Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1127/15 w sprawie ze skargi P. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1127/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi P. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z prośbą o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w latach 1996-2012 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.).

Komendant Główny Policji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, [...] września 2014 r. wydał zaświadczenie potwierdzające, że skarżący w latach 2009-2012 pełnił służbę w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Jednocześnie postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2015 r., na podstawie art. 219 K.p.a. w związku z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.) odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie skarżącego służby w latach 1996-2008 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Organ wskazał, iż w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego dokonano kontroli akt osobowych skarżącego oraz analizy materiałów przekazanych przez Komendę Wojewódzką Policji w [...], Komendę Powiatową Policji w P. oraz Centralne Biuro Śledcze Komendy Głównej Policji. Zgromadzona dokumentacja nie potwierdziła jednak uczestnictwa skarżącego w latach 1996-2008 w czynnościach zagrażających życiu lub zdrowiu w liczbie wskazanej w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., uniemożliwiając tym samym Komendantowi Głównemu Policji wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. W tej sytuacji możliwe było jedynie wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia za wskazane lata.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący, powołując się na zakresy czynności na zajmowanych w Komendzie Powiatowej Policji w P. stanowiskach służbowych oraz wskazując na realizowane sprawy stwierdził, że wykonywał co najmniej 6 razy w ciągu każdego roku służby czynności szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu. Ocenił przy tym, że do takich czynności powinno się zaliczać każde zatrzymanie sprawcy zabójstwa, czy innego przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu, jak również każdą czynność realizowaną z wykorzystaniem środków przymusu bezpośredniego. Powyższe odniósł również do okresu służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] oraz Centralnym Biurze Śledczym Komendy Głównej Policji, wyrażając przy tym zdziwienie brakiem dokumentów, które potwierdzałyby wykonywanie przez niego czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Jednocześnie przedstawił opis kilku odcinków serialu dokumentalnego "[...]", w którego realizacji brał udział i w którym były przedstawiane autentyczne działania funkcjonariuszy Policji. Sformułował przy tym wniosek, że przeprowadzona w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] kwerenda była nierzetelna i oparta o zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13) przepisy dotyczące konieczności wystąpienia, jako przesłanki podwyższenia emerytury policyjnej, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia funkcjonariusza w czasie wykonywania czynności służbowych. Skarżący wskazał również świadków, którzy w jego ocenie mogą potwierdzić rodzaj i ilość realizowanych przez niego w czasie służby czynności zagrażających życiu i zdrowiu.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ utrzymał w mocy postanowienie zaskarżone.

W pierwszej kolejności podał, że problematykę związaną z pełnieniem służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej reguluje art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu, Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Zgodnie natomiast z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Powyższe zaświadczenie, w myśl § 14 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, wydaje się na żądanie funkcjonariusza. W przedmiotowej sprawie organem właściwym do wydania stosownego zaświadczenia jest Komendant Główny Policji.

Organ wskazał, iż na podstawie art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie natomiast do art. 218 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Przywołany przepis, w ocenie organu, daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, jednakże tylko w niezbędnym zakresie. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu i choć do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń mają zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego, to jest ono postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Nie znajdują w nim zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. W toku postępowania wyjaśniającego można wykorzystać środki dowodowe, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu dowodowym zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, jednakże użyty zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 K.p.a. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się powinno do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych oraz wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.

Organ podał, że w niniejszej sprawie, w toku prowadzonego w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, po stwierdzeniu, iż akta osobowe skarżącego nie zawierają dokumentów potwierdzających, że pełnił on służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, pismami z [...] sierpnia 2014 r. zwrócono się do Komendanta Powiatowego Policji w P., Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], Naczelnika Wydziału do Zwalczania Zorganizowanej Przestępczości Narkotykowej Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji oraz Naczelnika Zarządu w Poznaniu Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji z prośbą o dokonanie analizy dokumentów będących w ich posiadaniu, potwierdzających wykonywanie przez skarżącego czynności w sytuacjach, w których istniało zagrożenie dla życia lub zdrowia, ze względu na przesłanki wskazane w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Zwrócono przy tym uwagę na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13).

