VII SA/Wa 211/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-06-11	
Data wpływu	2008-02-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Jolanta Zdanowicz
Mirosława Kowalska /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 1673/08	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118;  art. 35  ust. 6, 7,  8; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydania decyzji skargę oddala	
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 88 a ust. 1 pkt 1 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], nakładające na Prezydenta Miasta [...] karę pieniężną w wysokości 54.500 zł. za 109 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2004 r., znak: [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] przy ul. L. w [...]., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie prawidłowo zastosowano stan prawny, w tym również art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888).

Organ podniósł, iż początek biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane prawidłowo ustalono na dzień [...] czerwca 2007 r., kiedy do organu wpłynął wniosek inwestora dotyczący pozwolenia na budowę określonej inwestycji. Dla zachowania terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, decyzja w sprawie pozwolenia na budowę powinna być wydana [...] września 2003 r. Decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana [...] lutego 2004 r., czyli 142 dni od dnia upływu terminu 65 dni. Organ zauważył, iż odliczeniu od 142 dni podlegały następujące okresy: 17 dni z tytułu uzupełniania braków na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. (tj. od dnia

[...] sierpnia 2003 r. do dnia [...] sierpnia 2003 r.), 16 dni związanych z prośbą inwestora o przywrócenie terminu (tj. od dnia [...] września 2003 r. do dnia [...] września 2003 r.).

Organ wskazał, iż odliczenie od 142 dni w/w okresów wskazuje, że prowadząc przedmiotowe postępowanie Prezydent Miasta [...] o 109 dni przekroczył termin wynikający z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy wynosi 54.500 zł.

Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu, organ odwoławczy, stwierdził, iż skarżący niewłaściwie przyjął, że początkiem biegu terminu z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest dzień, w którym uzupełniono braki formalne wniosku. Organ podkreślił, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1008/06, że termin 65 dni biegnie od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, nawet niekompletnego pod względem formalnym.

Organ odwoławczy nie zgodził się również z poglądem strony skarżącej, jakoby odliczeniu od terminu załatwienia sprawy powinien podlegać czas usuwania nieprawidłowości na podstawie art. 77 k.p.a., wskazując jednocześnie, iż błędne jest wydawanie postanowień na tej podstawie prawnej. Organ powołał się przy tym na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt VII SA/WA 1102/06, w myśl którego "Przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wydania postanowienia w oparciu o art. 77 § 1 tej ustawy - tryb mający na celu uzupełnienie wniosku został uregulowany w art. 64 § 2 k.p.a., jednakże znajduje on zastosowanie wyłącznie w przypadku formalnoprawnych braków wniosku. W sytuacji, gdy wniosek jest niekompletny pod względem materialnoprawnym, organ powinien zastosować tryb określony w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, umożliwiający wydanie postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym terminie". Ponadto organ II instancji, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał, iż zastosowanie trybu z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nie powoduje wstrzymania biegu terminu ustanowionego w art. 35 ust. 6 ustawy.

Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta [...].

Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, skarżący zarzucił mu naruszenie art. 35 ust. 6-8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Skarżący wskazał, iż podczas kontroli przedmiotowego postępowania Wojewoda [...] jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo Budowlane przyjął datę wpływu niekompletnego wniosku. Nie odliczył okresu pomiędzy dniem złożenia niekompletnego pod względem formalnym wniosku o pozwolenie na budowę, tj. dniem [...] lipca 2003 r., a dniem wydania postanowienia z dnia [...] września 2003 r. o przywróceniu terminu do uzupełnienia braków złożonego wniosku, zaś jako podstawę do odliczenia przyjął jedynie okres pomiędzy datą wydania wezwania do usunięcia braków, tj. dniem [...] sierpnia 2003 r. a dniem uzupełnienia braków formalnych wniosku, tj. dniem [...] sierpnia 2003 r., czyli 17 dni oraz okres pomiędzy wpływem wniosku inwestora o przywrócenie terminu, tj. [...] września 2003 r. a dniem wydania postanowienia o przywróceniu terminu, tj. [...] września 2003 r., czyli 16 dni.

Skarżący wskazał, iż dopiero w dniu [...] września 2003 r. po pozostawieniu przez organ podania bez rozpoznania (pismo z dnia [...] września 2007 r.) wnioskodawca przedłożył wszystkie brakujące dokumenty o uzupełnienie których został wezwany pismem z dnia [...] sierpnia 2003 r., wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków, zaś postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. termin ten został przywrócony

Zdaniem strony skarżącej, data wydania postanowienia o przywróceniu terminu wbrew ustaleniom poczynionym przez Wojewodę [...] i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu stanowi początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo Budowlane. Zatem, nie dzień [...] lipca 2003 r., a dzień [...] września 2003 r. uznać należy za dzień złożenia wniosku w sprawie, od którego rozpoczęło swój bieg postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla opisanej na wstępie inwestycji, gdyż przed datą [...] września 2003 r. wniosek nie wywoływał żadnych skutków, jakie ustawa wiąże ze złożeniem kompletnego pod względem formalnym wniosku.

Ponadto Prezydent Miasta [...] wskazał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podobnie jak Wojewoda [...] przy obliczeniu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, przewidzianego do wydania decyzji pozwolenia na budowę, nie uwzględnił również okresu związanego z wydaniem postanowienia w trybie art. 77 k.p.a. z dnia [...] listopada 2003 r., którym to postanowieniem nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku o dodatkowe dokumenty, w tym m.in. o sprecyzowanie wniosku poprzez podanie wszystkich nr działek, po których planowane są trasy przyłączy i wjazd oraz złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane również w stosunku do działek, po których planowane są trasy przyłączy i dojazd inwestorów do terenu inwestycji.

