Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Sędziowie: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka Protokolant: referent stażysta Oliwia Woźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi A. S. i T. S. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę.

A. S. i T. S. zaskarżyli w całości uchwałę z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z.

Powyższej uchwale zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu swojej skargi wskazali, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.), istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Wskazali, że posiadają interes prawy do wniesienia przedmiotowej skargi, gdyż są właścicielami nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] obręb [...] położonej w Z. przy ul. [...], którą obejmuje zaskarżony plan.

Nadto, skarżący wzywali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie było wysłane w dniu 17 listopada 2023 r. i zostało doręczone organowi w dniu 22 listopada 2023 r. Pomimo upływu 60 dni, organ nie odpowiedział na wezwanie gdyż nie zajął żadnego pisemnego stanowiska.

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia skargi, wskazali iż uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. została wydana przy istotnym naruszeniu obowiązującego wówczas trybu procedury planistycznej, tj. przy wadliwym sporządzeniu dokumentu prognozy oddziaływania na środowisko oraz z naruszeniem studium.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2001.62.627 z dnia 2001.06.20), prognoza oddziaływania na środowisko powinna przedstawiać rozwiązania alternatywne do rozwiązań zawartych w projektowanym planie wraz z uzasadnieniem ich wyboru oraz opis metod dokonania oceny prowadzącej do tego wyboru (przy czym w obecnym stanie prawnym podobny wymóg przewidują m.in. przepisy art. 46 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247 z późn. zm.)). Ten przewidziany przez przepisy wymóg tzw. "wariantowości" dla treści prognozy oddziaływania na środowisko wynika przede wszystkim ze znaczenia tej prognozy dla późniejszego opracowania takich dokumentów jak np. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Prognoza środowiskowa stanowi bowiem główną podstawę do oceny zasadności przyjętych w takim planie rozwiązań z punktu widzenia ich ewentualnego wpływu na środowisko, a więc w tym przypadku służy ona rzetelnej ocenie wpływu projektowanych ustaleń planu na środowisko. Innymi słowy, istotą prognozy oddziaływania na środowisko jest dostarczenie organowi rzetelnych informacji na temat tego, jakie skutki realizacji przedsięwzięcia mogą wystąpić w rzeczywistości tak, aby organ mógł rozważyć wszelkie aspekty sprawy i w konsekwencji opracować najlepszy - najbardziej korzystny dla ochrony środowiska i ładu przestrzennego - projekt planu miejscowego.

Wskazali, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych: "Odnosząc się do kwestii zgodności zaskarżonej uchwały z wymogami stawianymi planom zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony środowiska wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2002 r. - Prawo ochrony środowiska (obowiązującymi w okresie procedowania i uchwalania kontrolowanej uchwały) projekt mpzp wymagał przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (art. 40 ust. 1 pkt 1 POS i nast). Podstawowym instrumentem tej procedury jest prognoza oddziaływania na środowisko (art. 41 ust. 1 POŚ) sporządzana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na etapie tworzenia projektu planu miejscowego (art. 17 pkt 4 ustawy o pzp). Powinna ona spełniać wymogi wskazane w ust. 2 art. 41 POS, bowiem minister właściwy do spraw ochrony środowiska nie skorzystał z delegacji do wydania rozporządzenia precyzującego wymogi jakim odpowiadać powinna prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów mpzp, a poprzednie rozporządzenie (na które powołują się prognozy uzyskane w sprawie) Ministra Środowiska z 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 197, poz. 1667) zostało uchylone z dniem 28 lipca 2005 r. ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska i zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 113, poz. 954 ze zm.). Podkreślenia wymaga, iż prognoza oddziaływania na środowisko jest odrębnym dokumentem i nie stanowi elementu projektu planu miejscowego. Istotą prognozy jest jej prewencyjny charakter. Stanowi ona podstawę do oceny zasadności przyjętych w planie rozwiązań z punktu widzenia ich ewentualnego wpływu na środowisko. Prognoza nie ma charakteru aktu normatywnego ani nawet aktu kierownictwa wewnętrznego. Nie podlega zatem ocenie w trybie przewidzianym dla aktów normatywnych. Jest dokumentem o charakterze informacyjnym. Jej ustalenia nie wiążą organów administracji ani organu planistycznego, który ją przygotował. Wskazuje ona na przewidywane, hipotetyczne skutki dla środowiska, które mogą powstać w wyniku dokonania zagospodarowania terenu i realizacji rozwiązań przyjętych w planie miejscowym. Zaakcentowania wymaga jednakże, iż to prognoza stanowi w procedurze uchwalania planu miejscowego jedyne źródło informacji dla społeczeństwa, organów opiniujących i uzgadniających, organu przygotowującego projekt planu i organu stanowiącego gminy o możliwej degradacji środowiska w wyniku przyjęcia rozwiązań zawartych w planie miejscowym. Prognoza ma charakter aktu wczesnego ostrzegania Nie mając charakteru wiążącego powinna jednak wpływać na kształt projektu planu. Zważywszy bowiem na wynikającą z art. 1 ustawy o pzp ogólną normę ustanawiającą ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę działań w sprawie przeznaczenia terenu na określone cele i ustalenie zasad ich zagospodarowania, można wywieść obowiązek dostosowywania tych działań do ochrony środowiska. Kryterium minimalizacji skutków niekorzystnych dla środowiska stanie się wówczas tym, które organy planistyczne powinny uwzględniać przy opracowywaniu planów miejscowych.

