Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Dorota Bartelik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2008r. sprawy ze skargi A. i A. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. i A. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia P. [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lipca 2007 r., znak [...], zawieszające z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w U. z dnia [...] marca 2007 r., nakazującej A. i A. P. rozbiórkę budynku rekreacyjno-magazynowego [...] o wymiarach [...] wybudowanych samowolnie na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości M. gmina L.- uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie zawieszenia postępowania.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.

Po rozpatrzeniu wniosku P.[...] z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie legalności budowy obiektów na działce nr ewid. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, w zarządzie P.[...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w U., na podstawie art.. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nakazał A. i A. P. rozbiórkę budynku rekreacyjno-magazynowego [...] o wymiarach [...] wybudowanych samowolnie na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości M. gmina L.

W uzasadnieniu organ wskazał, że budynek rekreacyjno-magazynowy był budowany w 2002 r., a A. i A. P. posiadali zgodę byłego Nadleśniczego S., ale nie mają pozwolenia na budowę. Na terenie Gminy L. brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a poprzedni stracił ważność z dniem [...] grudnia 2002 r. Organ stopnia powiatowego uznał, że nie zachodzą przesłanki dające możliwość legalizacji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. i A. P., uzasadniając je faktem oczekiwania na rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny

sygn. akt VII SA/Wa 1807/07

pytania prawnego, co do zgodności przepisów prawa budowlanego regulujących ewentualną możliwość legalizacji przedmiotowej budowli.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania. W uzasadnieniu organ podał, że rozpatrzenie odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę, z powodu niemożności przedstawienia przez stronę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, zależy od zajęcia stanowiska przez Trybunał Konstytucyjny co do zgodności art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 20, poz. 2016, ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) z art. 2, art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło P. [...], twierdząc, iż ocena legalność przepisu dokonywana przez Trybunał Konstytucyjny nie jest zagadnieniem wstępnym i nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu. Ponadto, jeśli Trybunał Konstytucyjny orzeknie o niezgodności przepisu, to strona może skorzystać z trybu przewidzianego w art. 145 a k.p.a., a zawieszenie narusza zasadę szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. oraz terminowość załatwiania spraw przewidzianą w art. 35 k.p.a.

Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia zapadło zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że zwieszenie postępowania tamuje jego bieg i opóźnia rozpoznanie sprawy. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 1997 r., sygn. akt SA/ Bk 969/96, w którym został wyrażony pogląd, że skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego przez Rzecznika Praw Obywatelskich nie stanowi zagadnienia wstępnego i nie uzasadnia automatycznego zawieszenia postępowania. Ponadto zdaniem organu w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Trybunał Konstytucyjny nie jest sądem, a stwierdzenie niekonstytucyjności daje podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 a § 1 k.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i A. P. Skarżący powołali wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2/05, zgodnie z którym organ "obowiązany jest ustalić związek między zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem

sygn. akt VII SA/Wa 1807/07

postępowania administracyjnego, a wynik tych ustaleń powinien posiadać odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego". Zdaniem skarżących jeśli nawet Trybunału Konstytucyjnego nie można uznać za sąd, to na pewno jest organem, a ustawodawca w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przewidział, że zagadnienie wstępne ma rozpoznać sąd lub organ, jednak nie sprecyzował, o jaki organ chodzi.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji błędnie zinterpretował, przez co wadliwie zastosował art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a..

Instytucja zawieszenia postępowania stanowi kompromis pomiędzy zasadą szybkości i ciągłości postępowania, a sytuacją faktyczną lub prawną, która może wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy, chociaż nie ma jeszcze pewności co do tego, czy i w jakim zakresie ten wpływ nastąpi. Postępowanie administracyjne podlegające kontroli Sądu prowadzone było w trybie art. 97 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy m.in. rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zadaniem organu stosującego ten przepis jest zatem dokonanie oceny, czy toczące się przed innym organem lub sądem postępowanie, w tym przypadku odpowiedź na pytanie co do konstytucyjności normy prawnej, którą w

sygn. akt VII SA/Wa 1807/07

rozpatrywanej sprawie ma zastosować organ, wpłynie na rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ.

Argumentacja, a także orzecznictwo, które organ II instancji przywołał na uzasadnienie poglądu wykluczającego możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego z tego powodu, iż przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisło pytanie prawne Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zgodności z Konstytucją normy prawa materialnego, od zastosowania której zależy rozstrzygnięcie organu administracyjnego, nie mogły być zaakceptowane z następujących przyczyn.

Po pierwsze zauważyć trzeba, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. powstał i przetrwał w identycznym brzmieniu od daty uchwalenia kodeksu w 1960 r. (początkowo był to art. 90, a od nowelizacji w 1980 r. art. 97). Wprowadzenie do systemu prawnego instytucji Trybunału Konstytucyjnego zostało zaś przewidziane przez nowelę konstytucyjną z dnia 26 marca 1982 r., a ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, stanowiąca podstawę jego działania została uchwalona w dniu 29 kwietnia 1985 r.

