Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 22 czerwca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 628/16 w sprawie ze skargi P.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 628/16 oddalił skargę P.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

P.P. wnioskiem z dnia 18 stycznia 2016 r. zwróciła się do Prezydenta [...] o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem m.in. na środki czystości, zakup okularów i leków oraz na opłacenie kosztów transportu wraz z opiekunem do lekarza, sklepu, apteki i innych, na pokrycie kosztów zakupu kuponów doładowujących kartę telefoniczną, na pokrycie długów w opłatach świadczeń za mieszkanie oraz na pokrycie bieżących opłat za mieszkanie, a także o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych.

Prezydent [...] decyzją z dnia 10 marca 2016 r. nr [...] przyznał P.P. zasiłek celowy w formie pieniężnej w wysokości 300 zł na miesiąc marzec 2016 r. z przeznaczeniem na: 50 zł środki czystości, 150 zł okulary i 100 zł leki oraz odmówił przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na opłacenie kosztów transportu wraz z opiekunem do lekarza, sklepu, apteki i innych, na pokrycie kosztów zakupu kuponów doładowujących kartę telefoniczną, na pokrycie długów w opłatach świadczeń za mieszkanie oraz na pokrycie bieżących opłat za mieszkanie, a także odmówił pomocy w formie usług opiekuńczych.

W uzasadnieniu decyzji podał, iż na podstawie przeprowadzonego w dniu 5 lutego 2016 r. wywiadu rodzinnego oraz zebranej w sprawie dokumentacji ustalił, że wnioskodawczyni mieszka z matką, z którą prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Nie posiada żadnych własnych dochodów. Wskazał, że w sprawie wniosków P.P. wydał następujące decyzje:

- decyzją z dnia 17 lutego 2016 r. nr [...] przyznano wnioskodawczyni świadczenie pieniężne na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w miesiącu luty, marzec, kwiecień 2016 r. w wysokości 300 zł;

- decyzją z dnia 17 lutego 2016 r. nr [...] przyznano wnioskodawczyni zasiłek okresowy w wysokości 418 zł od lutego do maja 2016 r.;

- decyzją nr [...] przyznano wnioskodawczyni zasiłek celowy w miesiącu marcu 2016 r. w kwocie 147.72 zł z przeznaczeniem na opłatę energii elektrycznej.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych, właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać. W przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."), nie wynika jeszcze indywidualne roszczenie dla strony o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej. W niniejszej sprawie organ rozpatrując przedmiotowy wniosek wziął pod uwagę zarówno określone w w/w ustawie cele pomocy społecznej, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielenia pomocy. Uwzględnił także sytuację życiową P.P. oraz jej zaangażowanie w zakresie współdziałania w jej rozwiązywaniu, jak również liczbę osób i rodzin korzystających ze świadczeń i możliwości finansowych Ośrodka. Podał, że na miesiąc marzec 2016 r. na zasiłki celowe Ośrodek dysponował kwotę 57.500 zł. Średnia liczba osób/rodzin korzystających w danym miesiącu z pomocy w formie zasiłków celowych i zasiłków celowych specjalnych to 317 (dane na podstawie liczby świadczeń przyznanych w miesiącu styczniu i lutym 2016 r.), co daje średnią wysokość jednego świadczenia w kwocie ok. 180 zł. W tej sytuacji, w ocenie Prezydenta [...], przyznana wnioskodawczyni kwota zasiłku celowego wyczerpuje możliwości finansowe Ośrodka. Przy czym należy wziąć także pod uwagę zakres udzielonej P.P. pomocy w postaci w/w świadczeń (zasiłek okresowy, zasiłek celowy na dożywianie, zasiłek celowy na opłatę rachunku za energię elektryczną).

