II OSK 425/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-07-16	
Data wpływu	2020-02-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Maciej Dybowski
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Świstak	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Wr 449/19	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1945; art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 2 ii ust. 5, art. 54 pkt 2 lit b-d; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588; par. 2-9; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589; par. 3 ust. 1 i 2; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy	
Sentencja
Dnia 16 lipca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 449/19 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku wielorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną, zjazdem z drogi publicznej i zagospodarowaniem terenu oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 449/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku wielorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną, zjazdem z drogi publicznej i zagospodarowaniem terenu. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., Nr [...], Prezydent W., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku wielorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną, zjazdem z drogi publicznej i zagospodarowaniem terenu – po rozbiórce istniejących zabudowań na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], przy ul. [...] we W..

Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w oparciu o § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W oparciu o przeprowadzoną analizę na tak wyznaczonym terenie ustalił w sposób następujący parametry dla przedmiotowej zabudowy:

- linię zabudowy obowiązującą, na podstawie § 4 ust.1 jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...];

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy projektowanej (po rozbiórce wszystkich zabudowań na dz. nr [...] było około 0,29): do 0,20, na podstawie § 5 ust. 2 jako wartość wynikającą z analizy, wyższą od wartości średniej (0,26), a zbliżoną do wartości na działce nr [...] przy ul. [...], również zabudowanej budynkami wielorodzinnymi – 0,28;

- szerokość elewacji frontowej od 12 do 16,6 m, na podstawie § 6 ust. 1 jako wartość średnia (13,88) w obszarze analizowanym z 20% tolerancją skorygowaną o wnioskowaną wartość minimalną 12 m. Wartość ta nie przekracza szerokości budynku przyległego przy ul. [...] (17,62 m);

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ok. 10,5 m powyżej istniejącego poziomu terenu, tj. odpowiadającą wysokości ww. krawędzi w budynku przyległym przy ul. [...], na podstawie § 7 ust.1 jako przedłużenie tej krawędzi w sąsiednim budynku;

- geometrię dachu: dach płaski o wysokości maksymalnej ok. 11,5 m powyżej istniejącego poziomu terenu, tj. równej ww. wysokości w budynku przyległym przy ul. [...], na podstawie § 8 jako kontynuację geometrii dachu budynku przyległego;

- udział powierzchni biologicznie czynnej min. 35%, jako kontynuacja dominującej cechy zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, o wielkości charakterystycznej dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na podstawie § 2 pkt 3 w związku z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.".

Ponadto ustalono wskaźnik miejsc postojowych wg wskaźników: 1-1,5 m.p. na mieszkanie w budynku wielorodzinnym, do zachowania na terenie inwestycji, przy czym w związku z brakiem powszechnie obowiązujących norm prawnych oraz innych przepisów odnośnie określania ilości miejsc parkingowych dla projektowanych inwestycji – wymaganą ilość miejsc parkingowych dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego przyjęto na podstawie zapisów "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.".

Podsumowując organ I instancji stwierdził, że przyjęte ustalenia parametrów dla planowanego przedsięwzięcia zachowują zasadę dobrego sąsiedztwa określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zatem jest spełniona podstawowa przesłanka odpowiadająca za ochronę ładu przestrzennego, która to ochrona stanowi cel ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spełnione są również pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca (właścicielka bezpośrednio sąsiadującej nieruchomości, na której zlokalizowana jest zabudowa bliźniacza jednorodzinna).

W toku postępowania odwoławczego SKO postanowiło przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, polegające na sporządzeniu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu na powiększonym w stosunku do wyznaczonego przez organ I instancji obszarze analizowanym i zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji, o czym orzekło postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., Nr [...].

W dniu 19 lipca 2018 r. Prezydent W. przekazał organowi odwoławczemu akta uzupełniającego postępowania dowodowego.

Ponadto pismem z dnia 7 grudnia 2018 r. SKO wezwało inwestora do przedstawienia dokumentu potwierdzającego wystarczalność uzbrojenia terenu inwestycji w zakresie energii elektrycznej w związku z utratą ważności dokumentu znajdującego się w materiale sprawy oraz do doprecyzowania wnioskowanej szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy. Inwestor wykonał wezwanie organu.

Zaskarżoną decyzją SKO [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy uznał, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zasadne jest poszerzenie granic obszaru analizowanego tak, by obejmowały one tworzący spójną całość urbanistyczną obszar, wyznaczony od północy linią kolejową, od zachodu ul. [...]oraz ul. [...], zaś od wschodu ul. [...]. Południową granicę tego obszaru stanowią zaś południowe granice działek nr [...] oraz nr [...]. Dlatego też w postanowieniu z dnia [...] maja 2018 r. ([...]), Kolegium zleciło organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, polegającego na przeprowadzeniu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu na powiększonym obszarze analizowanym. Jednak pomimo rozszerzenia obszaru analizowanego organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany ustalonych przez organ I instancji warunków zabudowy, tj. funkcji nowej zabudowy i jej poszczególnych parametrów; jak i nie doszukał się aby nie zostały spełnione pozostałe wymogi dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, a wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. dostępu do drogi publicznej; uzbrojenia terenu; zapewnienia o możliwości zawarcia odpowiednich umów z dostawcami uzbrojenia terenu; przeznaczenia gruntu; uzgodnienia z Konserwatorem Zabytków także w odniesieniu do powierzchni biologicznie czynnej, która nie jest elementem obligatoryjnym decyzji ustalającej warunki zabudowy; organ lokalizacyjny uwzględnił wszystkie zalecenia organu konserwatorskiego).

