III OSK 1619/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-03-13	
Data wpływu	2022-07-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Teresa Zyglewska	
Symbol z opisem	6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	III SA/Lu 786/21	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 1762; art. 30 ust. 6a; Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 786/21 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Serniki z dnia 25 lutego 2021 r. nr XXVII/172/2021 w przedmiocie przyjęcia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 786/21, po rozpoznaniu skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Serniki z dnia 25 lutego 2021 r. nr XXVII/172/2021 w przedmiocie przyjęcia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 ust. 5 (punkt I), w pozostałej zaś części skargę oddalił (punkt II).

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 30 ust. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2021 r. poz. 1762) zwanej dalej w skrócie KN, regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Z analizy postanowień regulaminu przyjętego przedmiotową uchwałą wynika, że uwzględniono część propozycji związku – w zakresie określenia wysokości nagrody dla nauczycieli przyznawanych przez wójta oraz przez dyrektora szkoły (§ 12 ust. 3) oraz wykreślenia postanowień zawartych w § 6 pkt 4 i pkt 5 projektu regulaminu. Natomiast w § 5 ust. 5 przyjętego regulaminu określono, że dodatek motywacyjny może być przyznawany na okres od 2 do 6 miesięcy, w sytuacji gdy w przesłanym do związków zawodowych projekcie regulaminu wskazano, że okres, na jaki ów dodatek może być przyznany miał wynosić od 2 do 12 miesięcy. Finalne postanowienie w uchwalonym brzmieniu określające czas, na jaki może być przyznany dodatek motywacyjny (od 2 do 6 miesięcy), nie było zatem przedmiotem uzgodnień ze związkami zawodowymi. W ocenie Sądu brak uzgodnienia nowej treści § 5 ust. 5 regulaminu powoduje, że podjęta w tej części uchwała jest niezgodna z art. 30 ust. 6a KN i z tego powodu nieważna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Lubelski, zaskarżając go w części, to jest w zakresie, w którym skargę oddalono. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 30 ust. 6a KN poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że podjęcie czynności obejmujących poinformowanie przez organ uchwałodawczy związku zawodowego zrzeszającego nauczycieli o projekcie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków oraz uwzględnienie części zaproponowanych przez związek zmian było wystarczające dla wypełnienia obowiązku uzgodnienia regulaminu ze związkami zawodowymi, o którym mowa w tym przepisie, w konsekwencji czego Sąd I instancji błędnie uznał, że zaskarżona uchwała w zakresie projektu przedłożonego do konsultacji została prawidłowo uzgodniona ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, podczas gdy procedura uzgodnienia nie została wyczerpana, co powinno doprowadzić do uwzględnienia skargi w tym zakresie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a.,

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedopełnienie wymogu zawarcia w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej dokonanego rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim oddalono skargę, na uchwałę rady gminy w sprawie przyjęcia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, tj. w zakresie, w jakim oddalono skargę Wojewody i rozpoznanie skargi w tej części, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej, tj. w zakresie, w jakim oddalono skargę Wojewody i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Serniki wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej także wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, nie żądając przeprowadzenia rozprawy.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W myśl art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Strona skarżąca kasacyjnie zaskarżyła tylko część wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, tj. pkt II sentencji tego wyroku oddalający skargę w takim zakresie, w jakim skarga ta nie została uwzględniona (pkt I ww. orzeczenia). Tym samym zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego obejmuje jedynie punkt drugi zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 6a KN polegające na przyjęciu, że podjęcie czynności obejmujących poinformowanie przez organ uchwałodawczy gminy związku zawodowego zrzeszającego nauczycieli o projekcie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków oraz uwzględnienie części zaproponowanych przez związek zmian było wystarczające dla wypełnienia obowiązku uzgodnienia regulaminu ze związkami zawodowymi. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie zaskarżona uchwała w takim zakresie, w jakim skarga została oddalona, nie została w prawidłowy sposób poddana uzgodnieniu ze związkiem zawodowym zrzeszającym nauczycieli.

