Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 września 2020 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę.

1.

Starosta Nowotarski decyzją nr 90/16 z 2.02.2016 r. (znak BA.6740.1.1156.2015.PM) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Fundacji Rozwoju Regionu Jeziora Czorsztyńskiego pozwolenia na budowę trasy rowerowej od miejscowości Huba do miejscowości Czorsztyn, w ramach zadania "projekt zagospodarowania zbiornika czorsztyńskiego – trasy rowerowe". Decyzja ta stała się ostateczna. Decyzją Starosty Nowotarskiego z 29.11.2016 r. wskazana wyżej decyzja przeniesiona została na rzecz Gminy Czorsztyn.

2.

Wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty Nowotarskiego z 2.02.2016 r. wniósł S. K., właściciel działki [...] obr. K. . We wniosku wskazywał, że stanowiąca jego własność działka położona jest w granicy z działką, na której ma być realizowana trasa rowerowa, a ta zaś nieruchomość stanowi jedyną drogę dojazdową do działki wnioskodawcy. W ocenie S. K., powyższe okoliczności powodują, że działka nr [...] obr. K. znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Wnioskodawca podkreślił, że bezpodstawnie nie był traktowany za stronę postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją Starosty Nowotarskiego z 2.02.2016 r.

3.

Postanowieniem z 3.01.2018 r. Starosta Nowotarski wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z 2.02.2016 r.

4.

Decyzją z 12.07.2019 r. Starosta Nowotarski odmówił uchylenia własnej decyzji z 2.02.2016 r. Uznał, że działka wnioskodawcy (nr [...]) nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji (trasy rowerowej).

5.

Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji Starosty Nowotarskiego z 12.07.2019 r. wniósł S. K.. Kwestionował pogląd organu administracji o braku przysługiwania odwołującemu się przymiotu strony we wskazanej wyżej sprawie.

6.

Wojewoda Małopolski decyzją z 2.03.2020 r. (znak [...]) utrzymał w mocy objętą odwołaniem decyzję Starosty Nowotarskiego z 12.07.2019 r. Powołał art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, które określają definicję strony, w tym strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy powołał także art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który zawiera definicję obszaru oddziaływania obiektu. Wojewoda Małopolski wskazał, że określenie obszaru oddziaływania inwestycji ma decydujące znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania o pozwolenie na budowę. Zwrócił przy tym uwagę, że projektant inwestycji zamieścił informację, że zakres uciążliwości obiektu ogranicza się do terenu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wskazywał bowiem, że niekorzystne oddziaływania mogą wystąpić jedynie w okresie trwania budowy. Wzrost hałasu, zużycia surowców, materiałów oraz paliw i energii – nie przekroczy jednak 20% Akcentował też, że inwestycja nie zmieni sposobu wykorzystywania terenu. W oparciu o powyższe Wojewoda Małopolski wskazał, że obszar oddziaływania zamierzonej ścieżki rowerowej nie obejmuje działki odwołującego się o numerze [...]. Organ odwoławczy zasygnalizował zarazem, iż sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem działki sąsiadującej z inwestycją nie powoduje jeszcze uznania takiej osoby za stronę postępowania. Zwrócił uwagę, że budowa ścieżki rowerowej nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki odwołującego się. Zgodnie bowiem z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, sporna działka znajduje się w całości na terenach oznaczonych symbolem 55.1 R (tereny rolne). Dla tych terenów plan miejscowy przewiduje zakaz lokalizowania nowej zabudowy, dopuszczając lokalizację jedynie obiektów pasterskich (zabudowa szałasowa). Z kolei w par. 6 planu zawarto regulację, iż "utrzymano inne istniejące drogi – niestanowiące dróg publicznych, w terenach rolnych dopuszczono wykorzystywanie istniejących dróg dojazdowych do pól dla realizacji szlaków turystycznych, pieszych, rowerowych."

Akcentował organ II instancji, że regulacje prawne wykluczają dopuszczalność prowadzenia przez inwestora (Gminę Czorsztyn) jakichkolwiek robót budowlanych poza granicami działki nr [...]. Zwrócił też uwagę, że dla sprawy nie mają znaczenia wątpliwości odwołującego się dotyczące ograniczenia dostępu do drogi publicznej poprzez budowę ścieżki rowerowej, jak również dysponowania przez inwestora ścieżki rowerowej działką nr [...] na cele budowlane oraz nieuregulowanego stanu prawnego tej działki. Podkreślił, że działka odwołującego się nr [...] obecnie nie posiada prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej. Zatem, budowa ścieżki rowerowej nie może ograniczyć dostępu do drogi publicznej, gdyż – jak wskazał Wojewoda Małopolski - nie można ograniczyć nieistniejącego dostępu do drogi. Podkreślił, że odwołujący się korzysta z drogi polnej nr [...] (na której ma być częściowo realizowana ścieżka rowerowa), jako jedynego dostępu do swoich pól. Droga ta jednak nie jest drogą gminną (publiczną). Prawny brak uregulowania korzystania z drogi nie stanowi przesłanki przyznania odwołującemu się statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Ustanowienie służebności drogi koniecznej nie należy do organu administracji publicznej. Wątpliwości skarżącego dotyczące dysponowania przez inwestora działką nr [...] na cele budowlane – jako niepochodzące od strony postępowania – nie mogą być brane pod uwagę w tej sprawie.