Reasumując Kolegium stwierdziło, że jak wynika z akt sprawy, opisane powyżej przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione. Skoro zatem wszystkie przesłanki normatywne dla uzyskania pozytywnej decyzji lokalizacyjnej zostały spełnione, brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W rozpatrywanej sprawie Kolegium, nie dopatrzyło się też żadnych uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania.

Uznało też, że ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej oceny. Wyprowadzone wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Skład orzekający, dokonując własnej oceny materiału dowodowego, doszedł do takich samych wniosków, jak organ pierwszej instancji. Także uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia jest zgodne z wymogami art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Prawidłowo też organ wskazał ustalenia faktyczne i motywy prawne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia.

Ponadto Kolegium odniosło się do zarzutów dotyczących dopuszczalności przeprowadzenia w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego analizy funkcji i cech zabudowy na powiększonym, w stosunku do pierwotnie wyznaczonego przez organ pierwszej instancji, obszarze analizowanym oraz do kwestii prawidłowości podkładów mapowych, stanowiących załącznik do zaskarżonej decyzji, przedstawiając obszerną argumentację w odniesieniu do każdej z tych kwestii.

W konsekwencji wszystkich powyższych ustaleń Kolegium ponownie i stanowczo stwierdziło, że Prezydent W. prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, a zarzuty odwołania pozostają bez wpływu na te ustalenia i stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie.

Dodatkowo SKO wskazało, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oprócz szczegółowego wyjaśnienia przesłanek podjętego w sprawie rozstrzygnięcia odniosło się też do poszczególnych zarzutów, podniesionych przez pełnomocnika odwołującej się, przedstawiając w każdym przypadku obszerną argumentację, zmierzającą do wykazania ich niezasadności.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych oraz kwoty 17 złotych tytułem zwrotu opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 15 K.p.a. oraz art. 136 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a.; art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 4 i § 9 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy; art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a.; art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 K.p.a.; art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2, § 2 pkt 3-5 i § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań...; art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.p.z.p.; § 4 ust. 1 i 3, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i 4, § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań...; art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań...; art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. b-d u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej i podtrzymało w całości stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 27 sierpnia 2019 r. pełnomocnik substytucyjny skarżącej oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte oraz złożył do akt sprawy pismo oznaczone jako "Załącznik do protokołu rozprawy z dnia 27.08.2019 r.", w którym podtrzymał w całości argumentację podniesioną w skardze i odniósł się do treści odpowiedzi na skargę, kwestionując możliwość uznania analizy sporządzonej na powiększonym w stosunku do pierwotnie wyznaczonego obszarze za tą samą analizę, która była podstawą ustaleń organu pierwszej instancji, a nie za nową analizę, sporządzoną na innym obszarze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 449/19, oddalił skargę.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zostały przeprowadzone czynności celem wyznaczenia terenu analizowanego, które odpowiadają przepisom prawa. Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, co do prawidłowości ich dokonania i prawidłowości określenia na ich podstawie cech oraz wymagań przestrzennych i lokalizacyjnych zamierzonej zabudowy.

Celem zaleconej przez Kolegium korekty granic obszaru analizowanego było poprowadzenie ich wzdłuż działek drogowych, wyznaczających granicę spójnych urbanistycznie fragmentów zabudowy. Wbrew zarzutom skargi brak jest podstaw do dyskwalifikowania obszaru analizowanego, którego granice nie są wyznaczone w dokładnie równej odległości od granic działki potencjalnego zainwestowania.

Prawodawca nie wymaga bowiem zachowania regularnej formy obszaru analizowanego, akcentując cel jego wyznaczania, którym jest objęcie jego granicami pewnej całości urbanistycznej, umożliwiającej dokonanie rzetelnej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu przy jednoczesnym zachowaniu wymogów wynikających z ustawy. Taki sposób interpretacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów wykonawczych został też przyjęty przez judykaturę administracyjną, w której m.in. podkreślono, że w analizie urbanistycznej ważne jest wskazanie konkretnych działek, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy (np. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., II OSK 3346/14).

