Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 31 grudnia 2021 r. nr KO-1348/4103/711/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 listopada 2021 r. nr DŚR.4014.001140.2021.

Zaskarżoną decyzją z 31 grudnia 2021 r., nr KO-1348/4103/711/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku, po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 22 listopada 2021 r., nr DŚR.4014.001140.2021 o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z 22 listopada 2021 r. Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania K. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, matką B. K.. Organ I instancji powołał przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), w tym art. 17 ust. 1b ustawy. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ I instancji wyjaśnił, że z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z 29 kwietnia 2021 r., nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności matki wnioskodawczyni (orzeczonym na stałe) wynika, iż niepełnosprawność istnieje od - nie da się ustalić, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 kwietnia 2021 r.

Z kolei z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 16 grudnia 2005 r. wynika, że B. K. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, a data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji istnieje od 25 listopada 2005 r. Zdaniem organu I instancji B. K., z uwagi na stan zdrowia i niepełnosprawność, wymaga stałej, całodobowej opieki i pomocy w codziennym funkcjonowaniu. Organ powołał się na oświadczenie wnioskodawczym z 26 października 2021 r. stwierdzające, że matka od wielu lat leczy się na depresję i w związku z tym nie może zostawać sama w domu. Zakres wymaganej opieki obejmuje: pielęgnację, kąpiel, podawanie posiłków, przygotowanie leków, sprzątanie, robienie zakupów, umawianie wizyt lekarskich oraz załatwianie wszelkich spraw urzędowych. Wszystkie czynności córka sprawuje samodzielnie. Ponadto organ I instancji podał, że wnioskodawczyni jest jedyną osobą mogącą zapewnić matce opiekę, gdyż matka jest wdową. Siostra wnioskodawczyni z uwagi na własną sytuację zawodową nie jest w stanie takiej opieki zapewnić. Jednakże, mając na uwadze art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w niniejszej sprawie zachodzi negatywna przesłanka do przyznania K. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a ta istnieje od 47 roku życia. Organ I instancji wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 jest zakresowy, gdyż nie stwierdza utraty mocy obowiązującej przepisu art. 17 ust. 1b ustawy.

Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyła K. K.. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej. W uzasadnieniu odwołania podała m.in., że matka jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, która wymaga stałej lub długoterminowej opieki. Z tego powodu nie może podjąć zatrudnienia oraz innej pracy zarobkowej. Wskazała na czym polega jej opieka nad matką.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku rozpoznając sprawę uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko wówczas, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Kolegium podkreśliło, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt. K 38/13 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z tych przyczyn art. 17 ust. 1b ustawy nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu po wejściu w życie orzeczenia Trybunału. Bez znaczenia przy tym jest fakt, że od ponad siedmiu lat ustawodawca nie zmienił tego przepisu. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie było dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Jednakże Kolegium uznało, że przesłanką odmownej decyzji jest fakt nie spełnienia przez odwołującą się innych ustawowych przesłanek do otrzymania wnioskowanego świadczenia.

Organ wskazał, że z treści art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że świadczenie pielęgnacyjne kierowane jest do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego osobiście, zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej lub nie podejmują zatrudnienia. Świadczenie pielęgnacyjne przewidziane w art. 17 ust. 1 ustawy przysługuje zatem osobie, która sprawuje opiekę nad osobą tego wymagającą i spełnia przesłanki wskazane w tym przepisie.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki. Jednak z treści art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi być ona stała lub długoterminowa. Podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13).

Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy nie jest zatem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem matki, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11). Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16). Jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.

Kolegium podało, że zakres sprawowanej opieki nad matką nie wykracza poza czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego (robienie zakupów, sprzątanie, przygotowywanie posiłków, podawaniu leków, pomoc przy załatwianiu potrzeb fizjologicznych, praniu odzieży, prasowanie, umawianie wizyt lekarskich, opłacanie rachunków, robieniu zakupów oraz realizacja recept). Z treści oświadczenia odwołującej się z 18 lutego 2021 r. wynika, że była zatrudniona na podstawie umowy zlecenia od 5 maja 2021 r. do 26 października 2021 r., a w obecnie jest zarejestrowana w urzędzie pracy. Ustalono, że B. K. jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i niezdolna do pracy, co spowodowane jest stanem narządu wzroku. Zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności stwierdzono, że z powodu stanu naruszenia sprawności organizmu wymaga stałej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. B. K. nie jest osobą leżącą. Wymaga jednak zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne.