W dalszej kolejności organ wskazał, że Naczelnik Wydziału do Zwalczania Zorganizowanej Przestępczości Narkotykowej Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji oraz Naczelnik Zarządu w P. Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji przesłali dokumentację potwierdzającą wykonywanie przez skarżącego, w okresie pełnienia służby w wymienionych komórkach organizacyjnych Policji, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Stanowiło to podstawę do wydania zaświadczenia uprawniającego skarżącego do podwyższenia emerytury policyjnej za lata 2009, 2010, 2011 i 2012.

Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w P. poinformował natomiast, iż dokonano kwerendy dokumentacji znajdującej się w archiwum oraz Wydziale Kryminalnym Komendy Powiatowej Policji w P. za okres od roku 1996 do [...] listopada 2001 r. i w wyniku przeglądu rejestrów spraw realizowanych przez wymienioną jednostkę organizacyjną Policji, wytypowano do analizy kilkadziesiąt teczek spraw operacyjnych prowadzonych przez skarżącego i innych spraw, w których uczestniczył (tj. teczek rozpoznania i rozpracowania operacyjnego oraz teczek zagadnieniowych), a także dokonano sprawdzenia zapisów, w książkach wydarzeń stanowiska kierowania Komendy Powiatowej Policji w P. Jednocześnie wskazano, że część dokumentów wytworzonych w latach 1996-2001 (w tym książka interwencji) została wybrakowana, zgodnie z przepisami o archiwizacji. Ponadto podano, iż w wyniku analizy książek wydarzeń stwierdzono, że skarżący był wielokrotnie wymieniany przy realizacji czynności w ramach służby w Komendzie Powiatowej Policji w P., ale jedynie w dokumentacji odnoszącej się do okresu od 2001 r. (nie wskazano przy tym na charakter tych czynności).

Komendant Wojewódzki Policji w [...] przekazał pisma Naczelnika Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] oraz Naczelnika Wydziału Wywiadu Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], w których zawarto informację, iż w powyższych wydziałach brak jest dokumentacji potwierdzającej udział skarżącego w czynnościach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Naczelnik Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] podał nadto, iż przeprowadzono rozmowę z przełożonymi skarżącego z okresu jego służby w Wydziale Kryminalnym Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], celem uzyskania informacji dotyczących zdarzenia mającego miejsce na terenie powiatu [...] w 2001 r., opisywanego przez skarżącego we wniosku oraz istnienia danych źródłowych bądź dokumentów, na podstawie których możliwe jest potwierdzenie wykonywania przez skarżącego czynności zagrażających życiu lub zdrowiu. Ówcześni przełożeni skarżącego potwierdzili jego udział we wskazanym zdarzeniu i podjęcie w tym czasie działań z użyciem broni palnej, zapobiegających konfrontacji zbrojnej zorganizowanych grup przestępczych. W celu weryfikacji otrzymanych informacji przejrzano materiały sprawy operacyjnej nr [...], poz. od [...] do [...], jednak w analizowanych dokumentach nie odnaleziono zapisów, które by potwierdziły, iż policjant wykonywał czynności określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

W celu uzupełnienia powyższych informacji Komendant Powiatowy Policji w P. poinformował, iż w analizowanych dokumentach brak jest zapisów świadczących o pełnieniu służby przez skarżącego w okresie od roku 1996 do [...] listopada 2001 r. w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Natomiast Naczelnik Wydziału Wywiadu Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] przekazał wykaz kilkudziesięciu spraw operacyjnych poddanych analizie za okres pełnienia służby w Wydziale Wywiadu Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], tj. od [...] czerwca 2005 r. do [...] maja 2008 r. oraz poinformował, iż przejrzane materiały nie mogą stanowić podstawy do potwierdzenia wykonywania przez skarżącego we wskazanym okresie czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów. Naczelnik Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] jedynie wymienił sprawy prowadzone przez skarżącego w okresie pełnienia służby w tym wydziale, nie potwierdzając przy tym jednoznacznie czy zainteresowany brał udział w czynnościach zagrażających życiu lub zdrowiu.

