Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1981/18 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1981/18 oddalił skargę Z. G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewoda [...] rozstrzygnął:

- w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w gminie R., obręb [...] N., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,4232 ha, przeznaczonej pod budowę odcinka drogi ekspresowej [...] od rejonu węzła "[...]" (bez węzła) do węzła "R.", zadanie II węzeł "K." (bez węzła) - węzeł "R." w km [...];

- w pkt 2 o odmowie powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;

- w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

Wojewoda ustalając odszkodowanie oparł się o sporządzony w dniu 12 maja 2016 r. operat szacunkowy określający wartość ww. nieruchomości na kwotę 399 498,00 zł, uznając, że został on sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów, tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jak i Rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Podniósł, iż zgodnie z przeprowadzoną analizą ww. operatu szacunkowego, rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości uwzględnił jej stan na dzień [...] lutego 2016 r., a więc na dzień wydania przez organ I instancji decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, natomiast wartość nieruchomości ustalił na dzień sporządzenia operatu szacunkowego, zgodnie z przepisem art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wojewoda wskazał także, iż do dnia wydania niniejszej decyzji strony nie przedstawiły stosownych dokumentów, tj. protokołu zdawczo-odbiorczego lub oświadczenia o wydaniu nieruchomości potwierdzających fakt wydania przedmiotowej nieruchomości inwestorowi na cele realizacji inwestycji drogowej, w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e ww specustawy drogowej. Wobec powyższego uznał, iż w sprawie niniejszej nie ma zastosowania powyższy przepis i orzekając w zakresie odszkodowania nie uwzględnił przewidzianej w nim 5 % bonifikaty.

Od powyższej decyzji nie wniesiono odwołania wobec czego stała się ona ostateczna w dniu [...] grudnia 2016 r. Natomiast pismem z dnia 26 czerwca 2017 r., Z. G. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] w części odmawiającej podwyższenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości (pkt 2 sentencji decyzji). W uzasadnieniu wniosku wskazała, że prace budowlane na przedmiotowej nieruchomości rozpoczęły się zanim dotychczasowy właściciel został zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości. Powyższą okoliczność, zdaniem skarżącej, potwierdza treść dziennika budowy Nr [...] a także fakty powszechnie znane w postaci zdjęć umieszczonych na stronie internetowej inwestora. W ocenie skarżącej, odmowa powiększenia kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, stanowi rażące naruszenie przepisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Jak bowiem podniosła, zawiadomienie o wydaniu decyzji dotyczącej jej nieruchomości doręczono jej w trybie art. 49 K.p.a. dopiero 16 lutego 2016 r., tj. po dacie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez wykonawcę robót budowanych. Świadomość zatem ciążącego na skarżącej obowiązku niezwłocznego wydania nieruchomości i jednocześnie bieg terminu do wydania nieruchomości, z którym się wiązało prawo do uzyskania podwyższonego odszkodowania, zaistniała w czasie, w którym bezprzedmiotowe już było wydawanie gruntu albowiem był we władaniu inwestora. Jednocześnie podniosła, że w okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym jest, że nie czyniła żadnych przeszkód w faktycznym objęciu gruntu we władanie przez zarządcę.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] we wskazanym zakresie. Odnosząc się do podniesionych we wniosku zarzutów Minister wskazał, że skarżąca w istocie domaga się od organu nadzorczego, przy rozpatrywaniu jej wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, dokonania "prawidłowych" ustaleń faktycznych i następnie porównania ich z "wadliwymi" ustaleniami dokonanymi przez organ pierwszej instancji, co z kolei powinno doprowadzić do uznania, że kwestionowana decyzja w sposób rażący narusza przepisy prawa, bowiem została wydana w oparciu o wadliwe ustalenia faktyczne. Odniesienie się merytoryczne do zarzutów skarżącej w zakresie ustaleń faktycznych sprawy skutkowałoby de facto koniecznością dokonania merytorycznej kontroli weryfikacji całości postępowania. Dokonanie takiej oceny wykracza jednak poza ramy kontroli nadzorczej wyznaczonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine w związku z art. 80 K.p.a. Wobec powyższego Minister Inwestycji i Rozwoju zaskarżoną do Sądu decyzją odmówił stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia.

Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem Z. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wskazał, że podważana przez skarżącą decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Skarżąca jako podstawę stwierdzenia nieważności ww. decyzji wskazuje na nieuwzględnienie przez Wojewodę regulacji przewidzianej art. 18 ust. 1e ww. ustawy w zakresie przyznania 5% bonifikaty za udostępnienie terenu inwestycyjnego w określonym ww. ustawą terminie, wskazując jednocześnie na tę okoliczność (spełnienia przesłanek zasadności uzyskania przedmiotowej bonifikaty) dowody, w tym dziennik budowy nr [...]. Skarżąca błędnie utożsamia rażące naruszenie prawa (niezastosowanie regulacji art. 18 ust 1e cyt. ustawy) z okolicznością nieuwzględnienia jej stanowiska przez Ministra w zaskarżonej do Sądu decyzji, co do przyznania dodatkowych 5% wartości przejętej nieruchomości. W tym zakresie zresztą Wojewoda w ww. decyzji odszkodowawczej wypowiedział się (str. 3 decyzji) wskazując na powody tak podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji, ta okoliczność nie podlega weryfikacji w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji lecz w postępowaniu odwoławczym, w którym dokonuje się ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. W postępowaniu nieważnościowym Sąd jedynie bada czy w istocie wystąpiła jedna z przesłanek wskazanych w przepisie art. 156 §1 K.p.a. Rażące naruszenie prawa, wyrażone powyższą regulacją (art. 156 §1 pkt 2 K.p.a.), na zaistnienie którego w okolicznościach niniejszej sprawy powołuje się skarżąca, dotyczy przypadków kwalifikowanego (wyjątkowo poważnego) naruszenia przepisów prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego. Musi ono wykazywać znamiona uchybień o wyjątkowym ciężarze gatunkowym. Inaczej rzecz ujmując, rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Ważne jest także aby skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo nie dały się pogodzić z wymaganiami praworządności, tzn. zaistnieją gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Decyzja odszkodowawcza, z treścią której skarżąca się nie zgadza, takich skutków nie wywołuje. Została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy, po prawidłowo przeprowadzonym całym postępowaniu administracyjnym (zawiadomienia, w tym także o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, zgodnie z art. 10 K.p.a., jak również pouczenie o środkach zaskarżenia). Okoliczność nieuwzględnienia bonifikaty była przedmiotem analizy organu I instancji, którego zdaniem, okoliczności sprawy uniemożliwiały jej przyznanie. Zatem, w ocenie Sądu I instancji, organ nie uchybił ani przepisom materialnym - art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, ani proceduralnym a to z kolei stanowi, iż nie można uznać aby wniesiona skarga mogła zostać uwzględniona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Z. G. wnosząc jego zmianę i uchylenie zaskarżonej decyzji, a także na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a. o zobowiązanie organu do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w części dotyczącej jej pkt 2, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie, iż odmowa powiększenia kwoty odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości w stanie faktycznym znanym Wojewodzie [...] z urzędu i uzasadniającym przyznanie tej kwoty, nie narusza rażąco przepisu art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t j. Dz. U. 2015 r., poz. 2031 ze zm., dalej: specustawa drogowa), co doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi;

2) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej poprzez akceptację rażącego naruszenia przepisu art. 18 ust. 1e poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...], w świetle dowodów znanych Wojewodzie [...] z urzędu jako organowi nadzorującemu procesu budowlany przedmiotowej inwestycji drogowej, co doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi,

3) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 77 § 4 K.p.a. poprzez brak dostrzeżenia rażącego naruszenia powyższego przepisu przez decyzję Wojewody [...], mimo iż znane temu organowi z urzędu fakty nie wymagają dowodu, to jest wydanie nieruchomości inwestorowi realizującemu inwestycję drogową w terminie uzasadniającym powiększenie odszkodowania o 5 %, co doprowadziło do oddalenia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji.

Tylko w przypadku wystąpienia przesłanek powodujących nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie przesłanek nieważności nie stwierdzono, a zatem Sąd drugiej instancji upoważniony był do kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w obszarze wyznaczonym wskazanymi zarzutami, skargi kasacyjnej. Zarzuty te okazały się niezasadne.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie zakończone decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju prowadzone było w trybie nadzorczym. W decyzji tej odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej odmowy powiększenia odszkodowania o 5 procent wartości nieruchomości.

Skuteczność skargi kasacyjnej wymagała przedstawienia takich zarzutów, które wykazywałyby błędy popełnione przez Sąd I instancji w trakcie kontroli legalności decyzji wydanej przez Ministra. Sąd nie dokonywał bezpośrednio kontroli decyzji Wojewody, lecz sprawdzał, czy Minister w sposób zasadny ustalił, że w decyzji wydanej przez Wojewodę nie wystąpiła przesłanka powodująca jej nieważność.