W rozpoznawanej sprawie istotne też – zdaniem Sądu – jest, że uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadzone w sposób zlecony i określony przez organ odwoławczy w postanowieniu z dnia 16 maja 2018 r., a polegające na dokonaniu dodatkowej analizy urbanistycznej w skorygowanym (powiększonym) obszarze, potwierdziło prawidłowość pierwotnie wyprowadzonych z niej przez organ pierwszej instancji wniosków co do dopuszczalności realizowania zamierzonej inwestycji na przedmiotowym terenie oraz prawidłowości określenia parametrów i wskaźników planowanej zabudowy. W tych okolicznościach tzn. wobec wykazanej poprzez analizę urbanistyczną przeprowadzoną w ramach przyznanej organowi odwoławczemu inicjatywy dowodowej, zbędności dokonywania zmian parametrów i wskaźników nowej zabudowy, nie było konieczne ani wymagane sporządzenie przez osobę uprawnioną kolejnego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji, mimo uwzględnienia tej czynności w pkt 3 postanowienia podjętego w trybie art. 136 K.p.a.

Zdaniem Sądu, SKO prawidłowo wprowadziło ten zapis do treści postanowienia dowodowego, rozważając prawdopodobieństwo korygowania treści zaskarżonej odwołaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie cech zamierzonej zabudowy po uzupełnieniu analizy urbanistycznej przez organ pierwszej instancji. Takie działanie Kolegium było wręcz wymagane treścią art. 7 i art. 12 K.p.a.

Sąd zauważył, że powinnością Kolegium jako organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i zakończenie postępowania orzeczeniem merytorycznym.

Z tych względów Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących czynności dowodowej objętej postanowieniem Kolegium z dnia [...] maja 2018 r. podjętym w trybie art. 136 K.p.a.

Sąd nie znalazł również podstaw do uznania zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego w rozpoznawanej sprawie w sposób wskazany w skardze.

Treść załącznika nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy, stanowiącego opis analizy, potwierdza prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, jako uwzględniającego konkretne uwarunkowania urbanistyczne oraz istnienie w tym obszarze takiego zagospodarowania działek i takiej zabudowy, które uprawniały do określenia konkretnych wymagań w odniesieniu do zamierzonej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy.

Z wymaganej dokumentacji sporządzonej przez osobę uprawnioną wynika, że w sąsiedztwie terenu przyszłego zainwestowania znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (w tym ciągi zabudowy szeregowej) i wielorodzinna oraz zabudowa usługowa, których rozlokowanie w obszarze analizowanym zostało szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W kontekście omówionych kwestii istotne jest, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że nie można wykluczyć lokalizowania zabudowy wielorodzinnej w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, gdy jest to podyktowane wynikami analizy przeprowadzonej na wyznaczonym obszarze. Wskazywano jednocześnie, że warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej w swoim charakterze zabudowy na danym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała zamierzone przedsięwzięcie przy uwzględnieniu wymogów ładu przestrzennego (np. wyroki NSA: z 19 czerwca 2012 r., II OSK 509/11; z 11 marca 2014 r., II OSK 2463/12; z 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11).

Uwzględniając dane wynikające z części tekstowej analizy urbanistycznej, Sąd uznał, że prawidłowo wyznaczona została linia zabudowy, likwidująca dotychczasowy uskok i porządkująca relację planowanej zabudowy do drogi publicznej ul. [...] oraz zbieżna z linią zabudowy wynikającą z usytuowania budynków na czterech sąsiednich działkach.

Określony w decyzji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki znajduje również potwierdzenie w uzyskanych wynikach analizy przeprowadzonej w wyznaczonym w tym celu obszarze.

Na taką samą ocenę zasługuje też ustalenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej, przy czym Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, uznającego za dopuszczalne i uzasadnione uwzględnianie przy określaniu omawianego wskaźnika łącznej szerokości istniejących w obszarze analizowanym budynków w zabudowie szeregowej, tworzących jeden ciąg, zatem jeden element przestrzenny i jeden komponent zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu, w sposób odpowiadający wymaganiom rozporządzenia określona też została w przedmiotowej decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Prawidłowo zostały też wyznaczone parametry geometrii dachu, mimo że nie odpowiadają one w zakresie kąta nachylenia i układu połaci dachowych dominującym w obszarze analizowanym odpowiednikom, ale komponują się z tym elementem zabudowy istniejącej na sąsiedniej działce oznaczonej numerem [...], przyjętej – w zakresie tego ustalenia – jako wzorzec architektoniczny.

Ponadto w rozpoznawanej sprawie spełniony został warunek dostępu terenu zamierzonego zainwestowania do drogi publicznej – ul. [...], istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, co potwierdzają znajdujące się w materiale sprawy pisma dysponentów mediów, zamierzone przedsięwzięcie uzyskało też wymagane uzgodnienia, a teren zamierzonego zainwestowania nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów.

Sąd uznał przy tym za konieczne wyjaśnić, że w kwestiach powyżej wskazanych akceptuje w całości argumentację przedstawioną w odniesieniu do każdej z nich przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przyjmując ją za właściwą i uznając za zbędne ponowne jej prezentowanie w tak obszernym zakresie w tym miejscu uzasadnienia.

