II OSK 2526/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-10-16	
Data wpływu	2018-08-24	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Wawrzyniak
Paweł Groński /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany	
Sygn. powiązane	II SA/Po 1220/17	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 1409; art. 74, art. 51; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art. 105; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Paweł Groński /spr./ po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1220/17 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1220/17, oddalił skargę M. C. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej od ww. wyroku M. C. reprezentowana przez adwokata, zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania polegające na:

1) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji, w której decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej: "k.p.a.";

2) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji, w której decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a.;

3) art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego:

a) błędnie uznano, że zebrany materiał dowodowy w sprawie jest wystarczający do wydania decyzji, mimo że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób wszechstronny i wyczerpujący, i zaniechał poszukiwania dowodów na okoliczność zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek stolarni, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji dalszego poszukiwania materiału dowodowego możliwe było bowiem odmienne zakończenie postępowania administracyjnego,

b) błędnie uznano, że pismo Starosty Ś. z dnia [...] marca 2017 r. dowodzi prawidłowego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, mimo że zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania winno być przechowywane dłużej niż 5 lat, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowe ustalenie okresu, w jakim zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania winno być przechowywane w Starostwie pozwalałoby na ustalenie faktu zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania albo jego braku,

c) pominięto materiał dowodowy wskazujący na zmianę intensywności użytkowania zakładu stolarskiego, mimo że sama zmiana intensywności użytkowania zakładu stolarskiego zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt w 2 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Z 2017 r. poz. 1332) wymaga zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania do odpowiedniego organu, zaś skarżąca kwestię tą zgłaszała, wbrew ustaleniom Sądu I instancji, już we wniosku z dnia 17 lutego 2017 r. o wszczęcie postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania; co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem rozpatrzenie sprawy w kontekście intensyfikacji zabudowy mogło doprowadzić do uznania, że doszło do nielegalnej zmiany sposobu użytkowania nieruchomości,

d) nie przeprowadzono postępowania na okoliczność wysokości pomieszczeń, istnienia i wielkości pomieszczeń socjalnych, wymaganych przez przepisy dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy, przekroczenia norm wydzielania zanieczyszczeń i hałasów, wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przeprowadzenie postępowania w określonym wyżej zakresie mogło doprowadzić do ustalenia, czy możliwa była zgodna z prawem zmiana sposobu użytkowania, czy też w warunkach przedmiotowej sprawy organ zobligowany był wydać decyzję odmowną,

e) nie przeprowadzono postępowania na okoliczność zgodności zmiany sposobu użytkowania z planem zagospodarowania przestrzennego, zarówno w czasie zmiany sposobu użytkowania w 1992 r. jak i w czasie przerwy między użytkowaniem przez uprzedniego i obecnego właściciela stolarni, wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w wyniku tego postępowania możliwe było ustalenie, że nie było możliwa zgodna z prawem zmiana sposobu użytkowania nieruchomości z uwagi na postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego,

f) pominięto wnioski płynące ze sporządzonego przez H. K. protokołu z badań zapylenia oraz poziomu hałasu, a który dowodził, że w stolarni przekroczono normy wydawania hałasu oraz zapylenia oraz że instalacje dotyczące wentylacji były niewystarczające, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ brak stosownych instalacji dowodzi braku stosownego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, nadto protokół zawiera materiał dowodowy na okoliczność spełnienia się przesłanek, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego,

4) art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 65 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie przekazano sprawy w zakresie emitowanych przez stolarnię pyłów, oparów oraz hałasu organom właściwym, oraz zaniechania prowadzenia postępowania w tym zakresie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji przekazania sprawa rozpoznana by była wszechstronnie i w całości,

5) art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że postępowanie administracyjne prowadzone przez organy obu instancji obejmowało kwestię zgłoszonych przez nią żądań dotyczących kontroli emitowanych przez stolarnię pyłów, oparów oraz hałasu, a mimo to w przedmiotowej sprawie nie wydano żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia ani też nie przekazano sprawy do organu właściwego.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) niezastosowanie § 10 ust. 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego w sytuacji, w której przepis ten nie obowiązywał w dacie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości z budynku gospodarczego na zakład stolarski (czyli w roku 1992), a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że organy administracji miały obowiązek przechowywać dokumentację budowlaną jedynie przez okres 5 lat,

2) niezastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlanego, mimo zaistnienia przesłanki zagrożenia zdrowia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu II instancji zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnika postępowania K. K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś pozostałe strony we wskazanym wyżej terminie nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., należy także wskazać, że do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Oceniając postawiony w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania na wstępie należy podnieść, że niektóre z nich są błędnie skonstruowane. Skarżąca kasacyjnie w części zarzutów zarzuciła bowiem naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Omawiany przepis jest przepisem prawa ustrojowego, jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Przepis ten mógłby być naruszony przez Sąd I instancji wtedy, gdyby pomimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych nie rozpoznał skargi w ogóle, bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności.