W toku dalszych czynności wyjaśniających Naczelnik Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] poinformował, iż dokonano kwerendy materiałów archiwalnych za okres służby skarżącego od [...] grudnia 2001 r. do [...] maja 2005 r. Przeprowadzona analiza nie ujawniła dokumentów świadczących o realizowaniu przez skarżącego czynności szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Sprawdzono rejestry form pracy operacyjnej i ustalono na ich podstawie, jakie sprawy skarżący prowadził w wymienionym okresie. Wskazano przy tym, że niektóre z powyższych dokumentów zostały wybrakowane, zgodnie z przepisami w sprawie archiwizacji.

Odwołując się do treści § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., organ zwrócił uwagę, że warunkiem uznania, że policjant uczestniczył w opisanych wyżej działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia jego życia lub zdrowia. Samo pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas pełnienia służby przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest przy tym równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Podstawa do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury, zgodnie z § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, zachodzi wtedy, gdy pozostająca w dyspozycji organu dokumentacja potwierdza konkretne, rzeczywiste sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

W przedmiotowej sprawie, jak podał organ, zarówno z akt osobowych skarżącego, jak również z żadnej innej dokumentacji będącej obecnie w posiadaniu organu, nie wynika, aby skarżący w trakcie pełnienia służby w Policji w latach 1996-2008 wykonywał czynności w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów Jednocześnie brak jest podstaw do podważania ustaleń dokonanych w tym zakresie przez wskazane wyżej komórki i jednostki organizacyjne Policji. Organ zwrócił przy tym uwagę, że także fakt wybrakowania części dokumentacji nie pozwolił na potwierdzenie pełnienia przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Organ podkreślił, że badając możliwość wydania żądanego zaświadczenia, co wynika ze zgromadzonej w niniejszej sprawie dokumentacji, nie dokonywał analizy sprawy pod kątem przesłanki "bezpośredniości", o jakiej była mowa we wskazanym § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13), a jedynie pod kątem pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażającej życiu i zdrowiu oraz podejmowania co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

W skardze na powyższe postanowienie, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 218 § 2 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 7 K.p.a., poprzez wybiórcze przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, co doprowadziło do zgromadzenia niepełnego materiału dowodowego i ustalenia błędnego stanu faktycznego, w oparciu o który wydane zostało zaskarżone postanowienie. Wobec wskazanego naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący, zauważając odrębności postępowania dowodowego w postępowaniu zaświadczeniowym, podkreślił, że podstawowe zasady tego postępowania wynikające z art. 75 § 1 K.p.a., art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w tym postępowaniu mają jednak zastosowanie. Jednocześnie wskazał, że nie oczekiwał i nie zmierzał do kreowania bądź zastępowania danych znajdujących się w prowadzonej przez organ administracyjny ewidencji, a jedynie do ich pełnego i dokładnego rozpoznania, co pozwoliłoby na ustalenie stanu faktycznego w przedmiotowym postępowaniu. Odnosząc się do poszczególnych czynności podejmowanych przez organ w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia skarżący zwrócił uwagę, że z informacji udzielonej przez zastępcę Komendanta Powiatowego Policji w P. nie wynika jakimi kryteriami kierował się organ przy wybieraniu spraw, które zostały poddane analizie na potrzeby niniejszego postępowania. Zdaniem skarżącego dla rzetelnego wyjaśnienia wszystkich mogących mieć dla sprawy istotne znaczenie okoliczności konieczne było kompleksowe zapoznanie się ze wszystkimi sprawami, w których uczestniczył skarżący, a nie ich wybiórcza selekcja. Tego samego rodzaju zastrzeżenia skarżący zgłosił w stosunku do informacji udzielonej przez Naczelnika Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], wskazując, iż nie zostało przedstawione w jaki sposób dokonano wyboru spraw poddanych weryfikacji. W dalszej kolejności skarżący podkreślił, że wszystkie dokumenty służące do ustalania wysługi lat dla celów uposażeniowych, emerytalnych i nagród jubileuszowych powinny znajdować się w aktach osobowych, co jednak w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Co więcej część z istotnych dokumentów została wybrakowana.