Z tych względów Sąd uznał, że treść analizy przedstawionej w formie tekstowej i graficznej uprawnia do stwierdzenia, że wymagania dotyczące wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie jego funkcji, parametrów wielkościowych, cech architektonicznych i wskaźników określone zostały w sposób odpowiadający zakresowi wskazanemu w § 1 pkt 1-5 powoływanego wcześniej rozporządzenia z zachowaniem warunków przyjętych w treści §§ 4-8 tego aktu i w formie wskazanej w jego § 9. Ich uszczegółowienie dokonane zostało w pkt 2 i pkt 3 decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd za niezasadne uznał też zarzuty naruszenia przywołanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Akta sprawy wskazują jednoznacznie, że wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały wyjaśnione, materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, i rozpatrzony w całości oraz oceniony z zachowaniem granic swobodnej oceny.

Wyniki tej oceny zostały w sposób staranny i wyczerpujący przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skonstruowanym w sposób zgodny z wymaganiami art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. Wbrew zarzutom skargi Kolegium odniosło się w nim do wszystkich zarzutów odwołania, przedstawiając w odniesieniu do każdego z nich obszerną argumentację.

Sąd nie stwierdził również naruszenia przez Kolegium zasady zaufania do organów administracji publicznej ani naruszenia przepisów postępowania pierwszoinstancyjnego, stosowanych odpowiednio w postępowaniu przed organem odwoławczym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskrżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 4 i § 9 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań... oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa... poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy:

- nieposiadającej obligatoryjnej integralnej części jaką, zgodnie z wskazanymi wyżej przepisami prawa, stanowią załączniki zawierające część tekstową i graficzną wyników analizy urbanistycznej, które, wobec wyznaczenia przez organ II instancji nowego obszaru analizowanego powinny zawierać analizę opartą na tym nowo wyznaczonym obszarze,

- ustalającej warunki zabudowy w oparciu o analizę przeprowadzoną na podstawie obszaru analizowanego nieodpowiadającego wymogom wskazanych wyżej przepisów prawa,

- której załączniki stanowiące integralną część decyzji nie są zgodne z wymogami powołanych wyżej przepisów prawa,

co miało wpływ na wynik sprawy albowiem prowadziło do utrzymania w mocy decyzji o warunkach zabudowy naruszającej obligatoryjne wymogi prawa stanowiącej podstawę jej wydania.

2) art. 61 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2, § 2 pkt 3-5, § 9 ust. 2 i § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań... poprzez:

- ich niewłaściwe zastosowanie i oparcie warunków zabudowy o obszar analizowany wyznaczony niezgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań..., w szczególności nieuwzględniający obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajdującego się w analogicznej odległości od granic działki objętej wnioskiem co działki objęte obszarem analizowanym,

- błędną wykładnię § 6 ust. 1 i § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia, w szczególności zakładającą sumowanie szerokości elewacji frontowych różnych budynków znajdujących się na odrębnych działkach, prowadzącą do błędnych wyliczeń wskaźnika szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym,

- ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oparciu się przy orzekaniu na sprzecznej z tymi przepisami analizie urbanistycznej łączącej w poszczególnych pozycjach nawet kilkanaście działek budowlanych z odrębnymi budynkami, co miało wpływ na błędne wyliczenie średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym oraz wskaźnika powierzchni zabudowy, a także zawierającej błędy obliczeniowe, jak również niezawierającej prawidłowych danych dotyczących geometrii dachu oraz niezawierającej podstaw przyjętych wartości dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym,

- ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uwzględnienia wynikających z tychże przepisów kryteriów ustalania warunków zabudowy takich jak gabaryty (rozpatrywane łącznie) i intensywność wykorzystania terenu (w zakresie ilości mieszkań, miejsc parkingowych itp.),

- ich niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu zasady ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa poprzez oparcie zasadniczych warunków zabudowy takich jak linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej o parametry stanowiącego wyjątek w sąsiedztwie budynku przy ul. [...]. który Sąd I instancji w uzasadnieniu określił jako "wzorzec architektoniczny' z pominięciem reszty obszaru analizowanego, w rezultacie czego dopuszczono zabudowę wielomieszkaniową o wysokiej intensywności wykorzystania terenu i znacznych gabarytach (wysokość budynku 11,5 metra przy dachu płaskim, szerokość elewacji frontowej do 16,6 metrów), odstającą gabarytami i intensywnością wykorzystania terenu od istniejącej i dominującej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,

co miało wpływ na wynik sprawy albowiem prowadziło do utrzymania w mocy decyzji o warunkach zabudowy:

- wydanej w oparciu o niezgodnie z przepisami prawa ustalony obszar analizowany i przeprowadzoną niezgodnie z przepisami prawa analizę urbanistyczną oraz

- nieuwzględniającej ustawowych kryteriów ustalania warunków zabudowy, a także naruszającej zasadę dobrego sąsiedztwa i ład przestrzenny;

