Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Protokolant: referent Iga Nowik po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 9 grudnia 2022 r. nr SKO/41/ŚR-457/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W dniu 2 września 2022 r. J.J. złożył do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W.B. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M. J.. Do wniosku strona załączyła m. in. orzeczenie Powiatowego Zespołu do 19Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B.z dnia 5 maja 2021 r., zaliczające matkę strony do znacznego stopnia niepełnosprawności(07 – S, 05 – R) od 26 marca 2021 r. (daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić) oraz stwierdzające konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji samodzielnej egzystencji.

Decyzją z dnia 30 września 2022 r. nr 000410/SP/09/2022 Wójt Gminy W. B. odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawca w okresie od 13 grudnia 2016 r. do 29 września 2021 odbywał karę pozbawienia wolności. Na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego w Płocku z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt III Kow 1172/21/pr została udzielona wnioskodawcy przerwa w wykonaniu kary pozbawienia wolności, a następnie Sąd Okręgowy w Jeleniej Górze postanowieniem z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt III Kow 779/22/wz warunkowo zwolnił wnioskodawcę z odbycia reszty kary pozbawienia wolności i wyznaczył 3 – letni okres próby. Wnioskodawca zamieszkuje wspólnie z matką, która porusza się przy pomocy kuli, wymaga pomocy przy sporządzaniu posiłków, ubieraniu, podawaniu leków, utrzymaniu higieny, robieniu zakupów, załatwianiu spraw urzędowych. Wnioskodawca jest jedyną osobą, mogącą sprawować opiekę nad matką. Jednakże w ocenie organu, skoro daty powstania niepełnosprawności matki wnioskodawcy nie da się ustalić, to brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole.

W odwołaniu od decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, wskazując że matka jest osobą schorowaną, przeszła wiele operacji chirurgicznych, porusza się przy pomocy kuli, wymaga całodobowej opieki. Stan zdrowia matki pogarsza się, miała wyznaczony termin na otwarte udrożnienie żył w kończynach dolnych, jednakże z uwagi na zły stan zdrowia nie wykonano tego zabiegu.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze decyzją z dnia 9 grudnia 2022 r. nr SKO/41/ŚR-457/2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że wniosek strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być rozpoznany z pominięciem niekonstytucyjnej normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a to pociąga za sobą konieczność oceny warunków spełnienia kryteriów ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bez odwoływania się do kryterium daty powstania niepełnosprawności. Wnioskodawca nie spełnia jednak przesłanki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Kolegium wskazało, że wnioskodawca ubiegał się już o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i decyzja organu pierwszej instancji z dnia 22 grudnia 2021 r., odmawiająca przyznania tego świadczenia, została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy w dniu 10 lutego 2022 r. Z obu postępowań wynika, że wnioskodawca od 1999 r. przebywał w zakładach karnych, pracując jedynie dorywczo w przerwach pomiędzy odbywaniem kolejnych kar pozbawienia wolności. Wnioskodawcy udzielono najpierw przerwy w odbywaniu kary pozbawienia wolności, a następnie warunkowo zwolniono go z odbycia reszty kary pozbawienia wolności. Od 12 września 2022 r. strona zarejestrowana jest jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Kolegium zauważyło, że jakakolwiek aktywność zawodowa i zarobkowa wnioskodawcy dotyczy okresu znacznie odległego w stosunku do wydanego 19 maja 2021 r. orzeczenia o niepełnosprawności matki oraz do daty powstania niepełnosprawności w stopniu znacznym. Orzeczenie to wydano na podstawie dokumentacji medycznej z lat 2019 – 2021. Powyższe okoliczności wskazują, zdaniem Kolegium, na brak związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepełnosprawnością matki a niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawcę. Wnioskodawca nie wykazał, że świadomie zrezygnował z zatrudnienia bądź z podejmowania zatrudnienia z uwagi na opiekę nad niepełnosprawną matką.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ z uwagi na konieczność sprawowania bezpośredniej stałej opieki nad matką ze względu na jej stale pogarszający się stan zdrowia nie jest on w stanie podjąć zatrudnienia. Skarżący wyjaśnił, że matka od wielu lat cierpi na poważne schorzenia, a jej stan zdrowia i sprawności systematycznie się pogarsza. Skarżący podał, że matka cierpi na chorobę układu krążenia, na miażdżycę, na nadciśnienie, przeszła wiele zabiegów chirurgicznych, w 2020 r. wstawiono jej stent w aorcie lewej nogi, w kwietniu 2022 r. wszczepiono jej endoprotezę w kolanie lewej nogi, leczy się w poradniach w L. i we W., do których sama nie dojedzie, nie jest w stanie dojechać sama nawet do B..

