Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 533/21 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 3 marca 2021 r. nr WOA.7722.204.2020.PP w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 października 2021 r., II SA/Sz 522/21, w sprawie ze skargi M. Spółki z o.o. w S. (dalej Spółka) na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej WINB) z dnia 3 marca 2021 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koszalinie (dalej PINB) z dnia 26 listopada 2020 r. oraz zasądził od WINB na rzecz Spółki zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:

Zaskarżonym postanowieniem WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333; dalej p.b.), utrzymał w mocy postanowienie PINB z 26 listopada 2020 r., wstrzymujące budowę ściany oporowej, usytuowanej na działce nr [...] wzdłuż granicy z działką nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., realizowanej przez M. Sp. z o.o. w S. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nadto nakazujące bezzwłoczne wykonanie niezbędnego zabezpieczenia terenu budowy, skarp i wykopu przed osuwaniem się gruntu oraz ściany oporowej realizowanej na opisanej wyżej działce, na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U.2003.47.401).

W skardze na powyższe postanowienie Spółka wniosła o jego uchylenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

W ocenie Sądu co najmniej przedwcześnie organ uznał – bez dokonania stosownych ustaleń, że postanowienie o wstrzymaniu budowy może zawierać dodatkowe nakazy o jakich mowa w art. 48 ust. 2 p.b. Jak wynika z treści art. 48 ust. 2 p.b., organ powinien wskazać konkretne czynniki, które w stanie faktycznym sprawy powodują wystąpienie stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz określić sposób zabezpieczenia obiektu budowlanego lub terenu, aby zagrożenie to wyeliminować. W niniejszej sprawie organy takich czynników nie wskazały. Organ odwoławczy kwestię tę pominął, zaś organ I instancji ogólnikowo podał jedynie, że "w trakcie kontroli stwierdzono wykonanie wykopu o głębokości większej niż 1 m o ścianach pionowych nieumocnionych, bez rozparcia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia na nieruchomości sąsiedniej". Pomijając okoliczność, że zgodnie z cytowanym art. 48 ust. 2 p.b., bezpieczeństwo mienia nie uzasadnia zastosowania nakazu o jakim mowa w tym przepisie (mowa jest jedynie o życiu lub zdrowiu ludzi), Sąd stwierdził, że organ nie tylko nie sprecyzował na czym konkretnie wskazane przez niego zagrożenie polega, ale też oparł się na protokole kontroli z dnia 22 października 2020 r., który nie zawiera zapisów dotyczących sposobu wykonania wykopu czy jego głębokości. Sąd zaznaczył, że ze względu na upływ czasu dokonano oględzin w dniu 26 listopada 2020 r., jednak w załączonym do akt protokole z tych oględzin również brak jest tego typu informacji. Formułując zaś obowiązki kierowane do Spółki organ uczynił to w sposób niejednoznaczny. Nakazał bowiem bezzwłocznie wykonać "niezbędne zabezpieczenia terenu budowy, skarp i wykopu przed osuwaniem się gruntu oraz ściany oporowej realizowanej na działce nr [...]" – na podstawie bliżej nie sprecyzowanych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U.2003.47.401). W szczególności, w opinii Sądu, nie sposób stwierdzić, w jaki sposób inwestor powinien zabezpieczyć ścianę oporową, której budowę wstrzymano postanowieniem z 26 listopada 2020 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł WINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.) poprzez błędną wykładnię art. 48 ust. 2 i 3 p.b., w konsekwencji której Sąd przyjął, że organy nadzoru budowlanego, wydając postanowienie na podstawie tych przepisów, powinny wskazać konkretne czynniki, które w stanie faktycznym sprawy powodują wystąpienie stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz określić sposób zabezpieczenia obiektu budowlanego łub terenu, aby zagrożenie to wyeliminować - co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało błędnym jej rozstrzygnięciem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 48 ust. 2 p.b., jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: 1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz 2) usunięcie stanu zagrożenia.

W myśl zaś ust. 3 tego artykułu, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji zasadnie zauważył, że organ nadzoru budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu budowy nakazał wykonanie zabezpieczenia terenu budowy, skarp, wykopu i ściany oporowej bez należytego wykazania występowania stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Z treści zaś art. 48 ust. 2 p.b. wynika jednoznacznie, że nakazanie zabezpieczenia obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa oraz usunięcia stanu zagrożenia, może mieć miejsc jedynie w sytuacji występowania stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi.

Słusznie w tych okolicznościach WSA uznał, że skoro organ nie wykazał występowania stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, to w ten sposób naruszył art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 48 ust. 2 p.b. i dokonał prawidłowej wykładni tego unormowania.

Co do ust. 3 art. 48 p.b. należy zauważyć, że WSA nie zarzucał organowi naruszenia tego przepisu i sam również go nie naruszył.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.