3) art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu przewidzianego tymi przepisami trybu uzgodnień, które powinny poprzedzać wydanie decyzji o warunkach zabudowy, oraz obligatoryjnego sporządzenia nowego projektu decyzji poddawanego uzgodnieniu - mimo wyznaczenia przez organ II instancji nowego obszaru analizowanego i sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, co miało wpływ na wynik sprawy albowiem rażąco naruszono wymogi prawa stanowiące podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy;

4) § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań... poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dopuszczenie sprzecznej z tymi przepisami linii zabudowy, co miało wpływ na wynik sprawy gdyż dotyczyło bezpośrednio rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy;

5) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań... poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak zgodnego z tymi przepisami rozważenia kwestii wskaźnika powierzchni nowej zabudowy wskazanego w treści decyzji organu I instancji (0,29), co miało wpływ na wynik sprawy gdyż dotyczyło bezpośrednio rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy;

6) § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań... poprzez niewłaściwe zastosowanie – dopuszczenie niezgodnej z tymże przepisem szerokości elewacji frontowej, co miało wpływ na wynik sprawy gdyż dotyczyło bezpośrednio rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy;

7) § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań... poprzez ich niewłaściwe zastosowanie – dopuszczenie niezgodnej z tymi przepisami wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, w tym także ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób niedopuszczalny to jest przybliżony z odesłaniem w sposób błędny do wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla innej działki niż objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co miało wpływ na wynik sprawy gdyż dotyczyło bezpośrednio rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy;

8) § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań... poprzez niewłaściwe zastosowanie i dopuszczenie niezgodnej z tym przepisem geometrii dachu, co miało wpływ na wynik sprawy gdyż dotyczyło bezpośrednio rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy;

9) art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań... poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy mimo braku spełnienia warunku dotyczącego uzbrojenia działki, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, co miało wpływ na wynik sprawy gdyż dotyczyło bezpośrednio rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy;

10) art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. b-d u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak zamieszczenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, a także brak jednoznacznego określenia kwestii miejsc postojowych, co miało wpływ na wynik sprawy gdyż dotyczyło bezpośrednio rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z:

1) art. 15 K.p.a. oraz art. 136 § 1 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP polegającego na:

a) braku uchylenia przez organ II instancji decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy, mimo zauważonej jej wadliwości i stwierdzeniu konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 4 i § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań... w całości, w tym zwłaszcza wyznaczenia przez organ II instancji na nowo obszaru analizowanego, co nastąpiło postanowieniem dowodowym z dnia 16 maja 2018 r.,

b) przeprowadzeniu na etapie postępowania drugoinstancyjnego nowej analizy urbanistycznej w oparciu o nowo wyznaczony obszar analizowany;

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prowadziło do utrzymania w obrocie prawnym wadliwej decyzji naruszającej wskazane wyżej przepisy prawa;

2) art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. polegającego na braku wyjaśnienia przez organy obu instancji stanu faktycznego sprawy, w tym, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia podniesionych przez stronę skarżącą okoliczności wskazujących na brak rzetelności i wiarygodności analizy urbanistycznej sporządzonej na potrzeby postępowania, brak rzetelności prezentacji jej wyników, wreszcie brak należytego wyjaśnienia i oceny uwarunkowań występujących w obszarze analizowanym mających wpływ na ustalenie warunków zabudowy, a także brak rozważenia zarzutów podniesionych w odwołaniu strony skarżącej oraz piśmie z dnia 29.08.2018 r. oraz dowodów przedłożonych do tychże pism, w szczególności dotyczących ustalenia warunków zabudowy wyłącznie na podstawie sąsiedniego budynku [...] oraz braku należytego rozpatrzenia kwestii uzbrojenia działki; co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem rozważenie powyższych zarzutów prowadziłoby do stwierdzenia wadliwości decyzji organu II instancji i jej uchylenia.

3) art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 K.p.a. polegającego na braku rozważenia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej podniesionych w odwołaniu strony skarżącej oraz piśmie z dnia 29.08.2018 r. i nieodniesieniu się do poszczególnych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, w szczególności:

- formalno-prawnej poprawności i rzetelności załączników do decyzji, przeprowadzenia analizy i jej wyników,

- sprzecznego z przepisami prawa materialnego sposobu ustalenia w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji warunków zabudowy,

- braku uzasadnienia, mimo zarzutów strony, z jakich przyczyn organ II instancji wyznaczył obszar analizowany w sposób nie obejmujący zabudowy jednorodzinnej w sąsiedztwie (m.in. na zach. od ul. Ratajów) a obejmujący położone w zbliżonej odległości od działki objętej wnioskiem budynki zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej,