Skarżący podał, że w zakładzie karnym miał uczestniczyć w szkoleniu – obsługa komputera, a zgodnie z zaleceniami Europejskie Reguły Więzienne z 11 stycznia 2006 r. Komitetu Ministrów Rady Europy nauka w ramach rygoru więziennego ma status nie niższy niż praca. W związku z tym wniósł o potraktowanie nauki jako pracy. Podkreślił, że jest osobą niepełnosprawną i trudno jest mu znaleźć pracę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 10 maja 2023 r. skarżący poinformował, że stan zdrowia matki pogorszył się, bowiem został wykonany zabieg chirurgiczny, wszczepiono endoprotezę w kolanie lewej nogi w dniu 27 kwietnia 2022 r., występuje konieczność usunięcia zatoru w aorcie lewej nogi. Poinformował, że w zakładzie karnym uczestniczył w dwuletnim kursie – "Administracja i eksploatacja systemów komputerowych". Jednakże ze względu na stan zdrowia matki musiał przerwać ten kurs. Podkreślił, że w Europejskich Regułach Więziennych zwrócono uwagę, że nauka w ramach rygoru więziennego ma status nie niższy niż praca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, naruszają przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie pozostaje istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad matką a niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a więc czy istotnie skarżący nie podejmuje lub zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką.

Wskazać trzeba, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki". Jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1146/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA. Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.

Opieka będąca przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć charakter szczególny, wymagający znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, co powinno wynikać z okoliczności obiektywnych. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie.

Należy też zaznaczyć, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Należy podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu dla osób niepodejmujących zatrudnienia. Pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującym tego rodzicom jest powinnością dorosłych dzieci, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej.

W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości organów, że skarżący jest osobą zobowiązaną do alimentacji swojej matki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki. Organ zakwestionował natomiast związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący ([...] lata) zamieszkuje wspólnie z niepełnosprawną matką ([...] lata). Z orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 19 maja 2021 r. wynika, że daty powstania niepełnosprawności u matki nie da się ustalić. Jako symbol przyczyny niepełnosprawności podano 07 – S (choroby układu krążenia i 05 – R, czyli schorzenia narządu ruchu. Natomiast znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 26 marca 2021 r.

Nie można zgodzić się ze skarżącym, że uczestniczenie podczas pobytu w zakładzie karnym w kursie "Administracja i eksploatacja systemów komputerowych" było równoznaczne dla celów ustawy o świadczeniach rodzinnych z wykonywaniem zatrudnienia. Jedną z przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z wykonywania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a więc pracy przynoszącej dochód, który został następnie utracony przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej powoduje brak możliwości osiągania bieżących dochodów. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest przynajmniej częściowe zrekompensowanie utraconego dochodu osobie, która musiała zrezygnować z pracy zarobkowej z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Natomiast skarżący nie wskazał, aby z tytułu uczestniczenia w kursie komputerowym otrzymywał jakiekolwiek wynagrodzenie. Ponadto powodem przerwania przez skarżącego kursu było udzielenie mu warunkowego przedterminowego zwolnienia z odbycia reszty kary pozbawienia wolności. Postanowieniem z dnia 7 lipca 2022 r. Sąd Okręgowy nałożył na skarżącego obowiązek podjęcia pracy zarobkowej, uznając że "nałożenie obowiązku podjęcia pracy zarobkowej zapewni to, że skazany po odbyciu kary w dotychczasowym rozmiarze będzie przestrzegał porządku prawnego, a zwłaszcza nie popełni ponownie przestępstwa". Nie uzasadnione jest wiec stanowisko organu pierwszej instancji, że skarżący "opuścił zakład karny z powodu konieczności opieki nad matką, a nie po to by szukać pracy.