Ponadto organ pierwszej instancji wskazał na brak możliwości udzielenia wnioskodawczyni pomocy finansowej na opłacenie kosztów transportu wraz z opiekunem do lekarza, sklepu, apteki i innych oraz zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu kuponów doładowujących kartę telefoniczną. Uznał, że te potrzeby nie należą do kategorii niezbędnych potrzeb, na zaspokojenie których są przyznawane zasiłki celowe. Brak jakichkolwiek dochodów obliguje organ do pomocy, jednakże na cele wyznaczone w ustawie. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Odnosząc się do wniosku P.P. w części dotyczącej opłacenia zaległego i bieżącego czynszu podał, że zamieszkuje ona wraz z matką – J.P., która według zgromadzonej dokumentacji ma tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, tj. spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nr [...] przy ul. [...], natomiast P.P. jest zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania. Z uwagi na zadłużenie w opłatach z tytułu korzystania z lokalu, SMB "[...]" skierowała do sądu sprawę nakazu sprzedaży zajmowanego lokalu. Rozprawa jest wyznaczona na dzień [...] kwietnia 2016 r. Ponadto przeciwko właścicielowi lokalu toczy się postępowanie egzekucyjne. W dniu 17 listopada 2015 r. odbyła się pierwsza licytacja ograniczonego prawa rzeczowego, przysługującego właścicielowi lokalu – J.P.. Zdaniem Prezydenta [...], brak uregulowania prawnego lokalu uniemożliwia przyznanie pomocy na opłaty czynszowe.

Ponadto organ pierwszej instancji wyjaśniając cel pomocy społecznej oraz funkcję jaką spełnia zasiłek celowy stwierdził , że nie może on stanowić stałego źródła dochodu osoby wnioskującej o pomoc.

Odnosząc się do wniosku P.P. w części dotyczącej pomocy w formie usług opiekuńczych podał, że usługi opiekuńcze zostały przyznane jej matce J.P. Lokal nie został podzielony między wnioskodawczynię i jej matkę a usługi są świadczone w całym mieszkaniu w wymiarze dwóch godzin dziennie. Zakres czynności wykonywanych w ramach usług opiekuńczych, jak również specjalistycznych usług opiekuńczych, wynika z załącznika nr 1 do umowy nr [...], zawartej w dniu 15 października 2015 r. Usługi "rehabilitacyjne oraz usługi remontowo – sprzątające" nie mieszczą się w zakresie tych czynności.

Na skutek wniesienia przez P.P. od powyższej decyzji odwołania, sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, które decyzją z dnia 7 kwietnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji podało, że P.P. ma 41 lat, mieszka wraz z matką oraz prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Jest osobą bezrobotną i nie podejmuje pracy ze względu na zły stan zdrowia, spowodowany wypadkiem komunikacyjnym. Z dołączonych przez stronę do akt sprawy kopii dokumentów wynika, iż powyższe zdarzenie spowodowało jej długotrwałą chorobę i niepełnosprawność, to jednak w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest orzeczenia w sprawie ustalenia stopnia jej niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika natomiast, że została zaliczona do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do dnia 30 kwietnia 2015 r., lecz od przedmiotowego orzeczenia złożyła odwołanie, a także nowy wniosek o uznanie niepełnosprawności. P.P. nie uzyskuje żadnego dochodu, wobec czego w jej przypadku kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej nie jest przekroczone.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że udzielenie P.P. pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup środków czystości, okularów oraz leków w przyznanej wysokości jest uzasadnione. Potrzeby te mieszczą się w zakresie celów pomocy społecznej (art. 2 ust. 1 u.p.s.) i możliwości finansowych Ośrodka .