Zgodnie z art. 30 ust. 6a KN regulamin wynagradzania nauczycieli podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do kwestii, jak rozumieć pojęcie "uzgodnienia" projektu regulaminu wynagradzania nauczycieli między organem prowadzącym szkoły, którym w tym zakresie stosownie do art. 91d pkt 1 KN jest organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego, a związkiem zawodowym zrzeszającym nauczycieli.

W sądownictwie administracyjnym ww. kwestia była już wielokrotnie przedmiotem analizy. Poglądy te (np. wyrażone w wyroku NSA z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2221/19; wyroku NSA z 23 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2447/17) są ujednolicone i opierają się na stanowisku Trybunału Konstytucyjnego przedstawionym w wyroku z dnia 17 marca 1998 r. sygn. U 23/97, opubl. w OTK 1998/2/11. W uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 4 ust. 2 KN dotyczy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, a użyty w nim termin "uzgodnienie", zgodnie z jego sensem językowym oznaczać ma czynność polegającą na "doprowadzeniu do braku rozbieżności", "ujednolicaniu" lub "harmonizowaniu" w znaczeniu wzajemnego dostosowania. Trybunał wskazał też, ustawodawca przy konstruowaniu tej formy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa poprzez wyrażenie "podlegają" kładzie nacisk nie na efekt uzgodnienia w postaci osiągnięcia zgody obu stron na wszystkie kwestie objęte tym uzgodnieniem, lecz raczej na sam fakt uzgadniania, czyli na sam proces dochodzenia do tej zgody, ujednolicania lub wzajemnego dostosowywania (harmonizowania) swoich stanowisk. Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że proces uzgadniania na gruncie przepisów Karty Nauczyciela dotyczy przede wszystkim nałożenia obowiązku poddania treści projektów aktów prawnych procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska. Tym samym "uzgodnienie" nie zawsze oznacza całkowitą i powszechną zgodę między organem prawotwórczym, a podmiotem uczestniczącym w procesie uzgadniania aktu normatywnego na wszelkie rozwiązania tego aktu, ale musi oznaczać poddanie treści stanowionych aktów sformalizowanej procedurze uzgodnieniowej z podmiotem lub podmiotami upoważnionymi do tej formy uczestnictwa w procesie stanowienia aktu normatywnego w celu jej osiągnięcia.

Brak uznania konieczności pełnego uzgodnienia projektu regulaminu dotyczącego wynagradzania nauczycieli między organem stanowiącym gminy a związkiem zawodowym zrzeszającym nauczycieli jako warunku uchwalenia takiego regulaminu jest w pełni zrozumiałym. Gdyby od zgody związku zawodowego zależała w pełni treść ww. regulaminu, to wówczas w praktyce najczęściej nie byłyby uchwalane żadne regulaminy. Oczywistym jest bowiem, że w interesie związku zawodowego jest ochrona pracowników, a w tym także dążenie do wprowadzenia jak najkorzystniejszych dla pracowników rozwiązań płacowych, natomiast rada gminy musi uwzględnić nie tylko obowiązujące prawo, ale także możliwości finansowe budżetu danej gminy i dopuszczalny zakres możliwych rozwiązań finansowych.

Dlatego podstawowe znaczenie ma przede wszystkim przeprowadzenie procedury uzgadniającej, a nie wyrażenie zgody przez obie strony na proponowaną treść takiego regulaminu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w dniu 12 lutego 2021 r. został do Prezesa Oddziału Powiatowego w L. Związku Nauczycielstwa Polskiego przekazany projekt regulaminu wynagradzania nauczycieli (akta sprawy, karta nr 17). Projekt ten został zaopiniowany poprzez naniesienie uwag w odrębnym piśmie (pliku) (karty nr 7 i 8 akt sprawy). Jak wynika z porównania projektu regulaminu przedstawionego w procedurze uzgodnieniowej ze związkiem zawodowym i uchwalonego regulaminu, część uwag związku zawodowego została uwzględniona, za wyjątkiem tych, które dotyczyły kwestii finansowych (zwiększenia dodatków do wynagrodzeń nauczycieli lub zwiększenia puli środków finansowych dla dyrektorów szkół przeznaczonych na nagrody).

