Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2023 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2022 r. nr SKO.4111/1097/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – skargę oddala –

Przedmiotem skargi KP (dalej: "Skarżącej") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 16 grudnia 2022 r. nr SKO.4111/1097/2022, wydana w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 27 lipca 2022 r. Skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "Organ I instancji") o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym babką KB.

Decyzją z [...] listopada 2022 r. nr [...] Burmistrz odmówił przyznania Skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ I instancji podał, że legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, niemniej z orzeczenia nie wynika, że niepełnosprawności u babki Skarżącej powstała przed ukończeniem przez nią 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej. W realiach opisywanej sprawy zachodzi zatem negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.". Niezależnie od powyższego Organ I instancji podał, że KB pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż – JB nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Względem Skarżącej zachodzi zatem negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku, wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Sam zakres sprawowanej opieki sprawowanej przez Skarżącą nie wyklucza podjęcia zatrudnienia, wobec czego Skarżąca nie spełnia także przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji argumentując, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Błędnie przyjął także Organ I instancji, że pozostawanie osoby niepełnosprawnej w związku małżeńskim automatycznie wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zstępnej osoby wymagającej opieki, a ponadto, że zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki nie wypełnia hipotezy art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Decyzją z 16 grudnia 2022 r. nr SKO.4111/1097/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy [...] .

Kolegium wskazało, że skoro wskazany przez Skarżącą wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi bezpośredni skutek, to zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu art. 17 ust. 1 tej ustawy może być stosowany. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w opisywanej sprawie przesłanką negatywną do przyznania świadczenia jest data powstania niepełnosprawności u babki Skarżącej. W sprawie brak jest natomiast związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia przez Skarżącą. Ponadto ustalono, że KB ma małżonka oraz synów, którzy są zobowiązani do jej alimentacji w pierwszej kolejności. Tym samym decyzję Organu I instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, uznać należało za odpowiadającą prawu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (WSA), KP wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji Organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędne uznanie, że wnuczka osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności obiektywnie nie są w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny;

2. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez Skarżącą umożliwia podjęcie przez nią zatrudnienia i w konsekwencji, że w niniejszej sprawie nie został spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, w rozumieniu ww. regulacji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna, została przez Sąd w całości oddalona.

Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137; zwana dalej P.u.s.a.), zaś zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli WSA uczyniono w niniejszej sprawie decyzję SKO o odmowie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym babcią. SKO oparło swą decyzję afirmującą rozstrzygnięcie Wójta Gminy na art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Wobec tego należy wyjaśnić, iż w świetle art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem, jeżeli bliżej spokrewniony z niepełnosprawnym członek rodziny nie jest osobą małoletnią, to jedynie legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, będzie uprawniać właściwy organ do przyznania wnioskowanego świadczenia dalej spokrewnionej osobie, oczywiście jeżeli jednocześnie ten wnioskodawca spełnia pozostałe warunki ustawowe – art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Skarżąca należy do kręgu osób spokrewnionych z osobą wymagającą opieki. Obejmuje ją regulacja art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Strona będąc wnuczką niepełnosprawnej jest z nią spokrewniona w drugim stopniu. Zatem jej sytuacji dotyczy powołany wyżej przepis u.ś.r., który uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie spokrewnionej w drugim stopniu, jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z niepełnosprawnym członkiem rodziny są małoletnie lub stwierdzono u nich znaczny stopień niepełnosprawności.

Z przekazanych do WSA akt sprawy wynika, iż syn Babci skarżącej – AB - nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Z uwagi na to, że pracuje zawodowo nie jest w stanie zapewnić matce należytej opieki i nie deklaruje w związku z tym zapewnienia jej stałej lub długotrwałej opieki. Ponadto, żyje też mąż osoby niepełnosprawnej JB, który ze względu na wiek i problemy zdrowotne nie jest w stanie zapewnić opieki swej żonie. To ustalenie Organów znajduje potwierdzenie w wywiadzie środowiskowym z dnia 20 września 2022 r.