Zaaprobował również stwierdzenie tego organu, że brak jest podstaw do udzielenia wyżej wymienionej pomocy w formie zasiłku celowego na opłacenie kosztów transportu wraz z opiekunem do lekarza, sklepu, apteki i innych, na pokrycie kosztów zakupu kuponów doładowujących kartę telefoniczną , na pokrycie długów w opłatach świadczeń za mieszkanie oraz na pokrycie bieżących opłat za mieszkanie. Powyższe potrzeby, wbrew twierdzeniu strony, nie są potrzebami niezbędnymi, a udzielenie wsparcia na ich zaspokojenie nie mieści się w zakresie celów pomocy społecznej. Udzielenie pomocy finansowej na realizację zgłoszonych potrzeb, zwłaszcza uregulowanie zadłużenia z tytułu świadczeń za mieszkanie oraz opłat związanych z jego eksploatacją, w istocie oznaczałoby przeniesienie ciężaru utrzymania lokalu mieszkalnego na rzecz ogółu obywateli, co byłoby nie tylko sprzeczne z interesem społecznym, jak również stanowiłoby wyraźne naruszenie celów pomocy społecznej, która ma przede wszystkim wspierać osoby z niej korzystające w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w jakiej się znalazły, w tym także przez budowanie poczucia odpowiedzialności, nie zaś dostarczać środków na zaspokojenie wszelkich zgłoszonych potrzeb. Odmienne postrzeganie roli pomocy społecznej prowadziłoby do sytuacji, w której jej beneficjenci nie zaprzestaliby podejmowania jakiejkolwiek aktywności w celu poprawy swojej sytuacji bytowej, licząc, że wszelkie ich problemy zostaną pokryte ze środków publicznych, na które przecież składa się ogół obywateli.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zwróciło także uwagę na co wskazał również organ pierwszej instancji na postawę P.P., której zachowanie nosi znamiona braku woli współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu jej trudnej sytuacji życiowej. Świadczy o tym m.in. jej zachowanie podczas prowadzenia w dniu 5 lutego 2016 r. wywiadu środowiskowego, co potwierdza notatka urzędowa (k. 10 akt sprawy). Stosownie do treści art. 11 ust. 2 u.p.s. okoliczność ta stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia.

Ponadto organ odwoławczy podał, iż z urzędu posiada wiedzę, że P.P. stale korzysta ze wsparcia udzielanego z pomocy społecznej, zaś jej działanie ma na celu uczynienie z tego tytułu źródła swojego stałego dochodu. Korespondencja kierowana do organu pierwszej instancji, jak i treść odwołania, wskazuje, iż jest ona osobą prezentującą skrajnie roszczeniowe podejście do życia, oczekującą, że wszelkie jej potrzeby życiowe zostaną pokryte ze środków pomocy społecznej, a więc pochodzących ze środków publicznych, zaś winą za swe trudne położenie ekonomiczne obarcza personel zatrudniony w Ośrodku.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, prawidłowa jest również odmowa przyznania P.P. usług opiekuńczych. We wniosku z dnia 18 stycznia 2016 r. zwróciła się o przyznanie usług w zakresie sprzątania, prasowania, prania ręcznego, przynoszenia zakupów lub ich zrobienia według przygotowanej listy oraz wynoszenia śmieci. Tymczasem P.P. mieszka wspólnie z J.P., której decyzją Prezydenta [...] z dnia 8 lutego 2016 r. nr [...]przyznano prawo do usług opiekuńczych polegających na pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego w wymiarze zbliżonym do oczekiwań P.P.. Skoro usługi opiekuńcze, polegające m.in. na dbaniu o czystość lokalu, w którym zamieszkuje także odwołująca się, w istocie obejmują realizowanie zakresu czynności określonych w/w decyzją, przyznanie prawa do takich usług byłoby bezcelowe i oznaczałoby marnotrawienie środków publicznych. Ponadto, jak organ pierwszej instancji trafnie zauważył, w ramach usług opiekuńczych brak jest możliwości przyznania "usług rehabilitacyjnych" oraz "usług remontowo – sprzątających". W świetle art. 50 ust. 3 u.p.s., usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie, zarzucając organom brak kompetencji oraz świadome i celowe szkodliwe działanie na jej rzecz. Podniosła szereg zarzutów skierowanych do pracowników organu pomocy społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku przytoczył treść art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. oraz podał, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta powoduje, że fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że organ udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 1 i 4 u.p.s.). Jednocześnie z art. 2 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 2 u.p.s. wynika, że polityka społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości poprzez zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Pomoc społeczna realizowana jest w stosunku do osób, które nie potrafią same w sposób obiektywny przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej, w jakiej się znalazły. Jednocześnie udzielenie tej pomocy ma zmierzać do usamodzielnienia się tych osób.