Skarżący zaakcentował, że organ nie tylko nie podjął we własnym zakresie działań koniecznych do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, ale nie zweryfikował także twierdzeń skarżącego ujętych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym wskazanych zostało szereg spraw, w których skarżący brał czynny udział, a które z wysokim prawdopodobieństwem wypełniają dyspozycję § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia. W ocenie skarżącego złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy winno skutkować nie tylko wtórną analizą badanych już aspektów sprawy, ale także odniesieniem się do nowych, wcześniej nieznanych okoliczności. Skarżący zaznaczył przy tym, że ma świadomość, iż nie jest możliwe przeprowadzenie dowodów z zapisów kaset VHS, ale organ powinien zbadać posiadaną dokumentację związaną ze wskazanymi sprawami, celem ustalenia, czy jest ona istotna dla końcowego rozstrzygnięcia. Całkowite zignorowanie wprost ujętych przykładów spraw, w których skarżący był szczególnie narażony na utratę zdrowia i życia, zdaniem skarżącego obrazuje z jaką niedbałością zostało przeprowadzone postępowanie i jak wiele potencjalnie istotnych okoliczności zostało pominiętych. Skarżący wyraził przekonanie, że ocena czy podejmował czynności wskazane w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia możliwa jest dopiero po zebraniu pełnego materiału dowodowego pozwalającego ustalić stan faktyczny w sprawie. Jednocześnie zaznaczył, że 12 lat pełnił służbę w jednostkach zajmujących się przestępczością kryminalną w terenie, co oznacza, że nie jest możliwym, aby co najmniej 6 razy w ciągu roku nie podejmował czynności zagrażających jego życiu i zdrowiu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone postanowienie wskazał, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Komendanta Głównego Policji utrzymujące w mocy postanowienie tego organu o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Odnosząc się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności wskazał, że zaświadczenie, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Zaświadczenie potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza Policji służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, przewidziane jest w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi Policji. W art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (zwanej dalej także ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy) ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, przewidziana z kolei została w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (zwane dalej także rozporządzeniem w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy).

Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) Kodeksu postępowania administracyjnego. Regulacje te znajdują zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Policji w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Art. 218 § 2 K.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia.

W odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu dostrzec przy tym trzeba, że przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy, stanowiący regulację szczególną, w sposób wyraźny wskazuje, iż winno być ono wydane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. W sposób jednoznaczny i bezsprzeczny wyłączył tym samym szerszy zakres postępowania wyjaśniającego. Uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia uniemożliwia stosowanie uregulowania art. 75 § 1 K.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy o dowodach, to jednak – z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. – organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 K.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 K.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw.

Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Nie ma natomiast podstaw do wydania zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów.

Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są zatem dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W wyroku z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 872/1 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA") Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia winne są nie tylko zbadać całość dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza, lecz także wyjaśnić (ustalić) na podstawie przebiegu służby skarżącego i jej charakteru, gdzie mogą znajdować się szczegółowe dane z okresu tej służby, a nie ograniczać się w tym zakresie do kontroli akt osobowych skarżącego i pism informacyjnych od poszczególnych jednostek Policji. Jest to warunkiem uznania postępowania za przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 K.p.a., stosownie do której organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy", a zasada ta ma zastosowanie także do postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a. w zw. z art. 1 pkt 4 K.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że Komendant Główny Policji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym naruszył przepis art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. Zgodzić się przy tym należy ze skarżącym, że rozpoznając ponownie sprawę w wyniku wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ jest zobowiązany do ponownej analizy okoliczności faktycznych sprawy i do czynienia nowych ustaleń ważkich dla sprawy, jeżeli zostaną one ujawnione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Istotnym jest zwrócenie uwagi, iż organ w toku prowadzonego postępowania nie skorzystał z możliwości zwrócenia się do skarżącego o wskazanie, gdzie może znajdować się dokumentacja istotna z punktu widzenia wnioskowanego zaświadczenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący powołał konkretne przykłady akcji, w których brał udział i których charakter w jego ocenie sprawiał, że istniało w ich trakcie bezpośrednie zagrożenie dla jego życia lub zdrowia. Obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do tych twierdzeń – czego organ nie uczynił (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., I OSK 1174/10, dostępny CBOSA). Przedmiotowe okoliczności organ winien zbadać wnikliwie i ustalić, czy posiada dokumentację dotyczącą tych zdarzeń, a jeśli tak, to winien sprawdzić, czy skarżący brał udział w tych akcjach i czy były one tego rodzaju, że uczestnictwo w nich stwarzało realne zagrożenie dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Nie można oczywiście wykluczyć, że zdarzenia, do których odwołuje się skarżący były przez organ analizowane, nie wynika to jednak z zaskarżonego postanowienia. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ nie był obowiązany do przeprowadzenia dowodu z nagrań na kasetach VHS, ale niewątpliwie powinnością organu było przeprowadzenie analizy wyszczególnionych (utrwalonych na tych kasetach) akcji, w których brał udział skarżący pod kątem spełnienia przesłanek z § 4 ww. rozporządzenia. W powołanym powyżej wyroku z 8 grudnia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że organ w postępowaniu wyjaśniającym, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., może przeprowadzić analizę dokumentacji opisującej przebieg czynności operacyjnych, pod kątem zagrożenia dla życia lub zdrowia skarżącego uczestniczącego w takich czynnościach. Aby wykluczyć dopuszczalność takiej analizy, należałoby najpierw ustalić, czy w dokumentacjach tego rodzaju (ewidencjach, rejestrach, kartotekach, kontrolkach, aktach itp.) istnieje wymóg, aby dokonywać w nich zapisów dosłownych, stwierdzających wprost (expresis verbis), że określona czynność "zagrażała życiu lub zdrowiu funkcjonariusza biorącego w niej udział, czy ją wykonującego", czy też wystarczy opis czynności operacyjnej, konkretnej akcji, która sama przez się, z uwagi na jej charakter, miejsce, przebieg, adresatów akcji itp., wskazuje – może wskazywać dla organów Policji analizujących takie dokumenty, że istniało powyższe zagrożenie, a w takim przypadku konieczne będzie przeanalizowanie danych dokumentujących określone akcje operacyjne i interwencje w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a. (por. też wyrok NSA z 1 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1227/06, Lex nr 320833).

Sąd wskazał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, iż w toku postępowania wyjaśniającego nie dokonano analizy teczek osobowych źródeł informacji, w których – zdaniem skarżącego – mogą być zawarte informacje istotne w sprawie. Do tych okoliczności organ nie odniósł się i nie przeprowadził analizy wskazanych przez skarżącego dokumentów. Nie odniósł się również organ do twierdzeń skarżącego, iż potwierdzenie jego udziału w zdarzeniach wypełniających warunki z § 4 ww. rozporządzenia może znajdować się także w teczkach spraw operacyjnych realizowanych przez innych funkcjonariuszy wespół ze skarżącym, jak i do twierdzeń o wykonywaniu pracy operacyjnej na terenie innych jednostek Policji garnizonu łódzkiego, których dokumentacja winna znajdować się w tych jednostkach (skarżący podał przykłady takich spraw).

Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie obowiązany, przy uwzględnieniu powyższego stanowiska, podjąć niezbędne działania w celu odnalezienia danych dotyczących wskazanych przez skarżącego akcji i dokonać ich analizy pod kątem spełnienia przesłanek istotnych z punktu widzenia wnioskowanego zaświadczenia, ewentualnie wykazać, że zdarzenia te były przedmiotem badania. Analizą powinny być objęte także teczki osobowych źródeł informacji, jak i sprawy, w których brał udział skarżący razem z innymi funkcjonariuszami i te, które były prowadzone w innych jednostkach Policji. W przypadku gdyby nie zaistniały przesłanki do wydania wnioskowanego zaświadczenia, z uzasadnienia postanowienia powinno w sposób niebudzący wątpliwości wynikać jaka dokumentacja była przedmiotem badania organu (rodzaj przeanalizowanej dokumentacji źródłowej), ze wskazaniem konkretnych dokumentów i okresów służby tak, aby możliwa była ocena czy ustalenia faktyczne są pełne.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi, iż w Komendzie Powiatowej Policji w P. do analizy wytypowano tylko kilkadziesiąt teczek spraw operacyjnych prowadzonych przez skarżącego i nie podano jakimi przesłankami kierował się organ przy wybieraniu spraw. Rzeczywiście w postanowieniu z [...] lutego 2015 r. organ wskazał na wytypowanie do analizy kilkudziesięciu teczek do analizy, ale to stwierdzenie organu nie znajduje oparcia w materiałach zgromadzonych w sprawie. Z pisma z [...] września 2014 r. I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w P. wynika jaka dokumentacja była przedmiotem sprawdzenia i brak podstaw do przyjęcia, że organ dokonywał jakiegoś typowania spraw odnoszących się do skarżącego. Sąd przyjął zatem, że użyte przez organ określenie stanowi błąd stylistyczny. Również z pism pozostałych jednostek organizacyjnych Policji, w tym Naczelnika Wydziału Wywiadu Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], wynika jaką dokumentację sprawdzono, na co wskazuje również wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, skoro skarżący podaje jaka dokumentacja nie została przez organ zbadana.

Niewątpliwie ma rację skarżący, iż sytuacją najbardziej pożądaną byłoby, gdyby cała dokumentacja istotna dla wydania wnioskowanego zaświadczenia znajdowała się w aktach osobowych, na co wskazują przywołane przez skarżącego przepisy. Jednak prowadzenie akt osobowych funkcjonariuszy Policji pozostaje poza kontrolą Sądu. W sytuacji gdy stosownych dokumentów nie ma w aktach osobowych, informacji o zdarzeniach podanych w § 4 ww. rozporządzenia należy poszukiwać w ewidencjach, rejestrach, kartotekach, jak i analizując poszczególne sprawy z udziałem funkcjonariusza. Sąd nie ma także możliwości odniesienia się do przeprowadzanego w poszczególnych jednostkach Policji brakowania dokumentów, w sytuacji gdy na takie działania zezwalają stosowne przepisy.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 133 § 1 P.p.s.a, polegające na przeprowadzeniu kontroli zgodności z prawem postanowienia komendanta Głównego Policji nr 305 z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sposób wadliwy poprzez:

- bezzasadne naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. – pomimo, iż organ ich w rzeczywistości nie naruszył;

- wadliwą ocenę dowodów zebranych w sprawie i uznaniu, że są one niewystarczające do wydania kwestionowanego postanowienia;

- nierozważeniu konsekwencji prawnych wynikających z art. 81 K.p.a. przeprowadzenia dowodów z dokumentów opatrzonych klauzulami tajności;

- niewyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku podstaw do twierdzenia, iż organ Policji prowadził analizę i kwerendę akt, w tym teczek rozpoznania operacyjnego, z pominięciem niektórych spraw lub w sposób niepełny;

- nakazaniu organowi przeprowadzenie dowodu z nagrań dokumentów fabularyzowanych utrwalonych na taśmach VHS dostarczonych przez skarżącego w trybie nieprzewidzianych ustawą kodeks postępowania administracyjnego;

- bezzasadne uznanie, iż zakres wskazań co o dalszego toku postępowania dowodowego jakie obowiązany będzie przeprowadzić organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie naruszają art. 218 K.p.a.

W związku z powyższym zarzutem skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu lub uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy poprzez oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżącej kasacyjnie rozwinięto treść postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami.