Jak przy tym wynika z wyjaśnień Wójta Gminy (pismo z dnia 13 października 2021 r., karty nr 18-19 akt sprawy), po przedłożeniu przez związek zawodowy propozycji zmiany regulaminu, te z nich, które dotyczyły kwestii finansowych nie zostały uwzględnione z powodu braku środków finansowych w budżecie Gminy Serniki. Takie informacje przekazano telefonicznie. Prezes Oddziału Powiatowego w L. Związku Nauczycielstwa Polskiego w piśmie z dnia 2 listopada 2021 r. (karta nr 2 akt sprawy) wskazuje na kilka rozmów telefonicznych dotyczących procedury uzgodnieniowej stwierdzając, że ostatnia rozmowa miała miejsce pod koniec sierpnia 2021 r., a więc po 6 miesiącach od uchwalenia regulaminu przez Radę Gminy Serniki.

Na tej podstawie nie można uznać, że nie prowadzono postępowania uzgodnieniowego w tej sprawie, aczkolwiek wydaje się zasadnym przyjęcie, iż tryb prowadzenia tego postępowania powinien mieć odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Sporządzenie chociażby notatek z rozmów telefonicznych już po przedstawieniu propozycji do projektu regulaminu przez związek zawodowy wraz z wyjaśnieniem, dlaczego nie zostały uwzględnione propozycje dotyczące zwiększenia wysokości już istniejących dodatków lub dodania kolejnego dodatku dla nauczycieli (dodatku funkcyjnego dla nauczyciela-konsultanta lub doradcy metodycznego). Tym niemniej uchybienie polegające na braku w istocie pisemnego sporządzenia tzw. "protokołu rozbieżności" między stronami stanowi co najwyżej nieistotne naruszenie prawa. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że w tej sprawie procedura uzgadniania projektu regulaminu wynagradzania nauczycieli miała miejsce, związek zawodowy zrzeszający nauczycieli otrzymał projekt uchwały, wniósł do niego swoje poprawki, część z tych poprawek została zaakceptowana, a część została pominięta z powodu braku środków finansowych w budżecie Gminy Serniki. Nie można więc uznać, jak trafnie to stwierdził Sąd pierwszej instancji, że nie dochowano obowiązku poddania projektu uchwały procedurze uzgodnieniowej. Faktem notoryjnym jest okoliczność wydatkowania przez gminy znacznych kwot na zadania oświatowe, nieraz sięgających co najmniej 50 % wszystkich wydatków budżetów samorządowych. Zadania oświatowe powinny być finansowe z subwencji oświatowej, która jednak co do zasady pokrywa tylko podstawowe wynagrodzenia nauczycieli.

Nie można również pominąć i tej okoliczności, że w okresie lutego 2021 r. istniał stan epidemii Covid-19, który znacząco ograniczał bezpośrednie kontakty prowadząc np. do dalszej nauki zdalnej uczniów klas IV-VIII i uczniów szkół ponadpodstawowych. Tym samym taka sytuacja mogła uzasadniać co najmniej częściowe korzystanie z kontaktów telefonicznych w zakresie wyjaśniania stanowisk stron w procesie uzgadniania.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że podejmowane w tej sprawie czynności nie potwierdzają stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone czynnościami mającymi na celu uzgodnienie treści tej uchwały w zakresie objętym skargą kasacyjną ze związkiem zawodowym. Ewentualne niedociągnięcia w tym zakresie pozostają bez wpływu na fakt, że związek zawodowy brał udział w procedurze uzgodnieniowej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedopełnienie wymogu zawarcia w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej dokonanego rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim oddalono skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Art. 141 § 4 P.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wymienione w ww. przepisie. Ponadto wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wprost wskazał podstawę prawą oddalenia skargi w zakresie objętym punktem drugim wyroku z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 786/21 i jest nią art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 30 ust. 6a KN, co szczegółowo Sąd wyjaśnił podkreślając, dlaczego w tej sprawie zaskarżona uchwała będąca regulaminem wynagradzania nauczycieli była poddana procedurze uzgadniania ze związkiem zawodowym.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna okazała się niezasadna, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.