Przyznanie zasiłku celowego, jako pomocy udzielanej na konkretny cel , podlega uznaniu administracyjnemu , które obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb , które należy ustalać w odniesieniu do konkretnej osoby , jak i w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań , a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Tym samym organy te są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt l OSK 1464/06, LEX nr 299415; z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt l OSK 624/07, LEX nr 500091; z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozpoznawanej sprawie organy przyznając skarżącej zasiłek celowy na zakup środków czystości, okularów i leków w łącznej wysokości 300 zł nie przekroczyły granic uznania administracyjnego o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Powołany przepis określa możliwość przyznania zasiłku celowego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, jednakże nie nakazuje organowi pomocy społecznej przyznania tego świadczenia w wysokości oczekiwanej przez wnioskodawcę. Świadczenia z pomocy społecznej mają charakter jedynie pomocniczy, tzn. są przyznawane w zakresie, w jakim osoby ubiegające się o ich przyznanie same we własnym zakresie nie są w stanie ich zapewnić. Jednocześnie Ośrodek ma ograniczone możliwości finansowe, przy czym skarżąca nie została pomocy pozbawiona, korzysta ona bowiem z pomocy społecznej regularnie. Organy przyznając przedmiotowy zasiłek nie pozbawiły skarżącej pomocy, a jedynie miarkując środki finansowe, jakimi dysponowały oraz uwzględniając jej sytuację, jak również potrzeby innych osób ubiegających się o pomoc, ograniczyły ją do kwoty, jaką mogły przyznać.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, odmowa przyznania skarżącej zasiłku celowego na opłacenie zaległych i bieżących należności czynszowych za lokal mieszkalny, którego nie jest ona właścicielem i co do którego toczy się postępowanie egzekucyjne jest zasadna. Prawidłowo odmówiono jej również przyznania zasiłku celowego na opłacenie kosztów transportu wraz z opiekunem do lekarza, sklepu, apteki i innych, na pokrycie kosztów zakupu kuponów doładowujących kartę telefoniczną – jako niestanowiących niezbędnej potrzeby bytowej w rozumieniu przepisów u.p.s. Trafnie odmówiono skarżącej także pomocy w formie usług opiekuńczych. Skarżąca zamieszkuje w tym samym lokalu mieszkalnym co jej matka J.P., której tego rodzaju pomoc przyznano.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła P.P., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, pomimo naruszenia przez organy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."), polegające na odmowie przyznania zasiłku celowego, pomimo że świadczenia te miały służyć zaspokojeniu niezbędnych potrzeb bytowych skarżącej oraz przyznaniu świadczenia w wysokości 300 zł z przeznaczeniem na środki czystości (50 zł), okulary (150 zł) i leki (100 zł), którego forma i rozmiar nie są odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz nieuwzględnienie przy podejmowaniu decyzji (biorąc również pod uwagę formę i rozmiar świadczeń przyznanych pozostałymi decyzjami) okoliczności sprawy dotyczącej skarżącej oraz jej uzasadnionych potrzeb;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez utrzymanie w mocy wydanych w niniejszej sprawie decyzji, pomimo iż naruszały one przepisy postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a., które to naruszenia polegały na niedokonaniu analizy całokształtu okoliczności, niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie i nie wzięciu pod uwagę wszystkich okoliczności i dowodów w sprawie, w tym m.in.: wniosku lekarza o sfinansowanie kosztów leczenia; okoliczności, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną i nie ma możliwości swobodnego przemieszczania się oraz wymaga stałej rehabilitacji, na którą również musi dojechać; konieczności posiadania stałej opieki; konieczności przestrzegania specjalnej diety zaleconej przez lekarza; ograniczonej możliwości poruszania; zamieszkiwania samotnie w gospodarstwie domowym i wynikających z tego kosztów i opłat; ograniczonej możliwości zatrudnienia; braku innych środków do życia oraz zarzutów skarżącej wobec pracowników pomocy społecznej, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieprawidłowym uznaniu, że:

a) przyznane świadczenie (dofinansowanie kosztów z przeznaczeniem na środki czystości, okulary i leki) jest odpowiednie do rodzaju, formy i rozmiaru do okoliczności konkretnej sprawy, uzasadniających udzielenie pomocy;

b) potrzeby, na zaspokojenie których skarżąca wnosiła o przyznanie świadczenia, nie stanowią niezbędnych potrzeb życiowych;

c) przyznane skarżącej dotychczas świadczenia oraz ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje organ, są wystarczającą przesłanką do odmowy ich przyznania zgodnie z wnioskiem skarżącej;)

d) regularne korzystanie przez skarżącą z pomocy społecznej w zaspokojeniu jej niezbędnych potrzeb bytowych uzasadnia odmowę przyznania zasiłku celowego we wnioskowanym zakresie;

d) wniosek skarżącej o przyznanie kwoty pieniężnej na niezbędne potrzeby bytowe dąży do uczynienia z pomocy społecznej stałego dochodu.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów udzielonej pomocy prawnej z urzędu, nieopłaconych w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczyła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych zarzutów. Podała, że świadczenie, o którego przyznanie wnioskowała, miało służyć zaspokojeniu jej niezbędnych potrzeb bytowych, a jego zakres, forma i rodzaj miały być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Wysokość kosztów została przez nią wykazana wnioskiem lekarza o sfinansowanie kosztów leczenia, który wymienia następujące koszty: dieta lecznicza 1.200 zł; leki i zioła 600 zł; prywatne zabiegi leczniczo – rehabilitacyjne 2.400 zł. Organy przy wydawaniu zaskarżonych decyzji nie uwzględniły okoliczności sprawy oraz jej uzasadnionych potrzeb, które były im znane, tj. przede wszystkim: niepełnosprawności; konieczności specjalnej diety zaleconej przez lekarza; braku środków do życia (nieprzyznanie skarżącej zasiłku stałego, brak stałego dochodu – jedyną formą "stałego" dochodu jest zasiłek przyznany na pierwsze półrocze 2016 r.). Ponadto wskazała, że regularnie stara się o przyznanie zasiłku okresowego, który jako osobie niepełnosprawnej, bezsprzecznie się jej należy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, aktywność P.P. w poprawie jej bytu polega m.in. na staraniu o poprawę zdrowia – tak, aby możliwe było podejmowanie przez nią aktywności zawodowej. Próbuje to osiągnąć zasięgając porad lekarzy specjalistów i zdobywając środki na wdrożenie tych zaleceń w życie. Jest ona osobą niepełnosprawną od 25 roku życia i nie ma możliwości uzyskania innego świadczenia, chociażby w ramach ubezpieczenia rentowego. Jednocześnie jej sytuacja życiowa nie wynika z zaniechań czy niechęci do podejmowania jakiejkolwiek aktywności. Nie ma ona możliwości samodzielnej poprawy sytuacji, albowiem leczenie wymaga znacznych nakładów finansowych, których nie posiada, a możliwości ich uzyskania są znacznie ograniczone ze względu na stan jej zdrowia. W ocenie autora skargi kasacyjnej, w sprawie pominięto również przedstawiane przez skarżącą zarzuty wobec pracowników socjalnych przeprowadzających wywiad środowiskowy, nie analizując, czy zachowanie pracowników socjalnych było prawidłowe i czy zarzuty skarżącej były w tym zakresie uzasadnione. Ponadto skarżąca kasacyjnie podała, że prowadzi własne gospodarstwo domowe, tym samym nie ma możliwości korzystania z pomocy udzielanej jej matce – J.P.

