II SAB/Po 31/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-05-08	
Data wpływu	2024-02-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /przewodniczący/
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Danuta Rzyminiak-Owczarczak	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 2082/24	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Zobowiązano do dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt, 1, art. 5 ust. 1, art. 16; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2024 r. w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w G. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku Skarżącej z dnia 30 sierpnia 2023 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz Skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.	
Uzasadnienie
A. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w G. (dalej również jako "Spółka" "lub "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2023 r. Spółka wniosła do Prezydenta Miasta wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

1. treści prowadzonej od dnia ogłoszenia postępowania do dnia dzisiejszego tj. 29 sierpnia 2023r. korespondencji wynikającej z umowy pomiędzy Zamawiającym, a Wykonawcami Konsorcjum: K. Spółka Komandytowa (Lider Konsorcjum) oraz pozostałych wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia: A.1 Sp. z o.o. (Partner Konsorcjum), Firma Budowlana D. J. G. (Partner Konsorcjum)

2. treści prowadzonej korespondencji pomiędzy nadzorem inwestorskim M. Sp. z o.o. ul. [...] [...] W. od dnia 1 maja 2022r do dnia tj. 29 sierpnia 2023r. w ramach zadania inwestycyjnego "Realizacja prac budowlanych mających na celu ochronę, zachowania oraz zabezpieczenia zabytkowego "Domu [...]" w K." pomiędzy Zamawiającym;

3. udostępnienie treści prowadzonej korespondencji pomiędzy nadzorem projektowym T. ul. [...], [...] P. od dnia podpisania umowy do dnia tj. 29 sierpnia 2023r. w ramach zadania inwestycyjnego "Realizacja prac budowlanych mających na celu ochronę, zachowania oraz zabezpieczenia zabytkowego "Domu [...]" w K." pomiędzy Zamawiającym,

4. treści prowadzonej korespondencji pomiędzy Miejskim Konserwatorem Zabytków w ramach zadania inwestycyjnego "Realizacja prac budowlanych mających na celu ochronę, zachowania oraz zabezpieczenia zabytkowego "Domu [...]" w K." pomiędzy Zamawiającym od dnia 1 stycznia 2022r. do dnia 29 sierpnia 2023r.

W piśmie z dnia 12 września 2023 r. organ poinformował Spółkę, iż żądane dane nie stanowią informacji publicznej oraz że w sprawie objętej wnioskiem toczy się postępowanie przygotowawcze, prowadzone przez Prokuraturę Okręgową w P.. Organ zaznaczył, iż z mocy art. 241 kodeksu karnego udzielenie jakichkolwiek informacji w tym zakresie, bez zgody organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze, jest nieuprawnione i może narazić na odpowiedzialność karną osoby je udzielające.

Pismem z dnia 18 stycznia 2024 r. Skarżąca wniosła skargę na bezczynność wnosząc o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie wyjaśniając, iż w niniejszej sprawie nie ulga wątpliwości, że organ bezczynności się nie dopuścił. Udzielił bowiem wnioskodawcy wyjaśnienia, w terminie tj. z zachowaniem ustawowych uregulowań w tym zakresie. Organ wyraźnie wskazał, że w sprawie której dotyczy wniosek, toczy się postępowanie przygotowawcze przed Prokuraturą Okręgową w P. i z tego powodu na podstawie art. 241 kodeksu karnego udzielanie informacji bez zgody organu prowadzącego nie jest możliwe. Zastosowanie ma tutaj bowiem art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei fakt, że treść wyjaśnień nie jest satysfakcjonująca dla Skarżącego nie może stanowić podstawy skargi na bezczynność organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia bezczynności Prezydenta Miasta w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Z powyższych względów wskazać należy, iż w myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym: także do art. 52 § 2 p.p.s.a.), z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanych w takich przypadkach: zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa).

Poza tym do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 01 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b ab initio p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie".

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu od razu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej – także takiej, której organ nie posiada – podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12; por. też wyrok NSA z 22.02.2019 r., I OSK 414/17, CBOSA).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności można mówić wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest zatem rozważenie następujących kwestii: czy Prezydent Miasta należy do kręgu podmiotów obowiązanych do udzielania informacji publicznej; czy informacje, o które wnioskowała Skarżąca, stanowią informację publiczną oraz czy organ prawidłowo załatwił sprawę Skarżącej, tj. czy w zakresie, w jakim był do tego zobowiązany, udostępnił żądane informacje, zgodnie z wnioskiem/wnioskami.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, iż Prezydent Miasta jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jasno wynika, że adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p. W szczególności są nimi "organy władzy publicznej" (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), do których niewątpliwie zaliczają się także organy jednostek samorządu terytorialnego ("j.s.t."), w tym ich organy wykonawcze, jakimi w szczególności są właśnie wójtowe / burmistrzowie / prezydenci miast (por. wyroki WSA: z 15.01.2013 r., II SAB/Ol 165/12; z 02.06.2015 r., IV SAB/Po 47/15; z 14.06.2016 r., IV SAB/Wr 75/16; z 27.07.2016 r., II SAB/Gd 91/16; z 21.07.2017 r., II SAB/Bd 65/17; z 31.07.2017 r., II SA/Kr 672/17; z 27.04.2018 r., II SAB/Wa 665/17; z 28.12.2018 r., II SAB/Po 108/18; z 09.04.2019 r., IV SAB/Gl 18/19; z 21.11.2019 r., IV SAB/Wr 99/19; z 25.09.2020 r., IV SAB/Po 90/20 – dostępne w CBOSA).