W ocenie strony skarżącej, okres od dnia nałożenia postanowieniem z art. 77 k.p.a. obowiązku uzupełnienia braków złożonego wniosku do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie stanowi okres niezawinionego przez organ prowadzący postępowanie "przestoju" w prowadzeniu postępowania. Jest to niewątpliwie okres opóźnienia powstały z winy strony, okres niezależny od organu i jako taki winien zostać odliczony od terminu przewidzianego do wydania decyzji pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji orzekających w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 35 ust. 6, 7, 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem przepisu ust. 6 art. 35 w/w ustawy, w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Przepis art. 35 ust. 8 wspomnianej ustawy wskazuje zaś, że do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.

Z brzmienia przepisu art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wynika zatem, iż do terminu 65 dniowego, o którym jest mowa w art. 35 ust. 6, nie wlicza się wszystkich tych okresów, w których braki merytoryczne dokumentacji, a także braki formalne wniosku, nie pozwalają organowi administracji publicznej na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie, zmierzającego do szybkiego zakończenia sprawy administracyjnej.

Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie mają przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wprowadza jedynie dodatkowe środki dyscyplinujące organ, w zakresie przestrzegania terminów załatwienia sprawy o pozwoleniu na budowę. Jako, że do prowadzenia takiego postępowania mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego też odliczeniu od terminu 65 dniowego nie podlegają okresy zawiadomienia stron o prowadzonym postępowaniu, ani też inne zwykłe podejmowane w toku każdego postępowania czynności organu.

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego organ administracji w razie stwierdzenia naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 tejże ustawy, to jest braków związanych z kompletnością projektu budowlanego, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 powołanej ustawy do usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym, winien zdaniem Sądu podlegać odliczeniu od czasu zakreślonego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podkreślić trzeba, że zwłoka związana z tym okresem jest niezawiniona przez organ, wiąże się jedynie z winą strony, która wnosząc o wydanie pozwolenia na budowę przedłożyła niepełną lub posiadającą błędy dokumentację niezbędną do rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie organ nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku zawierającego braki merytoryczne projektu, w sytuacji gdy jednocześnie ma obowiązek wezwania wnioskodawcy do jego uzupełnienia. Czas wyznaczonym na uzupełnienie projektu jest czasem oczekiwania, w którym organ prowadzący postępowanie nie może wydać żadnych rozstrzygnięć, zarówno pozytywnych jak i negatywnych, w zakresie złożonego wniosku. Czynność ta ma charakter obligatoryjny, a od jej przeprowadzenia uzależnione jest rozstrzygnięcie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Zwłoka w postępowaniu związana z tym okresem jest więc niezawiniona przez organ i powinna być odliczana od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwolenia na budowę. Powyższe stanowisko Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, jest już ugruntowanym stanowiskiem, mającym swoje oparcie we wcześniejszych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zapadłych w sprawach m.in. sygn. akt VII SA/Wa 1348/06, VII SA/Wa 1275/07, VII SA/Wa 232/06.

W tym miejscy należy odnieść się do zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz wskazać, iż odpowiada ono prawu.

W niniejszej sprawie organy prawidłowo określiły początek biegu terminu z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, przyjmując datę wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę tj. [...] lipca 2003 r., bowiem ustawa właśnie od tej daty nakazuje liczyć bieg terminu do wydania takiej decyzji. Organ zasadnie odliczył czas związany z okresem na uzupełnienie, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., braków formalnych wniosku, jak również okres 16 dni związanych z prośbą inwestora o przywrócenie terminu, tj. od dnia [...] września 2003 r. do [...] września 2003 r.

Wskazać również należy, iż organ prawidłowo nie uwzględnił okresu związanego z wydaniem postanowienia w trybie art. 77 k.p.a.

Co do zasady Sąd prezentuje pogląd, że przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie w sprawie o pozwolenia na budowę niezwłocznie po tym jak wpłynie wniosek.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien tak zorganizować przebieg postępowania ażeby zakończyć je w przewidzianym ustawowym terminie, bez zbędnej zwłoki. Jedynie sytuacje wyjątkowe powinny skutkować przedłużenie ustawowego terminu, będą to takie sytuacje, które uniemożliwiają organowi administracji architektoniczno-budowlanej, pomimo podejmowanych działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania administracyjnego, wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

W przedmiotowym postępowaniu, wydanie postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia braków dokumentacji, zapewne było konieczne, jednakże, wydanie tego postanowienia należy ocenić przez pryzmat terminowość i celowość podejmowanych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej czynności w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto nie można uznać za prawidłowe wydanie postanowienia na podstawie art. 77 k.p.a., powyższy tryb nie spełnia kryterium określonego w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

W okolicznościach sprawy, kiedy wziąć pod uwagę tryb wydania postanowienia z dnia [...] listopada 2003 r., jak i etap postępowania na którym doszło do jego wydania, nie ma podstaw do uznania, aby termin związany z wydaniem w/w postanowienia podlegał odliczeniu od okresu wynikającego z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego.

Czynności związane z uzupełnieniem braków wniosku o pozwolenie na budowę, powinna zostać podjęte przez organ niezwłocznie, w początkowej fazie postępowania, w której organ bada formalne lub materialno-prawne braki wniosku i w zależności od podstawy wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia braków na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. lub wydaje postanowienie na podstawie art. 35 ust. 3.

Uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.