W piśmie procesowym z dnia 8 marca 2017 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej jako podstawę wskazano art. 174 pkt 2 P.p.s.a., to jednak podniesione w niej zarzuty dotyczą naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że organy pomocy społecznej zasadnie i w prawidłowej wysokości przyznały P.P. zasiłek celowy w formie pieniężnej w wysokości 300 zł na miesiąc marzec 2016 r. z przeznaczeniem: 50 zł na środki czystości, 150 zł na okulary i 100 zł na leki - uwzględniając jej niezbędne potrzeby bytowe oraz potrzeby innych osób ubiegających się o pomoc Ośrodka, a także trafnie odmówiły wyżej wymienionej przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na opłacenie kosztów transportu wraz z opiekunem do lekarza, sklepu, apteki i innych, na pokrycie kosztów zakupu kuponów doładowujących kartę telefoniczną, na pokrycie długów w opłatach świadczeń za mieszkanie oraz na pokrycie bieżących opłat za mieszkanie przyjmując, że nie są one potrzebami niezbędnymi, a udzielenie wsparcia na ich zaspokojenie nie mieści się w zakresie celów pomocy społecznej. Prawidłowo organy odmówiły również P.P. pomocy w formie usług opiekuńczych, gdyż są one realizowane w odniesieniu do lokalu mieszkalnego w którym ona zamieszkuje wspólnie z matką J.P., której na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia 8 lutego 2016r. nr [...] przyznano prawo do usług opiekuńczych polegających na pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego w wymiarze zbliżonym do oczekiwań P.P.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, przy omawianiu zarzutu naruszenia art.145§ 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 3 i 4 oraz 39 u.p.s. w pierwszej kolejności przedmiotem rozważań uczynił zarzuty naruszenia prawa materialnego, albowiem zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi procesową konsekwencję dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zakwestionowanej przez autora skargi kasacyjnej, wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, a więc są odzwierciedleniem procesowym koncepcji materialnej, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

Zasiłek celowy uregulowany w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. jest jedną z form pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.s. wsparcie udzielane w ramach pomocy społecznej ma charakter wyłącznie pomocniczy. Oznacza to, że jedynie uzupełnia ono środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej i łączyć się musi ze współdziałaniem z jej strony, zmierzającym do przezwyciężenia powstałych trudności życiowych, ale również, iż organy są zobligowane objąć swoim wsparciem możliwie największą liczbę osób takiego wsparcia wymagających. Organ decydując o przyznaniu wsparcia ma obowiązek uwzględnienia wielkości budżetu, którym dysponuje na realizację przypisanych mu przez ustawodawcę celów. W świetle art. 3 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4).

Zauważyć należy, iż organy administracji publicznej, w zakresie pomocy społecznej realizują przyznane im zadania w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona. Są one zatem uprawnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, gdyż posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających pomocy. Muszą także dokonywać gradacji wagi zgłaszanych przez wnioskodawców potrzeb. W ramach pomocy społecznej nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Niewielkie przesunięcie środków, którymi dysponuje organ, może skutkować brakiem realizacji ustalonych celów, jak chociażby udzielenie pomocy osobom bardziej potrzebującym. W takich sytuacjach odmowa przyznania osobie ubiegającej się o przyznanie tego rodzaju świadczenia może być także podyktowana brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie.

W rozpoznawanej sprawie organ podał, że na miesiąc marzec 2016 r. na zasiłki celowe dysponował kwotą 57.500 zł. Średnia liczba osób/rodzin korzystających w danym miesiącu z pomocy w formie zasiłków celowych i zasiłków celowych specjalnych to 317 (dane na podstawie liczby świadczeń przyznanych w miesiącu styczniu i lutym 2016 r.), co daje średnią wysokość jednego świadczenia w kwocie ok. 180 zł. Jednocześnie wskazał, że P.P. stale korzysta ze wsparcia udzielanego z pomocy społecznej. W związku z powyższym uwzględniając jej trudną sytuację materialną, zdrowotną oraz fakt, że udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup środków czystości, okularów i leków stanowi niezbędną potrzebę bytową, a zatem odpowiada celowi pomocy społecznej organ przyznał jej przedmiotowe świadczenie w wysokości odpowiadającej możliwościom finansowym Ośrodka (art. 39 u.p.s.).