W zbliżonym stanie faktycznym i prawnym orzekał NSA w sprawie o sygn. I OSK 2392/20, LEX. Sąd odwoławczy w kasacyjnym wyroku o podanej wyżej sygnaturze z dnia 24 lutego 2021 r. stwierdza przekonująco, iż na gruncie k.r.o., zgodnie z art. 129 § 1 kodeksu, jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciążą bliższych stopniem przed dalszymi. Zgodnie zaś z art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a ustawy również uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, mogące sprawować opiekę. Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie k.r.o. do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Według NSA przedstawiona regulacja nie budzi wątpliwości interpretacyjnych pod względem językowym. Nie budzi także wątpliwości ze względów systemowych. Podobnie, jak w przypadku art. 132 k.r.o., osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, mają prawo do świadczenia, gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu. Również w przypadku drugiej przesłanki z art. 132 k.r.o. istnieje zbieżność, k.r.o. przewiduje powstanie obowiązku alimentacyjnego, gdy osoba zobowiązana w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Sąd trafnie też zwraca uwagę na odmienność pomiędzy obowiązkiem alimentacyjnym, a sprawowaniem osobistej opieki. Przepis art. 132 k.r.o. jest przepisem Tytułu II, Działu III k.r.o., dotyczącego obowiązku alimentacyjnego. W art. 128 k.r.o. ustawodawca definiuje ten obowiązek jako obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Co do zasady obowiązek alimentacyjny ma zatem wymiar finansowy i materialny. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom podejmującym faktyczną i osobistą opiekę, wobec czego w tym przypadku ustawodawca uzależnił prawo do niego dla osób spokrewnionych w dalszym stopniu od tego, czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawność jest niewątpliwie okolicznością mogącą wyłączać możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną, co czyni tę przesłankę zbieżną z przesłanką z art. 132 k.r.o. dotyczącą sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi (dostarczania środków utrzymania). Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Przeciwko przyjętemu rozwiązaniu nie przemawiają też względy celowościowe i aksjologiczne, w tym wzgląd na wartości i zasady konstytucyjne. Jak wyżej wskazano, limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewniają one dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, kryteria te nie mają także charakteru dyskryminującego i nie są niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte o uznanie organu. Przepis art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji odnoszą się do obowiązków Państwa wobec rodziny, w tym obowiązku szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Świadczenie pielęgnacyjne jest niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w takiej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Dla charakteru uprawnień wynikających z art. 71 Konstytucji nie bez znaczenia jest, że zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w tym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Również prawo podmiotowe rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji, może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Regulacja ustawowa nie jest pod tym względem przeciwskuteczna wobec konstytucyjnych zadań Państwa wobec rodzin. Błędne jest zatem stanowisko, że wykluczenie wnuka z kręgu osób upoważnionych do świadczenia, gdy członkowie rodziny spokrewnieni w pierwszym stopniu nie mogą wykonywać opieki z innych powodów, niż stwierdzona orzeczeniem niepełnosprawność w stopniu znacznym, narusza standardy Konstytucji. Co do zasady, wnuk nie został wykluczony, ustawowo natomiast wprowadzono kryteria warunkujące uzyskanie świadczenia, odnoszące się przy tym nie personalnie do osoby spokrewnionej w dalszej linii, lecz do stanu rodziny jako całości, co dodatkowo przemawia za tezą, że nie można w sposób oczywisty przypisać regulacji ustawowej naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana z jej wielkością lub stanem zdrowia kolejnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że regulacja ustawy nie pozwala na realizację norm i wartości konstytucyjnych, a względy systemowe i celowościowe w sposób jednoznaczny prowadzą do wniosków odmiennych, niż argumenty wykładni językowej. NSA uznał, że także zastosowanie podejścia wykładni kompleksowej prowadzi do konkluzji, iż zastosowane dyrektywy systemowe i celowościowe potwierdzają rezultat wykładni językowej. Osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zaprezentowane wyżej stanowisko NSA jako przekonujące, bo znajdujące wyraźne oparcie w jednoznacznej treści przepisów u.ś.r., WSA uznaje za własne (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 marca 2021 r. o sygn. IV SA/Po 1874/20, LEX, z dnia 27 maja 2021 r. o sygn. IV SA/Po 322/21, LEX).

Z akt sprawy wynika, iż wymagająca opieki babcia Skarżącej ma syna AB, jak również męża. Nie jest przez stronę kwestionowane, iż osoby te nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro mąż i syn babci Skarżącej żyją i nie legitymują się orzeczeniami o niepełnosprawności, to okoliczność ta była wystarczająca do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej, w istocie bez konieczności analizowania faktycznych zdolności do sprawowania opieki.

Organy w tych okolicznościach nie mogły złamać ustawowego zakazu przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego wobec osób zobowiązanych w dalszej kolejności, w sytuacji istnienia osób zobowiązanych w pierwszej kolejności, nie legitymujących się orzeczeniem o stopniu znacznej niepełnosprawności.

Uznanie zarzutów skargi prowadziłoby do niedopuszczalnej w świetle art. 178 Konstytucji RP modyfikacji wyraźnie określonych w ustawie przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd zwraca uwagę, że art. 71 ust. 1 Konstytucji RP (prawo rodziny do pomocy ze strony państwa), nie może być traktowany jako samoistne źródło roszczeń o przyznanie świadczeń z opieki społecznej, jeżeli członek rodziny znajduje się w trudnej sytuacji życiowej. Praw określonych w/w przepisie można w myśl art. 81 Konstytucji RP, dochodzić w granicach określonych w ustawie, czyli m.in. na warunkach z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. W przypadku gdy istota praw objętych treścią przepisów wymienionych w art. 81, zostałaby naruszona, to wynikające z nich roszczenia mogą być dochodzone w drodze skargi konstytucyjnej, przewidzianej w art. 79 Konstytucji RP (por. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019 r., art. 81.). Warto przy tym pamiętać, iż pomimo negatywnych ocen analizowanej tu regulacji u.ś.r., Państwo nie pozostawia takich opiekunów jak skarżąca strona bez wsparcia finansowego. Nie można bowiem tracić z pola widzenia przepisów u.ś.r. o specjalnym zasiłku opiekuńczym, które pozwalają przyznać to świadczenie rodzinne opiekunom osób niepełnosprawnych, niezależnie od tego czy pełnoletni zstępni podopiecznego posiadają orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Tą argumentację należy dodatkowo wzmocnić tezą uchwały NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, ONSAiWSA 2023, nr 1, poz. 2, gdzie wyraźnie podkreślono: 1) warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2) Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

W konsekwencji, brak było podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią, wobec której obowiązek opieki może wykonywać sprawny małżonek jak i syn. Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych. Decyzje wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki.

Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przez WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.