W omawianej kwestii nadal zachowuje aktualność pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 10 czerwca 1998 r. w sprawie IV SA 2261/97. Sąd wskazał w nim, iż: "Prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze nie jest integralną częścią planu (...) i nie ma charakteru normatywnego. Jest opracowaniem opartym na obliczeniach i symulacjach wykonanych przy założonych z góry parametrach inwestycji. Jest przewidywaniem skutków opartym na aktualnej wiedzy i doświadczeniu, zestawieniem skutków, które mogą wystąpić. Organy gminy przystępując do opracowania planu mają obowiązek uwarunkowania te uwzględnić. Nie jest to jednak równoznaczne z likwidacją czy wyeliminowaniem wszystkich zagrożeń dla środowiska, jakie mogą w przyszłości powstać na skutek realizacji inwestycji. Na etapie projektu planu zagospodarowania przestrzennego sygnalizuje się możliwość wystąpienia zagrożeń, zaś likwidacja ich bądź zmniejszenie możliwe jest dopiero na późniejszych etapach (...) czy też pozwolenia na budowę". Wskazywane późniejsze etapy (w obowiązującym w okresie tworzenia planu stanie prawnym) to nie tylko uzyskanie pozwolenia na budowę, ale także postępowanie zmierzające do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zważywszy na omówiony uprzednio charakter prognozy oddziaływania na środowisko rozważenia wymagało, jak należy traktować prognozę sporządzoną niezgodnie z wymaganiami POS. W ocenie Sądu, istotna będzie w tym zakresie ocena czy, mimo braków formalnych, dostarcza ona informacji pozwalających na rzetelną ocenę wpływu projektowanych ustaleń planu na środowisko." (zob. m.in.: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 9.06.2009 r., II SA/Go 852/08, LEX nr 707474; wyrok NSA w Warszawie z 10.06.1998 r., IV SA 2261/97, LEX nr 43830.).

Odnosząc się więc do treści uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2003 r. podniesiono, że brak jest informacji o treści prognozy i przyjętych w niej rozwiązaniach alternatywnych (przedstawienie rozwiązań alternatywnych wraz z uzasadnieniem ich wyboru oraz opis metod dokonania oceny prowadzącej do tego wyboru). Przedmiotowe uchybienie uniemożliwia zatem rzetelną ocenę projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ograniczyło prawo uprawnionych stron do zgłaszania uwag do tego planu (tj. prawo przewidziane przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji doprowadzając do tego, że ostateczna treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stoi w sprzeczności z zasadą zrównoważonego rozwoju oraz przedkłada interes gminy nad lokalne czynniki środowiskowe i społeczne.