Tym samym Prezydent Miasta był w niniejszej sprawie podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Rozważając aspekt przedmiotowy, tj. czy żądane przez Skarżącą dane stanowią informację publiczną należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji RP).

Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. pod pojęciem "informacji publicznej" należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, T. 2002, s. 28–29).

Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu zawiera przepis art. 6 ust. 1 pkt 1–5 u.d.i.p. W szczególności, w kontekście rozpoznawanej sprawy, warto zwrócić uwagę, że udostępnieniu podlega informacja w szczególności o: polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (pkt 1 lit. c); zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3 lit. a, b, d); danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, a także treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (pkt 4 lit. a tiret pierwsze i drugie oraz lit. c), majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych (pkt 5 lit. c).

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż zasadniczo informacje związane z realizacją zadania publicznego czy też ze środków publicznych stanowią informację publiczną.

W niniejszej sprawie informacje których dotyczy wniosek odnoszą się do treści korespondencji prowadzonej przez "Zamawiającego", którym jest Miasto K., a różnymi podmiotami dotyczącej inwestycji "Rozbudowa i przebudowa "Domu [...]" w K. w ramach zadania inwestycyjnego "Realizacja prac budowlanych mających na celu ochronę, zachowania oraz zabezpieczenia zabytkowego "Domu [...]" w K.". W niniejszej sprawie nie jest również kwestionowane, a co wynika z powszechnie dostępnych informacji, iż ww. projekt realizowany jest ze środków publicznych.

Tym samym samo lakoniczne stwierdzenie organu, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z informacją publiczną, w świetle powyższych uwag, uznać należy za niewystarczające. Treść korespondencji prowadzonej pomiędzy Miastem K., a różnymi podmiotami a związana z realizacją zadań publicznych przy pomocy środków publicznych co do zasady taką informację stanowi. Przy czym w tym miejscu zastrzec należy, iż Sąd nie przesądza, że każda wytworzona wiadomość dotycząca inwestycji "Rozbudowa i przebudowa "Domu [...]" stanowić będzie informację publiczną. Takiej oceny winien dokonać organ szczegółowo wyjaśniając dlaczego taka korespondencja nie może stanowić informacji publicznej.

W odpowiedzi na wniosek jak i w odpowiedzi na skargę organ podniósł dodatkowo, iż w sprawie której dotyczy wniosek, toczy się postępowanie przygotowawcze przed Prokuraturą Okręgową w P. i zastosowanie ma tutaj art. 5 ust. 1 u.d.i.p.. zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych.

Odnosząc się do stanowiska organu wskazać należy, iż dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. W szczególności dotyczy to ograniczenia z uwagi na tajemnicę śledztwa (postępowania przygotowawczego) i wszelkich aspektów zabezpieczenia prawidłowego toku tego postępowania. Sankcje za naruszenie tajemnicy postępowania przewidziano, jak słusznie wskazał organ, w art. 241 § 1 k.k.

Jednakże należy mieć na uwadze, iż w sytuacji gdy adresat wniosku stwierdzi, że żądana informacja publiczna nie może być udostępniona z przyczyn, o których mowa w ww. przepisie, powinien odmówić udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej.

Obowiązek taki wynika wprost z art. 16 u.d.i.p., który stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2).

Tym samym Sąd podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 6837/21, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ograniczenie dostępu do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., spowodowane tajemnicą śledztwa (postępowania przygotowawczego) wymaga wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W niniejszej sprawie organ przedwcześnie tj. bez dokładnej analizy wnioskowanej informacji uznał, iż nie mamy do czynienia z informacją publiczną. Natomiast dojście do wniosku, że żądane dane stanowią informację publiczną ale nie mogą zostać udostępnione z uwagi na tajemnice śledztwa wymagałoby wydania stosownej decyzji.

Tym samym w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż lakoniczne pismo, że dane nie stanowią informacji publicznej oraz że objęte są tajemnica śledztwa (postępowania przygotowawczego) nie stanowiło prawidłowej reakcji na wniosek Spółki.

W świetle powyższych uwag sposób rozpoznania wniosku Skarżącej na obecnym etapie świadczy o bezczynności Prezydenta Miast. Taka ocena powodowała konieczność stwierdzenia bezczynności i zobowiązania organu do rozstrzygnięcia wniosku w tym zakresie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. (pkt I i II sentencji wyroku).

Jednocześnie Sądu uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, orzekając o tym w pkt. III sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., mając na uwadze okoliczność, że wniosek skarżącej nie pozostał bez jakiejkolwiek odpowiedzi. W ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) do skarżącej zostało skierowane pismo co przemawia za przyjęciem stanowiska, że organ nie zlekceważył wniosku. W stanie sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że organ celowo i ze złej woli uznał żądane dane jako niedotyczące informacji publicznej.

O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu sądowego w kwocie 100 zł.