Instytucja stwierdzenia nieważności jest kompromisem dwóch zasad - zasady praworządności oraz zasady trwałości decyzji administracyjnej. "Rażące naruszenie prawa", jako jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, nie otrzymało definicji legalnej. W procesie stosowania prawa zostało jednak ukształtowane na tyle czytelnie, że jego rozumienie nie powinno budzić wątpliwości. Podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa, gdyż nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować z uwagi na wywołane skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności i zasad demokratycznego państwa (wyroki NSA z 18 października 2016 r., I OSK 1923/15; dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92; z dnia 17 września 1997 r., III SA 1425/96; z dnia 9 marca 1999 r. V S.A. 1970/98, CBOSA). Bezprawie takie ma miejsce, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego", Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 729-730).

Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. W postępowaniu nadzorczym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 987/18, CBOSA).

Konieczność oceny zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia, że naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji. Błąd ten oznacza, że stan faktyczny ustalony w sprawie niezasadnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Uzasadnienie takiego zarzutu powinno zawierać wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt I FSK 107/05, CBOSA).

Co istotne, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, czy z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, CBOSA). Dlatego nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy skutecznie nie zakwestionowano ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie Jak stwierdza się w ugruntowanym już orzecznictwie, błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1119/13,CBOSA).

Za nieskuteczny zatem uznać należało sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 18 ust.1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez przyjęcie, że odmowa przyznania odszkodowania w stanie faktycznym sprawy nie narusza wskazanego art. 18 ust.1e w stopniu rażącym. Na podstawie tego zarzutu zakwestionowano w istocie ocenę odmowy zastosowania art. 18 ust.1e w świetle przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Przyczynę wadliwości upatrując w błędnych ustaleniach faktycznych, poczynionych w postępowaniu wyjaśniającym, na skutek pominięcia przez Wojewodę dowodów znanych mu z urzędu.

Aby zarzut ten mógł być skuteczny skarżący kasacyjnie winien w pierwszej kolejności doprowadzić do podważenie oceny przyjętego stanu faktycznego.

Jak wynika z poczynionych w niniejszym uzasadnieniu rozważań nie ma możliwości skutecznego powoływania się na niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego jeśli nie zakwestionowano skutecznie ustaleń stanu faktycznego sprawy, których autor kasacji nie akceptował.

Tymczasem, podniesiony w tym celu zarzut naruszenia norm prawa procesowego został wadliwie skonstruowany i z tego powodu nie mógł zostać poddany kontroli merytorycznej. Błędnie ograniczono się w nim do wskazania naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 77 § 4 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia przez Wojewodę [...] znanego mu z urzędu faktu wydania nieruchomości przed dniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zwrócić uwagę należało, że w niniejszej sprawie kontroli podlegało postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym i to przeciwko działaniom organów nadzoru oraz ocenie kontrolującego ich działania sądowi, zarzuty winny być skierowane.

Autor kasacji tymczasem wskazując na naruszenie art.151 P.p.s.a powiązał je z naruszeniem przepisu art. 77 § 4 K.p.a. i odniósł je wyłącznie do Wojewody.

W konstrukcji zarzutu została pominięta istotna w przypadku kontroli postępowania nieważnościowego norma, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz wskazanie na wadliwości działania organu nadzoru i sądu, który w tym aspekcie kontroli dokonywał. Wskazanie na naruszenie przez Wojewodę art. 77 § 4 P.p.s.a. mogłoby być skuteczne w ramach kontroli trybu nadzwyczajnego, gdyby można mu było przypisać charakter rażący.

Pominięcie w konstrukcji zarzutu naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. czyni zarzut już z tego względu niezasadnym, skoro kontrola sądowoadministracyjna obejmowała postępowanie o stwierdzenie nieważności w ramach przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Dodatkowo zaznaczyć należy, że dążąc do wykazania naruszenia prawa procesowego w stopniu, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. udokumentowania wymaga ciężkie kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania, które prowadzi do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności i zasad demokratycznego państwa. Nie sposób zaś dojść do takiej konstatacji jeśli skarżący kasacyjnie nie odniósł wskazywanego przez siebie naruszenia art. 77 § 4 K.p.a. do przepisów regulujących konieczne czynności podejmowane w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym np. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W rozważaniach zabrakło szczegółowych odniesień do zgromadzonych w postępowaniu rozpoznawczym dowodów i ich oceny.

Mając na względzie powyższe rozważania skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.