W ocenie skarżących ww. plan jest też niezgodny ze studium (uchwała nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r.). Studium te nakazywało bowiem aby zabudowa nawiązywała do tradycji miasta ogrodu. Ta tradycja dotyczyła zachowania zabudowy jednorodzinnej. Tymczasem, pomiędzy tym studium a planem z 2003 istnieje sprzeczność, W projekcie strategii rozwoju na lata 2024 - 2033 wyraźnie stwierdzono, iż wobec dynamicznych procesów urbanizacyjnych jakim podlega Miasto Z. oraz konieczności przeprowadzenia zmian dotyczących zagospodarowania przestrzennego Miasta dokonano analizy porównawczej ww. dokumentów, która wskazała rozbieżności w zapisach uniemożliwiające prowadzenie zrównoważonej polityki przestrzennej. Te rozbieżności miały być usunięte przez studium z 2011 r. (uchwała nr [...]) i plan z 2016 (uchwała nr [...]). Tak się jednak nie stało, i mimo, iż to podnoszono przy uchwalaniu planu z 2016 r. m. in. teren z obrębu [...] położony w Z. przy ul. [...] nie został objęty obowiązkiem zabudowy jednorodzinnej. Na tym terenie, niezgodnie ze studium dalej obowiązuje przeznaczenie dotyczące zabudowy mieszkaniowej też wielorodzinnej o symbolu [...]. Ta zabudowa wielorodzinna ewidentnie godzi zaś w istniejącą zabudowę jednorodzinną na tym i pobliskim terenie. A zatem, uzupełniając powyższe, dodali też, że według jednolitego orzecznictwa: "Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że do podstawowych metod przygotowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak jak każdego rozstrzygnięcia uznaniowego, które mają zmniejszyć ryzyko arbitralności decyzji należy przygotowanie i rozważenie dwu lub więcej wariantów decyzji, szczególnie tych najważniejszych, o znacznych konsekwencjach społecznych, a do takich miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy. W tej sytuacji znaczenie mają kryteria, wyznaczające minimalne standardy, jakie ma uwzględniać rada gminy dokonując wyboru wersji projektu planu, który zostanie przedłożony uprawnionym podmiotom. Takie kryteria wyznaczają przepisy konstytucyjne chroniące własność"; (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 4 Konstytucji RP). Oznacza to, że planowanie przestrzenne w gminie nie może pomijać własności nieruchomości na terenie objętym planem, a wręcz przeciwnie ma poszukiwać rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują nieuchronny konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek. Na konieczność takiego planowania wskazuje art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. (zob.: wyrok WSA w Szczecinie z 25.11.2009 r., II SA/Sz 1021/09, LEX nr 589217.).

Reasumując, wskazali, że podniesione wyżej argumenty w postaci braku prognozy przewidującej analizę wariantów a także niezgodności ze studium (brak usunięcia zabudowy wielorodzinnej m. in. dla terenów ulicy B.) przemawiają za tym, że Rada Miejska w Z. w dniu [...] grudnia 2003 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. w sposób niezgodny z prawem, a, co za tym idzie, winno dojść do stwierdzenia jej nieważności. Opisane wyżej naruszenie trybu procedury planistycznej narusza ich interes prawny jako właścicieli nieruchomości znajdującej się na terenie objętym ww. planem.

W odpowiedzi na skargę organ wnosimy o jej odrzucenie w całości z powodu braku legitymacji skargowej Skarżących.

Na wypadek, gdyby Sąd nie uwzględnił wniosku o odrzucenie skargi, wnoszono o jej oddalenie w całości, ewentualnie o jej oddalenie w zakresie wykraczającym poza teren nieruchomości Skarżących, położonej przy ul. [...] w Z..

W uzasadnieniu stanowiska wskazano, że działając na podstawie art. 26 ustawy z dnia 8 marca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (w tamtym czasie: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.; dalej w skrócie zwanej "ustawą ZP") w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w chwili wydawania zaskarżonego aktu: Dz. U. Nr 80, poz. 717), Rada Miejska w Z. (taka była ówczesna nazwa organu stanowiącego Miasta Z.) podjęła uchwałę będącą przedmiotem zaskarżenia. Uchwała została doręczona organowi nadzoru, który nie skorzystał z uprawnień określonych w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (ówcześnie: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej w skrócie zwanej u.s.g.), tym samym uznając legalność przepisów uchwały. Uchwała nie była również kwestionowana przez inne zainteresowane podmioty, natomiast Skarżący złożyli na nią skargę doręczoną w dniu 22 stycznia 2024 r.