7.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję Wojewody Małopolskiego z 2.03.2020 r. wniósł S. K..

Zarzucił naruszenie:

a) art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że działka skarżącego nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania ścieżki rowerowej; interes prawny skarżącego wynikać ma ze współposiadania działki nr [...] położonej w ostrej granicy nieruchomości skarżącego i będącego jedyną do niej drogą dojazdową;

b) art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego – poprzez odmowę uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki nr [...], która ma nieuregulowany stan prawny, a jej władającym i współposiadaczem jest Gmina Czorsztyn; wg skarżącego "nie ma możliwości wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji o nieuregulowanym stanie prawnym", a więc z pominięciem zgody osoby, która może dochodzić swoich praw właścicielskich do przedmiotowej inwestycji;

c) art. 138 par. 1 pkt 1 k.pa., art. 7, 77 par. 1, 80 k.p.a. – poprzez brak uwzględnienia faktu, że działka skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania ścieżki rowerowej;

d) art. 107 par. 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wydanej decyzji

Skarżący żądał dopuszczania dowodu z postanowienia Sądu Rejonowego w Nowym Targu z 21.04.2020 r. oraz z pisma Gminy Czorsztyn z dnia 21.04.2020 r. kierowanego do tego sądu – na okoliczność tego, że teren inwestycji (działka [...]) posiada nieuregulowany stan prawny, a obecnie Gmina chce zasiedzieć tę działkę, czemu sprzeciwiają się rolnicy, współposiadacze drogi do pól uprawnych będących ich własnością.

W uzasadnieniu skargi podano m.in., że interes prawny skarżący wywodzi z art. 342 k.c., gdyż z faktu współposiadania działki [...], przysługuje mu skuteczna erga omnes ochrona prawna. To uzasadniać ma też fakt, że działka skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Wbrew treści projektu budowlanego, teren inwestycji nie był wykorzystywany na cele sportu i rekreacji, lecz jako droga dojazdowa do pól uprawnych.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonych decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.

8.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski żądał jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna podlegała oddalaniu.