Nie została zatem spełniona przesłanka rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Organy zobowiązane były również do zbadania kolejnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a więc do ustalenia, czy skarżący nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Organ odwoławczy wskazał w tym zakresie, że "z obu postępowań wynika, że wnioskodawca od 1999 r. przebywał w zakładach karnych, pracując jedynie dorywczo w przerwach pomiędzy odbywaniem kolejnych kar pozbawienia wolności." Kolegium zauważyło, że" jakakolwiek aktywność zawodowa i zarobkowa wnioskodawcy dotyczy okresu znacznie odległego w stosunku do wydanego 19 maja 2021 r. orzeczenia o niepełnosprawności matki oraz do daty powstania niepełnosprawności w stopniu znacznym." Powyższe okoliczności wskazują, zdaniem Kolegium, na brak związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepełnosprawnością matki a niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawcę. Wnioskodawca według SKO nie wykazał, że "świadomie zrezygnował z zatrudnienia bądź z podejmowania zatrudnienia z uwagi na opiekę nad niepełnosprawną matką".

Należy jednak zauważyć, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest jakiegokolwiek materiały dowodowego potwierdzającego, iż skarżący istotnie od 1999 r. przebywał w zakładach karnych i podejmował jedynie dorywcze zatrudnienie w przerwach w odbywaniu kolejnych kar pozbawienia wolności. Organ nie wykazał więc w żaden sposób, że skarżący zaprzestał wykonywania pracy zarobkowej w przeszłości z innych względów niż konieczność sprawowania opieki nad matką, bowiem to twierdzenie organu nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie.

W ocenie Sądu istotne jest jednak, z jakich względów skarżący nie podejmuje zatrudnienia obecnie, po opuszczeniu zakładu karnego i uzyskaniu warunkowego przedterminowego zwolnienia z odbycia reszty kary pozbawienia wolności, pomimo nałożenia przez Sąd Okręgowy w okresie trzyletniej próby obowiązku podjęcia pracy zarobkowej. Jednakże organy nie dopełniły obowiązku zgromadzenia w tym zakresie stosownego materiału dowodowego. Z arkusza wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 21 września 2022 r. wynika jedynie, że matka skarżącego choruje przewlekle i porusza się przy pomocy kuli; natomiast syn sprawuje opiekę w formie sporządzania posiłków, ubierania, podawania leków, utrzymania higieny, porządku i dowożenia do lekarza. Nie ustalono natomiast, jakie ograniczenia w wykonywaniu czynności życia codziennego powodują schorzenia matki skarżącego. Nie wskazano, z jakich względów zdrowotnych matka wymaga pomocy w ubieraniu, podawaniu leków, utrzymaniu higieny oraz w jakim zakresie skarżący pomaga matce przy tych czynnościach. Nie wyjaśniono, na czym polega "dowożenie do lekarza", czy matka skarżącego korzysta z prywatnego środka lokomocji czy też z publicznych środków komunikacji. Nie jest wiadome na czym polega pomoc skarżącego w utrzymaniu higieny matki, czy matka jest w stanie samodzielnie zażyć przygotowane wcześniej przez syna leki oraz odgrzać i spożyć przygotowane posiłki. Organy nie przeanalizowały dostarczonej przez skarżącego dokumentacji medycznej w celu ustalenia ograniczeń zdrowotnych matki, jak również brak jest tego rodzaju informacji w wywiadzie środowiskowym.

Stosownie do art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie, organy naruszyły zatem art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wyjaśniając dostatecznie przyczyn niepodejmowania przez skarżącego pracy zarobkowej w celu ustalenia istnienia lub braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy zarobkowej przez skarżącego a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji powinien wyjaśnić na podstawie zgromadzonych dowodów, czy istotnie uzasadniony względami zdrowotnymi matki zakres sprawowanej opieki uniemożliwia skarżącemu podjęcie pracy zarobkowej i ustalić, czy istnieje związek przyczynowy między niepodejmowaniem pracy przez skarżącego a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką lub też niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącego wynika z innych przyczyn i nie jest konsekwencją sprawowania opieki nad matką Następnie organ powinien dokonać ponownej oceny zaistnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, przy uwzględnieniu wykładni prawa dokonanej przez Sąd w niniejszym wyroku.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.