Sformułowany w ten sposób zarzut nie spełnia wymogów wynikających z wskazanych wyżej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powiązanie jednak omawianego przepisu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a także uzasadnienie tego zarzutu, pozwala na jego merytoryczne rozpoznanie. Niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej i brak wyraźnego połączenia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie stanowi w niniejszej sprawie przeszkody do merytorycznego rozpoznania zarzutów (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05, OTK-A 2006r., nr 8, poz. 108).

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że z zawiadomienia z dnia 7 marca 2017 r. wynika, że postępowania zakończone zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją prowadzone było w przedmiocie użytkowania obiektu budowlanego – stolarni, położonego na działce nr ew. [...] przy ul. T. w Ś.. Z decyzji organu I instancji wynika, że organ ten umorzył postępowanie w sprawie legalności użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. W toku tego postępowania organ ocenił wyłącznie kwestię legalności sposobu użytkowania tego obiektu, a dokładniej rzecz biorąc legalność zmiany sposobu użytkowania jak nastąpiła latach 90-tych XX wieku.

Jeżeli zatem, zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ nie rozstrzygnął o całości jej żądania, to nie stanowi to wady zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, która, jak wskazano wyżej, została wydana wyłącznie w zakresie legalności sposobu użytkowania tego obiektu. O wadliwości decyzji wydanej w danej sprawie administracyjnej nie świadczy również to, że organ nie przekazał według właściwości na podstawie art. 65 k.p.a. do organu właściwego tego zakresu podania strony, co do rozstrzygnięcia którego nie był właściwy. Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie mógłby mieć ewentualnie zastosowanie nie art. 65 a art 66 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku gdy podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2. Odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania (art. 66 § 2 k.p.a.).

Niezasadne są w tej sytuacji te zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zarzuty z pkt I ppkt 3 c), d), e), f), ppkt 4 i ppkt 5), które wskazują na nie odniesienie się przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku do innych zagadnień niż kwestia legalności opisanej wyżej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu.

W tym miejscu należałoby odnieść się również do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlanego.

Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że regulacja zawarta w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie odnosi się do legalności sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Stosownie do treści tego przepisu w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Zakres regulacji tego przepisu nie odnosi się do legalność zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przepis ten nie był podstawą wydania zaskarżonej decyzji i w związku z tym Sąd I instancji nie dokonywał oceny kontroli tej decyzji z uwzględnieniem zawartej w nim normy. Tym samym zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci niezastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest niezasadny.

Należy przy tym zwrócić uwagę na nieprawidłową konstrukcję tego zarzutu. Stosownie bowiem do treści art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, jednak przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, nie zaś przez niezastosowanie. Tej formy naruszenia prawa materialnego ustawa nie przewiduje, zwłaszcza że niezastosowanie danego przepisu jest w istocie konsekwencją niewłaściwego zastosowania innego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 31/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Takiego zarzutu skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie jednak już nie podnosi.

Odnosząc się do głównego zagadnienia będącego przedmiotem oceny organów oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, tj. zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzone postępowanie w tym zakresie dało podstawy do uznania, że zmiana ta nastąpiła legalnie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że okoliczność ta została rzetelnie wyjaśniona i wykazana przez organy nadzoru budowlanego. Jak wskazał Sąd I instancji, powtarzając ustalenia organów, budynek na działce nr [...] w Ś. użytkowany jest jako stolarnia od 1992 r., najpierw przez S. K., a od 2008 r. przez jego syna, a aktualnego właściciela działki – K. K. Słusznie Sąd I instancji przyjął, że o legalności zmiany sposobu użytkowania tego obiektu świadczą następujące dokumenty i wyjaśnienia:

- zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] lutego 1992 r. Zakładu Stolarskiego – S. K. z siedzibą przy ul. W. w Ś., w którym podano datę rozpoczęcia działalności: 1 marca 1992 r.