Wskazano, że wniosek o odrzucenie skargi Organ opiera bezpośrednio na wykładni językowej art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis stanowi, że "skargę może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem", zawęża więc legitymację skargową, poprzez wprowadzenie wyjątku od zasady ogólnej z art. 50 § 1 p.p.s.a., przewidującego, że skargę może wnieść "każdy kto ma w tym interes prawny". Art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowiący lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 § 1 p.p.s.a., stawia większe wymagania wobec skarżącego, który wykazać musi nie tylko posiadanie interesu prawnego, lecz także jego naruszenie. Jest to zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., legitymację tę ograniczono bowiem wymogiem wykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego. Skarga z art. 101 u.s.g nie ma zatem charakteru actio popularis (wypowiedział się na ten temat m. in. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2008 r. - sygn. akt SK 76/06). Nie można jej wnieść tylko na tej podstawie, że w przekonaniu skarżącego kwestionowany akt narusza prawo. Analogicznie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi podstawy do wnoszenia skarg w celu ochrony obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok z dnia 8 października 2013 r. - sygn. akt II OSK 2351/13). Art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. Uzależniono to prawo od konieczności uprzedniego spełnienia subiektywnej indywidualnej przesłanki dotyczącej konkretnego skarżącego w postaci wykazania naruszenia jego interesu prawnego. Przy tym w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że interes prawny musi zawsze wynikać z normy prawnej. Co do zasady ma to być norma prawa materialnego (tak w wyroku NSA z dnia 7 maja 2008 r. - sygn. akt II OSK 84/08, dotyczącym skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Nie chodzi zatem o jakikolwiek interes, tylko o taki interes prawny, który może być wywiedziony z normy prawa materialnego. Interes prawny musi mieć również charakter indywidualny (tzn. dotyczący konkretnej osoby), osobisty (tj. własny i zindywidualizowany), realny oraz dotyczyć wprost i bezpośrednio podmiotu kwestionującego dany akt. Bezpośredniość interesu prawnego polega na bezpośredniości związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest jego interes prawny, natomiast jego realność oznacza, że nie może to być tylko interes przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale ma być to interes już rzeczywiście istniejący. Naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy prawnie gwarantowaną, konkretną i indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżonym aktem, polegającego na tym, że zaskarżany akt narusza jego interes prawny, a więc że poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, np. nakłada na niego pewne obowiązki łub pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Chodzi zatem o "takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących" (por. P. Chmielnicki (red.), "Ustawa o samorządzie gminnym", WKP 2022).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowego sporu, stwierdzono, że Skarżący nie wskazują norm prawa materialnego, które zaskarżona uchwała miałaby naruszać, a które jednocześnie stanowiłyby podstawę posiadania przez Skarżących interesu prawnego lub uprawnienia. Przywołane w tej mierze jako podstawa normy konstytucyjne nie mogą służyć za podstawę legitymacji skargowej Skarżących, ponieważ działanie organu przy wydawaniu spornej uchwały akurat nie wkraczało w konstytucyjne uprawnienia skarżących. Co do potencjalnych naruszeń praw właścicieli, gwarantowanych w art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, to - w kontekście działalności planistycznej władz publicznych - można przywołać tezę jednego z komentatorów Konstytucji, według którego z przejawami naruszeń mamy do czynienia wówczas, gdy uchwalenie nowego lub nowelizacja dotychczasowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doprowadzi do tego, że właściciel utraci możliwość korzystania ze swej nieruchomości w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, albo gdy w sposób drastyczny organ dysponujący tzw. władztwem planistycznym takie możliwości mu ograniczy (por. P. Tuleja (red.), "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", wyd. II, WKP 2023). W omawianej sprawie tego rodzaju sytuacja nie zachodzi.

