Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Janina Kosowska ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 25 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. W. i J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 154/08 w sprawie ze skargi I. W. i J. W. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego postanawia: odrzucić skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 maja 2008r., sygn. akt II SA/Gd 154/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I. W. i J. W. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim odmówił umorzenia na wniosek I. i J. W. postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji tego organu z dnia [...] września 2003r. nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego, pełniącego obecnie funkcję zakładu diagnostyki samochodowej i wulkanizacji, usytuowanego na działce nr [...] w U. przy ul. [...].

W zażaleniu na powyższe postanowienie zobowiązani podnieśli brak wymagalności obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku oraz niewykonalność tego obowiązku.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego mogą stanowić wyłącznie okoliczności zawarte w art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podał przy tym, że treść zażalenia wskazuje, że zobowiązani żądają umorzenia tego postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 i 5 tej ustawy. Wyjaśnił, że zarówno wymagalność, jak i wykonalność obowiązku nałożonego decyzją administracyjną następuje z chwilą, gdy rozstrzygnięcie staje się ostateczne. Egzekwowana zaś w niniejszym postępowaniu decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia [...] września 2003r. jest nie tylko ostateczna, lecz również prawomocna gdyż wyrokiem z dnia 15 czerwca 2005r., sygn. akt II SA/Gd 1500/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I. i J. W. na decyzję organu odwoławczego utrzymującą tą decyzję w mocy. W tych okolicznościach uznano, że w niniejszym postępowaniu nie zachodzi żadna z ustawowych okoliczności do jego umorzenia.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku – I. i J. W. wskazali na nieistnienie egzekwowanego obowiązku administracyjnego oraz jego niewykonalność. Z tych też powodów wnieśli o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że obowiązek określony w decyzji stanowiącej podstawę egzekucji nie istnieje oraz jest niewykonalny z uwagi na funkcjonowanie w obrocie prawnym innej decyzji administracyjnej, decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Słupsku z dnia [...] stycznia 1997r., na mocy której, w celu doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem, skarżący zostali zobowiązani do złożenia stosownych dokumentów, które przedłożyli w zakreślonym terminie. Podniesiono przy tym, że stwierdzenie nieważności tej właśnie decyzji (ostatecznie decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002r.) było przyczyną wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim decyzji z dnia [...] września 2003r., która stanowi podstawę prowadzenia egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2004r., sygn. akt IV SA 3326/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił jednak decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2002r., którą stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Słupsku z dnia [...] stycznia 1997r., a wyrok ten jest prawomocny. W ocenie skarżących, wobec funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch decyzji regulujących te same prawa i obowiązki, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia [...] września 2003r. powinna być uznana za nieważną na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa, gdyż dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Uznali przy tym, że zaistniała sytuacja powoduje nieistnienie obowiązku stwierdzonego tą decyzją z uwagi na istnienie decyzji administracyjnej określającej stronie wykonanie przeciwstawnego obowiązku. Funkcjonowanie w obrocie prawnym dwóch sprzecznych ze sobą decyzji administracyjnych tego samego organu powoduje, że egzekucja obowiązku określonego w decyzji późniejszej jest niedopuszczalna, a obowiązek z niej wynikający nie może być uznany za wymagalny.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Oddalając skargę I. i J. W. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego i jest prowadzone przez organ egzekucyjny na podstawie i zgodnie z treścią wystawionego tytułu wykonawczego. Zgodnie zaś z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z tych też względów organ egzekucyjny nie może rozpatrywać zastrzeżeń podnoszonych przez zobowiązanych, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą - tak jak w niniejszej sprawie - postępowania administracyjnego. Wskazano przy tym, że w obszernych fragmentach skargi odnoszono się w istocie do prawidłowości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia 4 września 2003r., która po kontroli instancyjnej i sądowej stanowi podstawę prowadzenia egzekucji w niniejszej sprawie, nie formułując właściwie zarzutów względem prowadzonej egzekucji. Skoro zaś skarżący nie wykonali nałożonego na nich obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego (nie zareagowali na upomnienie, a następnie na nałożoną grzywnę w celu przymuszenia, która została wyegzekwowana), uznano, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, że konieczne jest zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. W ocenie Sądu I instancji, nie było podstaw do umorzenia prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania egzekucyjnego, skoro niewykonany obowiązek jest w dalszym ciągu wymagalny i może zostać wykonany, bądź przez zobowiązanych, bądź też w formie wykonania zastępczego.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego – I. i J. W., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, powtarzając dosłownie argumenty sformułowane w uzasadnieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucili wyrokowi tego Sądu:

1) nieistnienie obowiązku administracyjnego,

2) niewykonalność egzekwowanego obowiązku administracyjnego.

Z tych tez powodów wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi kasacyjnej poprzedzone jest w postępowaniu przed tym Sądem badaniem dopuszczalności jej wniesienia.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania, wymienionymi w § 2 tego artykułu, z których jednak żaden nie zachodzi w niniejszej sprawie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej skutkuje między innymi koniecznością prawidłowego sformułowania przez stronę skarżącą jej podstaw, które – zgodnie z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bez względu jednak, na której podstawie oparta zostanie skarga kasacyjna, aby mogła ona odnieść zamierzony skutek, konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów prawa, których naruszenie zarzuca się Sądowi I instancji. Podstawa kasacyjna powinna być ponadto uzasadniona, co wynika wprost z art. 176 cytowanej ustawy.

Ze względu na wymaganie konstrukcyjne skargi kasacyjnej, a także zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej zostało obwarowane tzw. przymusem adwokacko-radcowskim stosownie do unormowania zawartego w art. 175 § 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna, mimo że została sporządzona przez zawodowego pełnomocnika będącego radcą prawnym, nie zawiera prawidłowo sformułowanych podstaw kasacyjnych. Nie wskazano bowiem w niej żadnego przepisu prawa, który – w ocenie skarżących – został naruszony przez Sąd I instancji. Przedstawiono jedynie stan sprawy i dotychczasowy przebieg postępowania przed organami administracji. Brak ten uniemożliwia zaś Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skontrolowanie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Podnieść bowiem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania stron w formułowaniu zarzutów kasacyjnych. Nie może też domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej i z uzasadnienia omawianego środka zaskarżenia samodzielnie wywodzić podstaw kasacyjnych.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 193 w związku z art. 178 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.