Ustalenie przez organ w toku postępowania administracyjnego, że legitymuje się ona umiarkowanym stopniem niepełnosprawności (złożyła od tego orzeczenia odwołanie, domagając się uznania niepełnosprawności) nie miało w takim przypadku znaczenia, nie przesądzało ono bowiem o tym, że pomoc, o której przyznanie zabiegała, zostanie jej przyznana i to w wysokości przez nią ustalonej. Sytuacji tej nie zmienia także podnoszona przez autora skargi kasacyjnej okoliczność, że we wniosku lekarza skarżącej o sfinansowanie kosztów leczenia wymienia się dietę leczniczą (1.200 zł), leki i zioła (600 zł) i prywatne zabiegi leczniczo – rehabilitacyjne (2.400 zł.), gdyż fakt ten – wobec wszystkich innych wskazanych wyżej kryteriów – nie mógł być przez organ, z uwagi m.in. na możliwości finansowe Ośrodka, uwzględniony. Organ był zobligowany uwzględnić nie tylko status skarżącej kasacyjnie, ale również potrzeby innych beneficjentów udzielanej pomocy, w kontekście posiadanych środków oraz fakt, iż z tej pomocy wielokrotnie ona już korzystała (nawet jeżeli mogła być ona przeznaczona jedynie na konkretne cele).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że forma i rozmiar przyznanego P.P. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego jest odpowiednia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy .

Zasadnie również zaaprobował stanowisko organu w przedmiocie odmowy przyznania P.P. pomocy w formie usług opiekuńczych. Jak wyżej wskazano, zostały one przyznane matce skarżącej – J.P., zaś lokal, w którym obie mieszkają nie został podzielony pomiędzy nie, a to oznacza, że przedmiotowe usługi są świadczone w całym mieszkaniu w wymiarze dwóch godzin dziennie. Okoliczność, iż skarżąca kasacyjnie prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, nie ma w tym przypadku znaczenia.

Trafnie także podzielił stanowisko organu w przedmiocie odmowy przyznania P.P. pomocy w formie zasiłku celowego na opłacenie kosztów transportu wraz z opiekunem do lekarza, sklepu, apteki i innych, na pokrycie kosztów zakupu kuponów doładowujących kartę telefoniczną, na pokrycie długów w opłatach świadczeń za mieszkanie oraz na pokrycie bieżących opłat za mieszkanie przyjmując, że nie są one potrzebami niezbędnymi, a udzielenie wsparcia na ich zaspokojenie nie mieści się w zakresie celów pomocy społecznej. Argumentacja autora skargi kasacyjnej w tym zakresie ogranicza się wyłącznie do polemiki z tym stwierdzeniem.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 39 u.p.s. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przyjął, że decyzje organów pomocy społecznej wydane w tej sprawie spełniały kryterium uznania administracyjnego oraz zostały poprzedzone prawidłowym zgromadzeniem materiału dowodowego i jego oceną. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji szczegółowo wskazują dlaczego przyznano P.P. zasiłek celowy zasiłek celowy z przeznaczeniem na środki czystości, okulary i leki w określonej wysokości oraz dlaczego odmówiono przyznania jej pozostałych wnioskowanych świadczeń. Organy nie dopuściły się zatem naruszeń przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a., które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny potwierdza, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanki określonej w art. 39 u.p.s. warunkującej przyznanie zasiłku celowego. Wobec prawidłowo przeprowadzonego przez organy postępowania, skarżąca nie może zatem kwestionować wysokości przyznanego świadczenia w kwocie 300 zł oraz odmowy uwzględnienia jej wniosku z dnia 18 stycznia 2016 r. w pozostałym zakresie.

Odnosząc się do podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenia pominięcia przez Sąd pierwszej instancji zarzutu dotyczącego pracowników socjalnych przeprowadzających wywiad środowiskowy uznać należy, iż nie stanowiło ono uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą odmowy przyznania P.P. pozostałych żądanych przez nią świadczeń nie stanowił bowiem art. 11 ust. 2 u.p.s.a

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, iż wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.