Zdaniem Kolegium, wobec tak ustalonego zakresu opieki, nie jest bezpośrednią przyczyną niepodejmowania zatrudnienia i rezygnacji z pracy konieczność zapewnienia całodobowej opieki niepełnosprawnej matce. Czynności opiekuńcze jakie wskazała skarżąca są, w ocenie Kolegium, możliwe do wykonania przy pomocy innych osób zobowiązanych do alimentacji (siostra skarżącej), co w konsekwencji skutkuje brakiem konieczności rezygnacji z pracy. Natomiast świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia, czy też muszą z niego zrezygnować w związku z koniecznością sprawowania stałej, permanentnej i regularnej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i to w takim zakresie, który wyklucza możliwość jednoczesnego wykonywania pracy zarobkowej w jakimkolwiek wymiarze. Taka zaś sytuacja, zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie nie występuje.

Zdaniem Kolegium nie można przyjąć, że wykonywane względem matki czynności wypełniają odwołującej cały dzień w stopniu uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z 31 grudnia 2021 r. złożyła K. K.. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz dopuszczenie dowodu z dokumentów: orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z 29 kwietnia 2021 r. i orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 16 grudnia 2005 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez brak przyjęcia związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a konicznością opieki nad matką. Zarzut rozwinęła w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd nie uwzględnił wniosku o dopuszczeniu dowodów z dokumentów wskazanych w skardze, gdyż dokumenty te znajdują się w aktach administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana co najmniej przedwcześnie.

Na wstępie należy uznać za prawidłowe stanowisko Kolegium, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jako niezgodny z Konstytucją nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu. Rozważania Kolegium w tej części znajdują bowiem potwierdzenie w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 oraz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy w żaden sposób nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub charakter sprawowanej opieki. Nie wskazał w szczególności, aby opieka ta musiała być rozumiana jako opieka całodobowa. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi o stałość opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, tj. 24 godziny na dobę (zob.: B. Chludziński [w:] P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17; wyroki: NSA z 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 786/20, WSA w Rzeszowie z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 590/19; WSA we Wrocławiu z 6 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 287/19; WSA w Gliwicach z 25 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 970/19).

W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością niesporną, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z jego treścią wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Zważyć należy, że opieka musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, a zakres tych potrzeb jest określony w orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (wyrok NSA 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3946/18 i 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19). Należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie organ nie kwestionował samego faktu sprawowania opieki przez skarżącą, uznając jednak, że zakres tej opieki nie spełnia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 ustawy. Matka skarżącej jest niewidoma oraz jak podała skarżąca matka cierpi także na depresję i nie może zostawać sama w domu.

Jak podkreśla się w orzecznictwie treść orzeczenia o niepełnosprawności jest wiążąca dla organów orzekających w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem.

Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności (wyrok NSA z 15 października 2021 r., sygn. akt I OSK 643/21).

Podkreślić należy, że organ powierzchownie i bez głębszej analizy uznał brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną opieką nad matką oraz zakresem i charakterem tej opieki. Skarżąca podała, że pracowała do 26 października 2021 r., potem zarejestrowała się w urzędzie pracy.

Organ nie przeprowadził wywiadu środowiskowego zarówno ze skarżącą jak i jej matką. Pracownik socjalny mógłby wówczas ocenić, jak funkcjonuje matka, w jaki sposób skarżąca się nią opiekuje i od kiedy, z kim matka mieszka, na ile jest samodzielna. W pismach do organu i oświadczeniach skarżąca wskazywała swój adres - ul. [...], a adres matki ul. [...]. Jak wynika z orzeczenia o niepełnosprawności matka jest niewidoma. Skarżąca wskazała, że matka ma także stany depresyjne i nie może zostawać sama w domu. Wobec tego ustalenia z wywiadu środowiskowego mogłyby być bardzo pomocne w ocenie sytuacji w jakiej matka się znajduje i sprawowanej przez skarżącą opieki, a także przyczynić się do ustalenia, czy skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, a decyzja organu I instancji z naruszeniem art. 17 ust. 1b ustawy. Organy naruszyły także przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, ponieważ nie zostały wyjaśnione i właściwie ocenione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz nie przeprowadzone konieczne dowody, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ppsa oraz art. 135 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.