W konsekwencji obowiązującego ustawodawstwa legitymację skargową z art. 101 u.s.g. ma jedynie podmiot, który wykaże naruszenie interesu prawnego, przy czym nie wystarczy wykazanie się indywidualnym interesem prawnym, lecz wymagane jest także wykazanie się zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego. Obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na skarżących. Wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. muszą wykazać, że istnieje związek między ich prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że skarżony akt narusza ich interes prawny oraz, w jaki sposób doszło do naruszenia tego interesu.

Na zasadzie wnioskowania a contrario, niewykazanie przez wnoszących skargę naruszenia ich interesu prawnego powoduje skutek w postaci odrzucenia skargi przez sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o co organ wnosi w przedmiotowej sprawie.

Dalej wskazano, że przed odniesieniem się do szczegółowej oceny zarzutów skargi, Miasto Z. pragnie zwrócić uwagę na kwestię, która ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu w przypadku, gdyby Sąd - nie uwzględniając wniosku o odrzucenie skargi - zamierzał ją rozpoznać co do meritum. Ewentualne uznanie interesu prawnego Skarżących do złożenia skargi mogłoby bowiem dotyczyć wyłącznie ich nieruchomości, a więc nie całej zaskarżonej uchwały. Taki wniosek wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Gd 30/22), który w uzasadnieniu stwierdził, że jeśli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu może nastąpić tylko w odniesieniu do planu w zakresie dotyczącym tej nieruchomości.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, Miasto Z. stwierdziło, że:

a) będąca przedmiotem niniejszego postępowania uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., została podjęta na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Ten ostatni przepis nakazywał, aby do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosować przepisy dotychczasowe. Procedura uchwalenia spornego planu była zainicjowana uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] listopada 2000 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. (w załączeniu), a więc opracowanie, uzgodnienie i uchwalenie tego planu odbyło się zgodnie z ustawą ZP;

b) przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska weszły w życie w okresie procedowania projektu planu miejscowego będącego przedmiotem skargi i zostały one uwzględnione w procesie opracowania projektu planu, przy czym, zgodnie z art. 43 ust. 3 tej ustawy, zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego były określone wówczas przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przygotowano zatem prognozę skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, sporządzoną na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy ZP wg wytycznych określonych w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 9 marca 1995 r. w sprawie określenia wymagań, jakim powinna odpowiadać prognoza skutków wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko przyrodnicze (Dz. U. Nr 29, poz. 150) (kopia prognozy w załączeniu). W procedurze planistycznej umożliwiono zainteresowanym zapoznanie się z projektem planu miejscowego, jak również prognozą opracowaną na podstawie przepisów o ochronie środowiska. W związku z wyłożeniem projektu planu wraz z prognozą, do publicznego wglądu, zainteresowani mogli wnieść protesty i zarzuty (kopia zawiadomienia i ogłoszeń w załączeniu). Nietrafny jest zatem zarzut braku rzeczonej prognozy;

c) zarzut dotyczący niezgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obowiązującym w okresie uchwalania planu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. Z. przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. jest chybiony. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy ZP, w ramach czynności związanych z opracowaniem planu miejscowego, Burmistrz Miasta dokonał bowiem badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium (kopia dokumentu w załączeniu). Skarżący zaś nie wskazali żadnej sprzeczności, jaka miałaby zachodzić pomiędzy zapisami planu miejscowego a zapisami obowiązującego w dniu jego uchwalania studium;

d) obszar określony jako strefa konserwatorska "miasta-ogrodu" wyznaczony w związku z historycznym projektem prof. T. T. znajduje się w odległości ponad 1 km od nieruchomości Skarżących. Ta historyczna strefa (sprzed ok. 120 lat) w żadnym z dokumentów planistycznych nigdy nie obejmowała terenu, na którym znajduje się działka Skarżących;

e) należy podkreślić, że art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy ZP wymagał jedynie spójności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a dopiero po zmianie przepisów, która miała miejsce już po dacie uchwalenia planu miejscowego, przepisy ustawy podwyższyły te wymogi do "zgodności" (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r. - sygn. akt II OSK 764/10). Stąd oczekiwanie takiej zgodności przez Skarżących nie ma podstaw prawnych.

