Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2020 r. sprawy ze skargi H. M. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku J. R. z dnia [...] listopada 1948 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], w części w jakiej nie został on rozpoznany decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2003 r., nr [...], w terminie pięciu miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na H. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z [...] stycznia 2020 r. H. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...], przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie, w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279) dalej: "dekret", prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do części nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], stanowiącej aktualnie część działki nr [...], a pochodzącej z dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...].

Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym.

Zawisłe obecnie przed Prezydentem [...] postępowanie w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu ww. nieruchomości, jest konsekwencją wyeliminowania ze skutkiem ex tunc przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uprzednio wydanej w sprawie negatywnej decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1968 r. nr [...]. Efektem bowiem tej decyzji było "odżycie" wniosku dekretowego J. R. (współwłaścicielki dawnej nieruchomości hip. nr [...]). Przy czym z akt sprawy wynika rozbieżność co do daty wydania przez Kolegium decyzji nadzorczej. W części dokumentów bowiem przywołuje się decyzję nr [...] z [...] grudnia 1999 r. (nawiązują do niej w swojej treści decyzja Prezydenta [...] z [...] września 2003 r. nr [...], a także akty notarialne: rep. A nr [...], rep. A Nr [...], rep. A Nr [...] i rep. A Nr [...]). W aktach sprawy decyzji tej jednak brak. Znajduje się w nich natomiast decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] czerwca 2001 r. nr [...] stwierdzająca częściową nieważność ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z [...] marca 1968 r.

W efekcie ponownego rozpoznania wniosku J. R., Prezydent [...] decyzją z [...] września 2003 r. nr [...] orzekł o ustanowieniu na rzecz następców prawnych dawnych współwłaścicieli prawa użytkowania wieczystego co do części gruntu o pow. [...] przy ul. [...] w [...] (stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...]), w odpowiednich udziałach. Natomiast co do pozostałej części dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] o pow. [...], wchodzącej wówczas w skład działki nr [...] z obrębu [...], Prezydent [...] zastrzegł, że rozpoznanie wniosku dekretowego nastąpi odrębną decyzją (punkt 4 decyzji). Decyzja taka do dnia wniesienia skargi nie została wydana.

H. M. aktami notarialnymi z: [...] marca 2015 r. (rep. A Nr [...]),[...] marca 2015 r.( rep. A Nr [...]),[...] maja 2015 r. (rep .A Nr [...]) oraz [...] lipca 2015 r. (rep. A Nr [...]) nabył od następców prawnych byłych współwłaścicieli prawa i roszczenia wynikające z dekretu do nieruchomości przy ul. [...] w [...], w tym roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu tej nieruchomości o pow. [...]. Następnie powołując się na powyższe akty wystąpił do Prezydenta [...] o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do tej części gruntu (wnioskiem z [...] listopada 2015 r.).

Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, pismem z [...] stycznia 2018 r. wystąpił on do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z ponagleniem, a następnie wniósł wskazaną na wstępie skargę, w której domagał się: stwierdzenia, że przy rozpoznawaniu wniosku dekretowego Prezydent [...] dopuścił się bezczynności i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskował także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W motywach skargi podkreślał, że własny wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego złożył ponad cztery lata temu, a mimo tak długiego okresu, sprawa nadal nie została rozpoznana.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że postępowanie nie zostało zakończone ze względu na wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Powoływał się ponadto na bardzo dużą ilość korespondencji w tego typu sprawach wpływającej do Biura Spraw Dekretowych, ich wagę oraz stopień skomplikowania, co rzutuje na długotrwałość ich procedowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest zasadna.

Przedmiotem jej jest bezczynność Prezydenta [...] przy rozpoznawaniu wniosku byłej właścicielki z [...] listopada 1948 r. o ustanowienia w trybie art. 7 dekretu prawa użytkowania wieczystego do części gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] (pochodzącej z dawnej nieruchomości hip. nr [...]), w części w jakiej dotyczy on gruntu wchodzącego obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] - co do którego wydanie odrębnej decyzji Prezydent [...] zapowiedział w decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2003 r. częściowo rozpoznającej ww. wniosek.

Postępowanie to "odżyło" po stwierdzeniu nieważności uprzednio wydanej w sprawie decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1968 r.

Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie nie podjął on żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą jest nią niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej: "p.p.s.a".

Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Zobowiązane są także - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu i na wniosek strony wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Stosownie natomiast do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...]. Niespornym pozostaje bowiem, że po stwierdzeniu nieważności uprzednio wydanego orzeczenia dekretowego, sprawa o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu ww. nieruchomości nie została załatwiona. Zakładając nawet, że stwierdzenie nieważności uprzednio wydanej decyzji miało miejsce [...] czerwca 2001 r. (decyzją nr [...]), a nie - jak wynikałoby z treści aktów notarialnych przenoszących prawa i roszczenia dekretowe - w 1999 r. (na podstawie decyzji nr [...]), rozpoznanie wniosku dekretowego w całości (w tym w części obejmującej grunt przy ul [...] o pow. o pow. [...]) winno nastąpić co do zasady w drugiej połowie 2001 r. Tymczasem wniosek ów w części w jakiej dotyczy gruntu pow. [...] do dnia wyrokowania nie został rozpoznany. Już zatem tylko proste zestawienie daty wydania decyzji nadzorczej z dniem wyrokowania ([...] maja 2020 r.) wskazuje, że postępowanie to prowadzone jest od 19 lat. Przez ten czas organ nie tylko zaś nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., ale– jak wynika z przekazanych akt administracyjnych – pierwsze czynności zmierzające do jej załatwienia w ww. części podjął po 15 latach od jego wszczęcia, po ponowieniu w listopadzie 2015 r. wniosku przez H. M.. Wówczas bowiem dopiero wystąpiono do właściwej komórki organizacyjnej urzędu obsługującej organ o wszczęcie na potrzeby postępowania dekretowego odrębnego postępowania w przedmiocie podziału działki nr [...] (oznaczonej dawnym nr [...]) – vide pismo Biura Gospodarki Nieruchomościami Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych z [...] marca 2016 r. nr [...]. Postępowanie podziałowe, formalnie wszczęte [...] kwietnia 2016 r., także jednak nie zostało dotychczas zakończone.

Powyższe implikuje po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie, potwierdzenia stanu bezczynności, a także oceny jej charakteru. Ta natomiast w przedstawionych wyżej okolicznościach faktycznych przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Z takim bowiem mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty i dostrzegalny już na "pierwszy rzut oka" dla przeciętnego obserwatora można stwierdzić, że sposób postępowania organu stanowi drastyczne zaprzeczenie wynikającego z art. 12 k.p.a. obowiązku załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Bez wątpienia zaś dziewiętnastoletnia zwłoka w rozpoznaniu podania strony stanowi przykład oczywistego naruszenia zasad ogólnych procedury administracyjnej. Tak znacznej zwłoki nie może przy tym usprawiedliwiać ani skomplikowany charakter sprawy administracyjnej, ani przywoływana w odpowiedzi na skargę mnogość korespondencji wpływającej w tego typu sprawach do organu właściwego do jej załatwienia.

Wyznaczając termin w jakim organ winien rozpoznać wniosek dekretowy (w części dotychczas nierozpoznanej), Sąd wziął pod uwagę skomplikowany, w znacznej mierze historyczny charakter sprawy, a także konieczność uprzedniego zakończenia postępowania podziałowego. Uwzględnił ponadto aktualne na dzień orzekania ograniczenia funkcjonowania organów administracji publicznej i urzędów je obsługujących, wywołane zagrożeniem epidemicznym – w tym zawieszenie w tym okresie biegu terminów postepowania administracyjnego, o czym stanowi art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Powyższe bowiem bez wątpienia prowadzić będzie do zaburzenia procesu rozpoznawania zawisłych przed organami spraw także w pierwszych miesiącach po ponownym uruchomieniu biegu terminów procesowych, czy ustaniu stanu zagrożenia epidemicznego. Sąd nie może natomiast nakładać na organ obowiązku, którego dopełnienie z góry skazane byłoby na niepowodzenie. Uwzględniając zatem te uwarunkowania ocenił, że realnym i rozsądnym terminem w jakim możliwe jest skompletowania pełnego materiału dowodowego i zakończenia postępowania będzie termin pięciu miesięcy, którego bieg rozpocznie się od daty zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (art. 286 § 2 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło natomiast na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.