co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem rozważenie powyższych zarzutów prowadziłoby do stwierdzenia wadliwości decyzji organu II instancji i jej uchylenia;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób pozwalający na prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie racji, które stały u podstaw wydania rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem wskazuje na brak rozważenia przy wydawaniu rozstrzygnięcia i sporządzaniu uzasadnienia podniesionych przez stronę skarżącą w skardze twierdzeń i zarzutów.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Argumentacja skargi kasacyjnej oparta na twierdzeniach dotyczących wyznaczenia obszaru analizowanego i dokonania nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków na etapie postępowania odwoławczego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Strona skarżąca powinna mieć na względzie, że zarówno postępowania w pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni rozpoznawczy charakter, co uprawnia do przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito. Konieczność przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego (dowodowego) i jego zakres, wynika każdorazowo z konkretnej sprawy (por. wyroki NSA: z 14 listopada 2019 r., II OSK 2967/19; z 7 grudnia 2017 r.; II OSK 3011/17; z 20 listopada 2012 r., II OSK 1299/11; zobacz także: R. Sawuła, glosa do wyroku NSA z 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, opubl. OSP 2013/4/41, s. 281). Wynika z tego co najmniej uniwersalny pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione, to w każdej sprawie ocena przesłanek w tym zakresie wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Pomimo tego w okolicznościach przedmiotowej sprawy przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ na etapie postępowania odwoławczego i tak nie doszło do wyznaczenia nowych warunków zabudowy niż ustalone w decyzji organu I instancji (stąd brak konieczności dokonania nowych uzgodnień). Ponadto w niniejszej sprawie organ odwoławczy ocenił, że wymagane jest rozszerzenie obszaru analizowanego i sporządzenie nowej analizy z uwagi na konieczność objęcia analizą obszarów wyznaczających granicę spójnych urbanistycznie fragmentów zabudowy. W sprawie wskazano jakie konkretnie motywy wyznaczenia takich granic kierowały organem odwoławczym, co spotkało się z akceptacją Sądu, który ocenił, że mamy do czynienia z wzięciem pod uwagę pewnej całości urbanistycznej, umożliwiającej dokonanie rzetelnej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu przy jednoczesnym zachowaniu wymogów wynikających z ustawy. Strona skarżąca domaga się zaś dalszego rozszerzenia terenu analizowanego o zabudowę jednorodzinną. To, że zabudowa ta jest bliższa parametrom zabudowy jednorodzinnej, która znajduje się na działce skarżącej nie oznacza, że w okolicznościach tej sprawy wymagane jest poszukiwanie na innych terenach tylko tego rodzaju zabudowy jednorodzinnej. Jak niewadliwie ocenił Sąd I instancji, nie ma przy tej ocenie znaczenia konieczność zachowania regularnej formy obszaru analizowanego, tj. w jednakowej odległości od terenu planowanej inwestycji, a także pewna jednorodność zabudowy, ponieważ w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza się funkcje uzupełniające, tj. takie które nie są sprzeczne z wiodącą funkcją występującą w terenie analizowanym. Ma bowiem znaczenie to czy wyznaczony teren stanowi pewną całość urbanistyczną, a właśnie tego rodzaju argumentacja była podstawą wyznaczenia terenu analizowanego w niniejszej sprawie, co spełnia warunki z § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykazano, że w terenie analizowanym występuje m.in. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Poza tym samo wskazanie na tego rodzaju zabudowę (jednorodzinną) nie jest wystarczające do podważenia prawidłowości dokonanej analizy skoro i tak w terenie analizowanym, i to w sąsiedztwie planowanej zabudowy, znajduje się na kilku działkach zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Ponadto organ odwoławczy, wydając postanowienie skierowane do organu I instancji o przeprowadzenie ponownej analizy już na rozszerzonym terenie, zakreślił granice nowego terenu na mapie, która rzeczywiście nie odpowiada przepisom. Jednak należy pamiętać, że uczynił to na podstawie materiału dowodowego, a więc sporządzonej pierwotnie przez organ I instancji analizie. Takie określenie granic obszaru było wystarczające, ponieważ organ odwoławczy dokładnie wykazał w związku z jakimi okolicznościami wiąże się poszerzenie obszaru analizowanego. Poza tym ponownie przeprowadzona analiza opierała się na mapie w skali 1:1000, której elementy dowodowo odpowiadają podkładowi geodezyjnemu, na podstawie którego została sporządzona pierwotna analiza w zakresie możliwości ustalenia poszczególnych parametrów dla nowej zabudowy obowiązujących na terenie tzw. państwowego ładu przestrzennego. Należy pamiętać, że organy już dysponowały podkładem geodezyjnym, który odpowiadał treści art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i znane mu były dane dotyczące położenia tzw. uzbrojenia terenu, a postępowanie uzupełniające nie dotyczyło tego aspektu sprawy, co i tak w sprawie zostało ocenione, że w tym zakresie nie istnieją przeszkody do ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a oceny tej strona skarżąca skutecznie nie podważyła. Ponadto w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby ewentualne braki mapy miały jakikolwiek wpływ na ocenę sprawy z punktu widzenia oznaczeń, punktów osnowy, użytków gruntowych, sieci uzbrojenia. W konsekwencji oparcie argumentacji skargi kasacyjnej na braku dalszego poszerzenia obszaru analizowanego nie podważa skutecznie oceny co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, a tym samym i ustalonych na podstawie tej analizy poszczególnych parametrów zabudowy. Brak jest podstawy do uznania wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 4 i § 9 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań... oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa..., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. oraz art. 136 § 1 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a., art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Nie można też doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarzonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy. W zakresie oceny prawnej Sąd I instancji wyjaśnił z jakich powodów nie uwzglednił zarzutów skargi "zwykłej", wypowiadając stosowną ocenę co do legalności wyznaczenia obszaru analizownanego (wskazywane wyżej wyznaczenie granicy spójnych urbanistycznie fragmentów zabudowy), ustalenia funkcji zabudowy (wielorodzinnej) oraz poszczególnych parametrów zabudowy (linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, wskaźnika szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, warunku dostępu terenu i istniejącego oraz projektowanego uzbrojenia terenu, wymaganego uzgodnienia, braku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów). Poza tym należy uwzględnić, że sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania, zgodnie z dyspozycją z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czy tego rodzaju wada podstępowania miała wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu tego zarzutu takiej argumentacji nie przeprowadzono. Nie podjęto też próby wywiedzenia, że ewentualne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wpłynęło na wynik sprawy.

Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, a dotyczących oceny legalności ustalenia poszczególnych cech i parametrów nowej zabudowy, należy wskazać, że za ich pomocą nie podważono skutecznie oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku. O czym już wyżej była mowa, na przedmiotowym terenie istnieje funkcja mieszkaniowa wielorodzinna, a rozszerzenie obszaru analizowanego o kolejny obszar zabudowy jednorodzinnej nie ma znaczenia dla ustalenia tej funkcji, która też może stanowić – względem dominujące funkcji zabudowy jednorodzinnej – uzupełniającą, ponieważ nie jest z nią sprzeczna. Nie można też uznać aby wadliwie została wyznaczona linia zabudowy. W tym zakresie posłużenie się jako wzorcem zabudowy na sąsiedniej działce stanowi gwarancję zachowania stosownej odległości od granicy działki drogowej, a w tej konkretnej sprawie z uwagi na wskazywane niejako "wcięcie" działki objętej planowaną inwestycją w działkę drogową ma dodatkowo walor porządkujący, bo gwaranujący przedłużenie linii zabudowy występującej na sąsiedniej działce, co nie ingeruje w istniejącą linię zabudowy budynków zlokalizowanych przy ul. [...], a tym samym spełnia wymagania wynikające z § 4 ww. rozporządzenia. Ustalony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy projektowanej 0,20 (wskazywane w skardze kasacyjnej 0,29 należy w świetle analizy uznać za omyłkę pisarską; poza tym ta wartość występowała na terenie objętym planowaną inwestycją przed wyburzeniem istniejącej tam zabudowy, co było przedmiotem wyjaśnień organu odwoławczego) mieści się w średniej 0,26, co oznacza, że nie można doszukać się naruszenia tego wskaźnika jako obowiązującego na obszarze objętym analizą, co tym samym nie stanowi wystarczającej podstawy do wykazania naruszenia § 5 ww. rozporządzenia. Nie dowiedziono także w skardze kasacyjnej aby Sąd I instancji wadliwie ocenił legalność ustalenia szerokości elewacji frontowej. Co prawda, w skardze kasacyjnej przywołuje się argumentację podważającą możliwości realizacji planowanej inwestycji jako przedłużenia zabudowy na sąsiedniej nieruchomości znajdującej się w granicy działki, jednak nie wykazano aby uwzględnienie tego faktu miało istotny wpływ na naruszenie istniejącego w obszarze analizowanym parametru. Jak wynika z analizy parametr ten przy uwzględnieniu zespołów zabudowy szeregowej dochodzi nawet do 66 m. W tej jednak sprawie decydujące było ustalenie średniego wskaźnika w tym zakresie na poziomie 13,88 m, który nie osiągnął max szerokości elewacji frontowej dla zabudowy wielorodzinnej (ustalone 22 m). Uwzględnienie tolerancji 20% umożliwiło ustalenie tego parametru na poziomie od 12 m do 16,6 m. Ponadto w skardze kasacyjnej nie wykazano także dlaczego wzięcie pod uwagę szerokości elewacji całych zespołów zabudowy bliźniaczej i szeregowej, a nie li tylko na poszczególnych działkach stanowiło o naruszeniu omawianego wskaźnika. Należy bowiem zauważyć, że inaczej przestrzennie kształtuje się elewacja właśnie takiej zabudowy (zespołów), ponieważ mamy w tej sytuacji do czynienia z jedną przestrzennie wyodrębnioną bryłą, która jako całość wyznacza obowiązujący na danym terenie ład przestrzenny. Natomiast odrębnym zagadnieniem jest jak powinna być ustalana szerokość elewacji frontowej dla poszczególnych budynków w zabudowie szeregowej lub bliźniaczej. Nie można zatem doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia § 6 ww. rozporządzenia. W tych warunkach dopuszczalne było powołanie się na szerokość istniejącej na sąsiedniej działce elewacji frontowej i stwierdzenie, że ustalona dla planowanej inwestycji szerokość elewacji frontowej nie przekracza tej na sąsiedniej działce. Odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, należy przyznać rację stronie wnoszącej skargę kasacyjną, że ustalenie wskaźników dla nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy powinno nastąpić w sposób dookreślony; a nie np. za pomocą przyimka poprzedzającego określenie liczby. Jakkolwiek w tej sprawie, przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej posłużono się sformułowaniem "około 10,5 m", to jednak w dalszej części ustalonego parametru doszło do jego sprecyzowania, poprzez wyraźne wskazanie, że ma to odpowiadać wysokości krawędzi elewacji frontowej w budynku przyległym znajdującym się na sąsiedniej działce. Odpowiada to treści § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia. W okolicznościach tej sprawy tylko sąsiedni budynek przy ul. [...] stanowi sąsiednią zabudowę w rozumieniu § 7 ww. rozporządzenia, ponieważ budynek przy [...] jest dostępny z innej ulicy. W konsekwencji w skardze kasacyjnej nie wykazano z uwagi na sposób posadowienia tego budynku, którą wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki należy uwzględnić dla tego budynku w odniesieniu do planowanej zabudowy. Albowiem inaczej omawiany parametr może zostać odczytany od strony ulicy [...], a inaczej z ulicy, z której ta zabudowa ma dostęp z drogi publicznej. Stąd nie wykazano w skardze kasacyjnej, która z jego ścian może stanowić ową elewację frontową, stanowiącą podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy przy ul. [...]. Dlatego nie podważono w skardze kasacyjnej możliwość przedłużenia ww. krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej przy ul. [...]. Takie zaś określenie omawianego parametru stanowi możliwą i wystarczającą podstawę do sporządzenia na podstawie decyzji o warunkach zabudowy projektu budowlanego. Co do zaś geometrii dachu, § 8 ww. rozporządzenia zawiera jedynie ogólne wskazania jak powinien być ustalony ten parametr zabudowy, a mianowicie ustala się go odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Skoro w tej sprawie ustalono, że w obszarze analizowanym występują różne dachy (tj. płaskie bądź o kącie nachylenia 300-500) i o średniej wysokości około 10 m to tym samym istniały podstawy do ustalenia omawianego parametru jako dachu płaskiego o wysokości maksymalnej około 11,5 m powyżej istniejącego poziomu terenu, tj. równej ww. wysokości w budynku przyległym przy ul. [...] (doprecyzowanie jak w przypadku wysokości elewacji frontowej), tym bardziej, że w terenie analizowanym występują dachy płaskie, a wysokości kształtują się w górnych granicach powyżej 9 m i osiągają maksymalną wartość 17,5 m, co wynika z analizy. Odnośnie ustalenia wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej należy wskazać, że jego ustalenie jako obowiązkowy element decyzji o warunkach zabudowy nie wynika wprost z przepisów obowiązującego prawa, na co trafnie wskazywał organ odwoławczy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na możliwość ustalenia takiego parametru zabudowy. Uzależnione jest to od oceny występujących w danej sprawie okoliczności. Dlatego w tej sprawie nie można zarzucić organowi wadliwości ustalenia tego parametru skoro przepisy jednoznacznie tego nie wymagają. Natomiast jeżeli w danej sprawie doszło do ustalenia tego parametru to ma znaczenie rozpatrywanie go wraz ze wskaźnikiem zabudowy, który w tej sprawie określono na poziomie 0,20. Umożliwia to ustalenie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 35%, która to wartość miała swoje uzasadnienie w wielkości charakterystycznej dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