Na koniec stwierdzono, iż Skarżący nie wykazali żadnego naruszenia procedury uchwalania planu określonej w ustawie ZP lub innych powszechnie obowiązujących aktach normatywnych, ograniczając się do ogólnikowych zarzutów, dlatego wnoszono jak na wstępie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).

Kontrola działalności administracji publicznej, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Skarga dotyczy uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego i została wniesiona przez skarżących na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wobec tego uwzględnienie skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Skarga złożona w powyższym trybie nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem prawo do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia czy też interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok TK z 4 listopada 2003 r., SK 30/02, opubl. w OTK-A 2003/8/84; wyrok TK z 16 września 2008 r., SK 76/06, opubl. w OTK-A 2008/7/121; wyroki NSA: z 29 grudnia 2015 r., II OSK 1015/14, z 5 sierpnia 2010 r., II OSK 1034/10 - opubl. w CBOSA; postanowienia NSA: z 22 listopada 2016 r., II OSK 2638/16; z 4 sierpnia 2020 r., I OSK 398/20 - opubl. w CBOSA). Podkreśla się także, że tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowaną uchwałą może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Naruszenie interesu prawnego powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio pozbawia skarżącego przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyroki NSA: z 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07 oraz z 20 czerwca 2017 r., II OSK 2648/15 - opubl. w CBOSA).

Wobec tego interes prawny powinien być aktualny, realny (a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny), osobisty oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego uchwałę organu gminy i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały. Naruszenie to, nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli, stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2008 r., I OSK 277/08; wyrok WSA w Białymstoku z 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04 - opubl. w CBOSA).

Jak wskazuje się w orzecznictwie to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, opubl. OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114).

W niniejszej sprawie skarżący winni zatem wykazać, że kwestionowana uchwała naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla ich sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ich pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżących.

Jak wynika z uzasadnienia złożonej skargi skarżący wiążą naruszenie ich interesu prawnego z tym, że są właścicielami nieruchomości położonej na terenie objętym zaskarżoną uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na końcu skargi wskazują również, że interes ten wiążą z wadliwością procesu planistycznego w przedmiotowej sprawie.

Podkreślić w związku z tym należy, że skarżący w najmniejszym stopniu nie wykazali aby w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały zostali pozbawieni pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwiono im ich realizację w sposób przekraczający władztwo planistyczne gminy.

Co do podnoszonego w skardze naruszenia art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, to poza powołaniem tych przepisów brakuje jakiegokolwiek rozwinięcia tezy w jaki sposób wskazywane naruszenie wpłynęło na naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżących.

Przy czym wskazać należy, że zasady planistyczne wynikające z u.z.p., przewidują dopuszczalną prawem (m.in. w Konstytucji RP) ingerencję w prawo własności.

Na zakończenie tych uwag można zauważyć, że skarżący pośrednio nie zgadzają się z przeznaczeniem terenu, na którym znajduje się ich nieruchomość również na budownictwo wielorodzinne. Nie wskazywali jednak na żadne, związane z tym naruszenie ich interesu prawnego.

W świetle tych uwag, zdaniem Sądu Skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego odnośnie swej własnej nieruchomości. Samo posiadanie takiego interesu, bez jego naruszenia, nie wystarcza.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że skarżący nie mogli skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., czego konsekwencją jest oddalenie skargi. W tym miejscu wyjaśnić należy, że gdy brak interesu prawnego jest oczywisty istnieje podstawa do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z 15 lutego 2017 r., II OSK 264/17; z 14 października 2020 r., II OSK 2286/20 - opubl. w CBOSA). A contrario, jeżeli brak interesu prawnego nie jest oczywisty, badania należy dokonać w ramach prowadzonego postępowania, a skarga w przypadku stwierdzenia braku interesu prawnego winna być oddalona (por. postanowienia: NSA z 5 lutego 2014 r., II GSK 9/13; z 5 stycznia 2016 r., II OSK 3014/15, opubl. w CBOSA).

Wobec stwierdzenia, że skarżący nie powołali się na żadne naruszenie ich interesu prawnego w przedmiotowej sprawie skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Skoro skarżący nie posiadają legitymacji skargowej Sąd nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, opubl. w CBOSA).