W skardze kasacyjnej postawiono wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Przechodząc do oceny postawionych zarzutów należy wskazać, ze niezasadny jest zarzut naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, iż w postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być on skutecznie postawiony w następujących przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044) i gdy jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Wadliwość uzasadnienia wyroku stanowi usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, gdy nie ma możliwości rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a i umożliwia dokonanie kontroli instancyjnej.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z jego treścią "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem. Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu wskazać należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozpoznaje sprawę w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. art. 134 § 1 P.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wskazując na przeprowadzenie kontroli postanowienia Komendanta Głównego Policji w sposób wadliwy, naruszający art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 81 i art. 218 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako "K.p.a").

W związku z tak skonstruowanym zarzutem przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania było postanowienie Komendanta Głównego Policji utrzymujące w mocy postanowienie tego organu o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII K.p.a. Postępowanie to jest uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym postępowaniem o charakterze administracyjnym. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1); osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). Stosownie do art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.).

Z powołanych przepisów wynika, że zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. nr 10, str. 58). Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Co do zasady, wydawanie zaświadczeń jest oparte na danych posiadanych przez organ. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia bowiem jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11, Lex nr 1311429; z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12, Lex nr 1369011). Postępowanie wyjaśniające ograniczone jest zatem do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 K.p.a. ( zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1813/13, Lex nr 1956429). P

Należy ponadto wskazać, że z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 1148 ze zm.) wynika, że zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury winno być sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, zebrany w postępowaniu materiał dowodowy nie był wystarczający do ustalenia okoliczności istotnych w sprawie i zachodziła potrzeba kontynuowania czynności wyjaśniających, a tym bardziej uzupełnienia materiału dowodowego.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Cechą dwuinstancyjności postępowania jest to, że organ drugiej instancji ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę rozpoznaną i rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Nie oznacza to, że organ nadzoru powtarza całe postępowanie wyjaśniające, ale że opierając się na materiale dowodowym zasadniczo zebranym w toku postępowania przez organ I instancji, organ odwoławczy ponownie ocenia ten materiał, przy czym czyni to między innymi w kontekście zarzutów odwołania. Tymczasem, na co zwrócił uwagę Sąd wojewódzki, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby przedmiotem badania i oceny były konkretne akcje wskazywane przez stronę w odwołaniu i których przebieg sprawiał, że zagrażały życiu i zdrowiu funkcjonariusza.

Ma racje skarżący kasacyjnie, że niezasadnie (z naruszeniem art. 218 K.p.a.), nakazał Sąd pierwszej instancji organowi, dokonywać analizy wyszczególnionych na kasetach VHS akcji, poszukiwać, w teczkach osobowych źródeł informacji i w innych bliżej nie wskazanych dokumentach, czy funkcjonariusz brał udział w akcjach potwierdzających zasadność podwyższenia emerytury. Zgodzić się jednak należy z Sądem wojewódzkim, że organ miał możliwość zwrócenia się do P. K. o wskazanie, gdzie może znajdować się dokumentacja istotna z punktu widzenia wnioskowanego zaświadczenia. Zwłaszcza z uwagi na argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i dołączoną do wniosku kasetę VHS. Wskazać także należy, że co prawda organ nie może w postępowaniu o wydanie zaświadczenia przeprowadzać ustaleń w oparciu o zeznania świadków na okoliczność, czy skarżący uczestniczył w czynnościach zagrażających bezpośrednio jego życiu i zdrowiu, lecz może wysłuchać wskazanych przez stronę funkcjonariuszy na okoliczność sporządzenia i istnienia w organach Policji dokumentacji zawierającej takie dane co do czynności służbowych wykonywanych przez skarżącego w określonym czasie przeszłym (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 827/10, pub. CBOSA). Przeprowadzone w ten sposób postępowanie nie będzie wykraczało poza zakres działań oznaczonych w art. 218 K.p.a.

Oznacza to, że doszło w postępowaniu administracyjnym do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., organ bowiem nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie zebrał całego materiału dowodowego. Powyższe uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.