To zatem, że w redakcji art. 97 k.p.a. nie ujęto Trybunału Konstytucyjnego (w przeciwieństwie do art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który przewiduje możliwość zawieszenia przez Sąd postępowania m.in. dlatego, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku toczącego się postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym) nie wyklucza jeszcze możliwości zastosowania przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Według Konstytucji Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz i wydają wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej (art. 173,174 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny jest organem Państwa. Art. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wprost stanowi, iż Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej, mieści się zatem w pojęciu sądu jak i organu, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Po drugie argument, iż w sprawie po jej zakończeniu i ewentualnym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisu z Konstytucją może mieć zastosowanie art. 145 a k.p.a. przywołany został bezpodstawnie.

Po uchwaleniu Konstytucji RP z 1997 r. dodano wprawdzie do k.p.a. art. 145 a, przewidujący możliwość żądania wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, jednakże norma ta ma zastosowanie jedynie do przypadków, w których zapadła już ostateczna decyzja administracyjna, a nie do toczących się postępowań. Powołanie się

sygn. akt VII SA/Wa 1807/07

zatem na ten przepis jako argument za odmową zawieszenia w sprawie o nakazanie rozbiórki jest chybiony tym bardziej, że specyfika zastosowania tego przepisu może uniemożliwić stronie ochronę swojego prawa. Pamiętać należy, że żądanie wznowienia, o którym mowa w art. 145a k.p.a. wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału, który może też określić datę utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego lub jego części. Trybunał rozpoznaje też sprawy zasadniczo w kolejności wpływu. Okoliczności te mogą w niektórych przypadkach uniemożliwić uchylenie aktu administracyjnego, ze względu na dyspozycję art. 146 § 1 k.p.a., który możliwość uchylenia decyzji w tym trybie dopuszcza jedynie w ciągu pięciu lat od daty doręczenia decyzji.

Również powołanie się przez organ II instancji na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 1997 r., sygn. akt SA/Bk 969/96 nie uzasadniało odmowy zawieszenia ze względu na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie. Sąd wyraził w wymienionym orzeczeniu pogląd, iż wniesienie przez Rzecznika Praw Obywatelskich pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności aktu ustawodawczego z Konstytucją nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego automatycznie zawieszenie postępowania w innej sprawie niż w tej, w związku z właściwością której to pytanie prawne zostało skierowane. Wyrok ten został wydany w dniu 10 września 1997 r., a więc zapadł w odniesieniu do staniu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie Konstytucji. Nadto w sprawie rozstrzyganej przez organ z pytaniem prawnym wystąpił Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, kierując do rozpoznania pytanie Sądu Administracyjnego powołanego do kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji), czyli również do kontroli aktów Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzekającego w przedmiotowej sprawie jako organ odwoławczy. Nie uchybiając oczywiście powadze i roli Rzecznika Praw Obywatelskich zauważyć trzeba, że NSA odnosił się w cytowanym wyroku nie tyle do zakresu pytania Rzecznika, ile do potrzeby dokonania oceny treści tego pytania przez organ, w sprawie o zawieszenie postępowania.

Jest oczywiste, że organy administracji winny takiej oceny dokonywać, szczególnie jeśli uwzględni się, że Sąd zwracający się z pytaniem do Trybunału musi ustalić przepis, który stanowił będzie podstawię prawną orzeczenia. W tym celu, zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji, Sąd dokonuje wykładni przepisu ustawy w zgodzie z Konstytucją. Jeżeli Sąd nie może takiej wykładni zastosować, ponieważ ustawy nie da się pogodzić z normą konstytucyjną, zwraca się z pytaniem prawnym do Trybunału,

sygn. akt VII SA/Wa 1807/07

gdyż w przeciwnym przypadku zastosowałby przepis niezgodny z Konstytucją. Jeśli zatem Sąd zadaje pytanie prawne, to w sposób oczywisty stwierdza, że prawny wzorzec zachowania się podmiotów i organów, który ma zastosowanie w sprawach tego rodzaju jest wątpliwy, a możliwość obalenia domniemania zgodności kwestionowanego przepisu z Konstytucją jest prawdopodobna.

Organy administracji publicznej w sytuacji skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania przez Sąd co do konstytucyjności przepisu, na podstawie którego mają orzekać w sprawie, powinny wyważyć zatem starannie, czy pierwszeństwo należy dać zasadzie szybkości postępowania, czy też zastrzeżeniom, które wobec przepisu wyraził Sąd w uzasadnieniu pytania prawnego.

Rozważeniu podlegać też powinno przez organ i to, że zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji zawiera nakaz działania organów Państwa nie tylko na podstawie, ale i w granicach prawa. Jeżeli zaś powstaje uzasadniona wątpliwość, czy granic tych nie przekroczył ustawodawca, to uzasadnione jest wstrzymanie rozpoznania sprawy do czasu, kiedy granice te zostaną ustalone w sposób bezsporny przez Trybunał Konstytucyjny.

Już tylko na marginesie stwierdzić trzeba, że przed rozpoznaniem niniejszej sprawy przez Sąd Administracyjny okazało się, że przepis który stanowić ma podstawę rozpoznania sprawy przez organ okazał się w części niezgodny z Konstytucją (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P37/06), a zatem zawieszenie postępowania przez organ I instancji w niniejszej sprawie było trafne.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 210 p.p.s.a.