W niniejszej sprawie, sądowoadministracyjną kontrolą objęta jest decyzja Starosty Nowotarskiego o odmowie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Podstawą prawną tej decyzji był art. 151 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do przepisu art. 151 par. 1 pkt 1 k.p.a. właściwy organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 par. 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Z cytowanego uregulowania wynika zatem, że samo wznowienie postępowania administracyjnego nie otwiera jeszcze możliwości ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej ostateczną decyzją. W pierwszej bowiem kolejności, wznowienie postępowania nakierowane jest na zbadanie i ustalenie, czy w sprawie wystąpiła, normatywnie określona przesłanka wznowieniowa. Inaczej mówiąc, decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Wskazane postępowanie nadzwyczajne nie może być bowiem wykorzystywane do pełnej, merytorycznej kontroli decyzji wydanej uprzednio w postępowaniu zwykłym. Zwrócić należy uwagę, że NSA w wyroku z 11.05.2010 r. (sygn. akt II OSK 768/09) wskazał, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a jej wydanie jest następstwem ustalenia przez organ administracji braku podstaw wznowieniowych. Ustalenie to pozbawia organ administracji możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Z kolei w wyroku z 19.10.2011 r. (sygn. akt II OSK 1406/10) NSA podkreślał, że wyrazem ustalenia, iż podanie o wznowienie postępowania wniósł podmiot niebędący stroną, będzie właśnie decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inaczej mówiąc, stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, iż z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie decyzji na podstawie art. 105 tego kodeksu (por. wyrok NSA z 14.03.2012 r., sygn. akt II OSK 2509/10).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji sąd uznał ją za trafną. Wskazać bowiem należy, iż skarżący upatrywał przesłanki wznowienia postępowania w tym, że bez swojej winy nie brał udziału w sprawie zakończonej decyzją Starosty Nowotarskiego z dnia 2.02.2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie ścieżki rowerowej. Tymczasem przeprowadzone przez Starostę postępowanie zasadnie wykazało, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony we wskazanym postępowaniu administracyjnym. Podkreślić należy, iż status strony w postępowaniu wynika z regulacji materialnoprawnych. Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez "obszar oddziaływania obiektu budowlanego" rozumieć należy – stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Skarżący wywodził swój "interes prawny" w sprawie z art. 342 k.c. tj. ochrony współposiadania działki nr [...], którą stanowi droga polna, będąca drogą dojazdową do nieruchomości skarżącego (działki nr [...]). Podkreślić jednak należy, iż o przymiocie strony w ocenianej sprawie decydować mogło jedynie to, czy działka skarżącego znajduje się w zdefiniowanym wyżej obszarze oddziaływania planowanego obiektu tj. czy znajduje się w obszarze, który z uwagi na regulacje odrębne, doznaje ograniczeń w zagospodarowaniu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 332/12). W kontekście powyższego ustalać zatem należało status stron ocenianego postępowania. Należy zatem zauważyć, że działka skarżącego, do której ma on tytuł prawny (nr [...]) jest terenem rolniczym – bez prawa zabudowy (poza możliwością budowy szałasu – obiektu pasterskiego). Zarazem w sprawie ustalono, że na rzecz tej rolnej działki nie była ustanowiona żadna służebność, pozwalająca na legalne skomunikowanie tejże działki z drogą publiczną. Dojazd do tej nieruchomości odbywał się dotychczas poprzez drogi polne. Fakt korzystania przez skarżącego (bez tytułu prawnego) z polnej drogi dojazdowej do swojej działki, nie może jeszcze przemawiać za uzyskaniem statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ścieżki rowerowej na tej drodze. Stan faktyczny bowiem, polegający jedynie na współposiadaniu działki nr [...], stanowiącej polną drogę służącą za dojazd do m.in. działki nr [...] – nie kreuje przymiotu strony. W takim bowiem przypadku nie może być w ogóle mowy o spełnieniu przesłanki wynikającej z powołanego wyżej art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, tj. tego, aby działka skarżącego (nr [...]) znajdowała się na terenie wyznaczonym na podstawie przepisów odrębnych w otoczeniu planowanej ścieżki rowerowej, które to przepisy wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenu stanowiącego własność skarżącego. Podkreślić bowiem przy tym trzeba, że działka nr [...] stanowi pola uprawne bez możliwości ich zabudowy (poza dopuszczalną realizacją szałasu). Nie istnieją więc przepisy odrębne, o których stanowi art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, które wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu ocenianej nieruchomości. Zagadnienie zaś odnoszące się do skomunikowania działki [...] z drogą publiczną, w tym dojazdu do tej nieruchomości, stanowi kwestię spoza dopuszczalnego zakresu ocen w tej sprawie. W przypadku bowiem braku tytułu prawnego (rzeczowego lub choćby obligacyjnego) do graniczącej z działką skarżącego – działki nr [...] – brak jest podstaw do przyznawania skarżącemu statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla wskazanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. Trafnie bowiem akcentował Wojewoda Małopolski, że ochrony prawnej w zakresie uzyskania legalnego dojazdu do działki [...] - należy poszukiwać przed sądem powszechnym (cywilnym). Z dokumentów składających się na akta sprawy, w tym z przedłożonego przez skarżącego przy skardze pisma kierowanego do sądu cywilnego nie wynika przy tym, aby na chwilę orzekania organów administracji w tej sprawie - stan współposiadania przez skarżącego działki nr [...], przekształcił się w określone prawo rzeczowe do tej nieruchomości. Tylko bowiem nabycie takiego prawa mogłoby otwierać możliwość czynienia dalszych ocen odnośnie spełnienia przesłanek z cytowanego wyżej art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. ustalenia statusu skarżącego jako strony postępowania. Wywodzenie zatem "interesu prawnego" skarżącego z art. 342 k.c., tj. z faktu ochrony współposiadania działki [...], pozbawione jest w tej sprawie podstaw prawnych. Przypomnieć zarazem należy, iż postępowanie nadzwyczajne (dotyczące wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją) nie może być wykorzystywane do pełnej, merytorycznej kontroli decyzji wydanej uprzednio w postępowaniu zwykłym. Powyższe, na gruncie ocenianej sprawy oznacza także brak możliwości skutecznego podniesienia zarzutu opartego na kwestionowaniu zgodności planowanej inwestycji (ścieżki rowerowej) z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak też tego, czy decyzja objęta wnioskiem o wznowienie postępowania narusza prawo poprzez brak wykazania przez inwestora prawa do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Ten aspekt sprawy mógłby być badany w postępowaniu zwyczajnym, nie zaś obecnie, tj. w sytuacji uznania, że skarżący nie wykazał przesłanki wznowieniowej (art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a.). Zarzuty więc naruszania art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego – jako nieadekwatne dla możliwych w sprawie ocen – nie mogły wpłynąć na zamianę przyjętego kierunku rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w sentencji.