała rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy dla indywidualnie oznaczonego adresata, a w przypadku aktu wydawanego w formie pisemnej, aby zawierała również podpis osoby działającej za podmiot administrujący. Przy czym istotnym elementem pojęcia akt administracyjny jest jego indywidualność, przez którą należy rozumieć indywidulane wskazanie (określenie) adresata aktu. Podmiot ten musi na moment wydania aktu istnieć oraz być w sposób niepozostawiający wątpliwości zidentyfikowany i wskazany. Konieczność identyfikacji podmiotu niewątpliwie będzie dotyczyć sytuacji, gdy zachodzi konieczność wezwania wnioskującego do uiszczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zakwestionował naliczenie przez M. Sp. z o.o. w O. opłaty za udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej, która to czynność przyjęła postać wiadomości e-mail z dnia 6 czerwca 2024 r.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Stosownie do art. 15 ust. 2 u.d.i.p. podmiot, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, na które powołał się również skarżący, że ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i to niezależnie od tego, czy zostało dokonane przed, czy po udostępnieniu informacji publicznej. Akt ten stwierdza bowiem obowiązek poniesienia opłaty oraz ustala jej wysokość, kreując zobowiązanie o charakterze finansowym. Może on być określony np. jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy, jednak samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p (postanowienie z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 213/17 i wskazane tam orzecznictwo, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do powyższego koniecznym było zatem ustalenie, czy przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W niniejszej sprawie nie jest sporne to, że cechy wskazanego aktu skarżący przypisał e-mailowi z dnia 6 czerwca 2024 r., nie zaś innym oświadczeniom organu, które zostały wyrażone w toku postępowania. Stanowisko powyższe zostało przez skarżącego zawarte zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i w skardze.

Poddając ocenie zaskarżony e-mail, Sąd doszedł jednak do przekonania, że nie stanowi on aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które w przedmiotowym postępowaniu wynikają z art. 15 u.d.i.p. Pomimo, że zawiera on oznaczoną kwotę do zapłaty, nie jest – w ocenie Sądu – wiążącym oświadczeniem właściwego organu o konieczności poniesienia dodatkowych kosztów związanych ze sposobem udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji. Przede wszystkim omawiany e-mail nie zawiera danych, które pozwalają na identyfikację wnioskodawcy. Brak w nim takiego określenia adresata, które w sposób niebudzący wątpliwości umożliwia ustalenie podmiotu, którego dotyczy obwiązek wynikający z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jedynym identyfikatorem adresata aktu, w przypadku wezwania wnioskującego do uiszczenia opłaty, nie może być bowiem adres e-mail wnioskodawcy. W ocenie Sądu potrzeba identyfikacji podmiotu niewątpliwie dotyczy sytuacji, gdy zachodzi konieczność wezwania wnioskującego do uiszczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Skierowane do wnioskodawcy - na podstawie art. 15 u.d.i.p. - powiadomienie wpływa bowiem w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa.

W przekonaniu Sądu analizowane pismo organu z dnia 6 czerwca 2024 r. nie może być uznane również za elektroniczny akt administracyjny z tego względu, że nie zostało ono podpisane elektronicznie. Nie można więc ustalić tożsamości autora dokumentu, a tym samym uznać, że e-mail ten stanowi skuteczne powiadomienie o opłacie za udostępnienie informacji publicznej.

Skoro zatem zaskarżony e-mail z dnia 6 czerwca 2024 r. nie zawiera elementów niezbędnych do uznania, że stanowi on akt administracyjny, to należy uznać, że w niniejszej sprawie nie doszło do skutecznego ukształtowania obowiązku skarżącego do uiszczenia opłaty za udostępnienie wnioskowanej informacji. Przyjętej przez organ formy oświadczenia woli wyrażonej w postaci wiadomości e-mail nie można bowiem potraktować jako aktu ustającego opłatę.

Z powyższych przyczyn należy stwierdzić, że zaskarżony e-mail nie stanowi skutecznego powiadomienia, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., mogącego podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jako akt lub czynność wymieniona w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z tego względu wniesioną skargę uznać należało za niedopuszczalną, co skutkowało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji postanowienia.

Natomiast orzeczenie o zwrocie uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego w kwocie 100 zł, zawarte w pkt 2 sentencji postanowienia, uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.