- protokół kontroli PIP w Poznaniu w 1994 r. w przedmiotowym zakładzie (z [...] marca 1994 r.),

- nakaz PIP w Poznaniu z [...] marca 1994 r. adresowany do Kierownika Zakładu Stolarskiego założenia i zarejestrowania książki obiektu budowlanego dla budynku zakładu,

- książka obiektu budowlanego nr 17 dla tegoż zakładu stolarskiego (przy ul. W.), wydanej 29 czerwca 1994 r., w której podano, że budynek posiada pozwolenie na użytkowanie z 1991 r.,

- protokół kontroli przeprowadzonej 19 sierpnia 1998 r. przez Terenową Stację sanitarno-Epidemiologiczną w niniejszym zakładzie S. K.,

- protokół stanu technicznego obiektu z 7 września 1994 r.,

- książka kontroli sanitarnej prowadzona z adnotacjami od 1995 r. do 2006 r.,

- dokument Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej z 20 lutego 1995 r. obrazujący wyniki pomiarów hałasu, oświetlenia i zapylenia w zakładzie stolarskim S. K. przy ul. W. w Ś.,

- protokół kontroli Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w Ś. z 7 grudnia 1995 r. w ww. zakładzie,

- zaświadczenie z 10 października 2008 r. Burmistrza Ś. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej przedsiębiorcy – K. K. świadczącego w siedzibie przy ul. W. w Ś. usługi stolarsko-wykończeniowe (data rozpoczęcia działalności 16.10.2008 r.),

- wyjaśnienia R. C. z dnia 30 maja 2017 r., który oświadczył, że stolarnia istnieje od l. 90-tych XX wieku.

Wprawdzie nie odnaleziono żadnych dokumentów, które wskazywałyby, że dokonano zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania tego obiektu, czego wymagał art. art. 44 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. poz. 229, z późn. zm.), to powyższe dowody potwierdzają, że zmiana ta odbyła się legalnie. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że przedmiotowy budynek był przynajmmniej od 1992 r. użytkowany jako stolarnia i podlegał wielokrotnie kontrolom organów publicznych. Istotne jednak przede wszystkim jest to, że w 1994 r. wydana została przez Oddział Nadzoru Budowlanego Urzędu Rejonowego w Ś. książka obiektu budowlanego, w której wskazano, że obiekt ten posiada pozwolenie na użytkowanie z 1991 r.

Wobec tych ustaleń zbędne było dalsze poszukiwanie dowodów, na potwierdzenie legalności zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Nie było zatem potrzeby aby poszukiwać takich dowodów m. in w Archiwach Państwowych. Czyni to niezasadnym pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania (pkt I ppkt 1 i ppkt 2 oraz ppkt 3 a) i b)).

Prawidło zatem postępowanie w przedmiocie legalności zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego zostało na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzone jako bezprzedmiotowe.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza bowiem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., może wynikać z bardzo różnorodnych przyczyn, ich katalog nie jest zamknięty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 929/14 oraz z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 814/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowe może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2644/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej sytuacji drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków zamyka, a jednocześnie kończy bieg postępowania w danej instancji umorzenie postępowania. Ustalenie w niniejszej sprawie, że zmiana sposobu użytkowania obiektu nastąpiła legalnie czyniło bezprzedmiotowym prowadzenie postępowania w tym przedmiocie.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci § 10 ust. 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66, z późn. zm.). Mimo że w zarzucie tym wskazano, że naruszenie tego przepisu nastąpiło poprzez jego niezastosowanie, to Naczelny Sąd Administracyjny uznał w tym przypadku, że jest to oczywista omyłka autora skargi kasacyjnej. Świadczy o tym cała treść tego zarzutu "niezastosowanie § 10 ust. 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego w sytuacji, w której przepis ten nie obowiązywał w dacie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości z budynku gospodarczego na zakład stolarski (...)". Zarzucanie niezastosowania przepisu w sytuacji gdy przepis ten nie obowiązywał pozbawione bowiem byłoby sensu. Uznać w tej sytuacji należało, że zarzut ten dotyczy niewłaściwego zastosowania tego przepisu.

Dokonując oceny tego zarzutu należy podnieść, że słusznie skarżąca kasacyjnie zauważa, iż w ustalonej przez organu dacie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu przepis ten nie już obowiązywał. Rozporządzenie to utraciło moc z dniem 1 stycznia 1984 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 553, z późn. zm.). Uchybienie to nie stanowi jednak przesłanki do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Jak już wskazano wyżej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystarczające do ustalenia, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu nastąpiła w niniejszej prawie legalnie, były zebrane przez organ dowody w tym w szczególności opisana wyżej książka obiektu budowlanego. Rozważania Sądu I instancji dotyczące okresu archiwizowania dokumentów nie miały zatem istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.