W sprawie wyjaśniono też z jakich względów ustalono wskaźnik miejsc postojowych wg wskaźników: 1-1,5 m.p. na mieszkanie w budynku wielorodzinnym, do zachowania na terenie inwestycji. W związku z brakiem powszechnie obowiązujących norm prawnych oraz innych przepisów odnośnie określania ilości miejsc parkingowych dla projektowanych inwestycji – wymaganą ilość miejsc parkingowych dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego przyjęto na podstawie zapisów "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.". W skardze kasacyjnej nie wykazano zaś jakie uzasadnione względy miałyby decydować o innym wyznaczeniu tego wskaźnika. Podobnie należy ocenić argumentację skargi kasacyjnej dotyczącą wymaganych uzgodnień. Nie wykazano bowiem aby dokonana w tej sprawie ocena, jaką wypowiedział Sąd była wadliwa – a mianowicie, że istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, co potwierdzają znajdujące się w materiale sprawy pisma dysponentów mediów. Planowane przedsięwzięcie uzyskało też wymagane uzgodnienia, a teren zamierzonego zainwestowania nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Spełnienie warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. oznacza zapewnienie w drodze umowy – co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy, już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy – gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Ponadto wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji zostały zawarte wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Dlatego pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2, § 2 pkt 3-5, § 9 ust. 2 i § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań...; art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.p.z.p., a także § 4 ust. 1 i 3; § 5 ust. 1 i 2; § 6 ust. 1; § 7 ust. 1 i 4; § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań...; oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań...; art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. b-d u.p.z.p. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.