Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2026 r. sprawy ze skargi D. D. na uchwałę nr LV/1528/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 kwietnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zabłocie – Zachód" I. stwierdza nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 ust. 1 pkt 18 lit c, § 7 ust. 1 pkt 3, § 18 ust. 1 i § 20, oraz części rysunkowej – w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...] w K.; II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz D. D. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

II SA/Kr 181/26

UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa (dalej: "Rada") w dniu 7 kwietnia 2021 r. podjęła uchwałę nr LV/1528/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zabłocie – Zachód" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2021 r. poz. 2481, dalej: "Plan").

D. D. (dalej: "skarżąca") wniosła o stwierdzenie nieważności Planu w zakresie działki nr [...] (obr. [...]), zarzucając przy tym naruszenie art. 9 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "upzp") oraz art. 6 ust. 4 upzp w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez – nieproporcjonalne i niezgodne z uchwałą nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (dalej: "Studium") – ograniczenie prawa własności. Skarżąca podniosła, że jest właścicielką działek: [...], które historycznie stanowiły całość gospodarczą (działka nr [...]). Od 1887 r. posadowiona była tam kamienica mieszkalna przy ul. [...]. Obecnie na działce nr [...] znajduje się dwukondygnacyjna część budynku, natomiast na działce nr [...] zachowała się jedynie ściana frontowa z zamurowanym otworem okiennym i drzwiowym parterowej części budynku. W Studium obie działki leżą w "MW – Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej", a tymczasem Plan arbitralnie je podzielił (działka nr [...] w MW.14 – Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej; działka nr [...] w U.5 – Tereny zabudowy usługowej). Narzucenie przeznaczenia wyłącznie usługowego na tak małej działce (0,0110 ha) uniemożliwia jej zagospodarowanie.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi.

Rada zauważyła, że skarżąca nie brała udziału w procedurze planistycznej, a także powołuje się na względy historyczne z jednoczesnym przyznaniem, że z części budynku zachowała się jedynie ściana frontowa. Zdaniem Rady funkcja usługowa daje możliwości inwestycyjne i stanowi dopełnienie funkcji mieszkaniowej. Przeznaczenie U.5 mieści się w funkcji dopuszczalnej MW ("Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej).

W poprzednim planie miejscowym (uchwała nr CXIII/1156/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Zabłocie, Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2006 r. nr 559 poz. 3534) obie działki leżały w terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej A8.MU z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami w parterze. Wówczas nakazano utworzenie pierzei przy ul. Rękawka (§ 21 ust. 5 pkt 1 lit. b) i dopuszczono wprowadzenie nowej zabudowy w miejsce istniejącego domu ul. Rękawka 45 (wraz z posesją przy ul. Rękawka 43) o gabarycie odpowiadającym kamienicy przy ul. Rękawka 47 (§ 21 ust. 5 pkt 3 lit. c). Zagospodarowanie było zatem możliwe, lecz do 2017 r. działka pozostała niezagospodarowana – nie było na niej ogrodzenia oddzielającego ją od większej działki nr [...] (367 mkw.). Obie te działki – zgodnie z przeznaczeniem podstawowym w Studium dla tej ostatniej – przeznaczono pod usługi.

To nieprawda, że obecnie zagospodarowanie działki jest niemożliwe, skoro w U.5 i w MW.14 identyczne są "minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego" (30%), "maksymalna wysokość zabudowy" (11 m bez przekroczenia tej samej wysokości bezwzględnej), natomiast "wskaźnik intensywności zabudowy" w MW.14 (03-2,7) jest tylko pozornie wyższy od U.5 (0,1-1,2), bo niemożliwy do osiągnięcia.

Działka znajduje się w granicy: zespołu urbanistyczno-architektonicznego Podgórza wpisanego do rejestru zabytków, strefy buforowej obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, obszaru uznanego za pomnik historii "Kraków – Historyczny Zespół Miasta". Studium przewiduje "zachowanie charakterystycznego dla obszaru zróżnicowania wysokościowego pierzei (odniesieniem dla wysokości zabudowy nie mogą być powstałe po 1945 r. obiekty przewyższające istniejącą zabudowę historyczną i tradycyjną)". Celem Planu były "ochrona wnętrz historycznych kwartałów zabudowy przed dogęszczaniem nową zabudową" oraz "ochrona istniejącej i kształtowanie nowej zieleni w przestrzeniach publicznych i we wnętrzach kwartałów zabudowy" (§ 3 pkt lit. lit. d i lit. f Planu). Plan wskazał do ochrony i kształtowania: "kwartały zabudowy w terenach [...] MW.14 wraz z U.5 [...] jako urbanistyczno-architektoniczne zespoły budynków, lokalizowane w obrębie historycznych podziałów funkcjonalnych" oraz "zieleń istniejącą we wnętrzach kwartałów zabudowy lub wnętrzach podwórzy" (§ 7 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 Planu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być uzasadniona.

W tym miejscu należy jednak wyjaśnić kwestię formalną, a mianowicie to, że Sąd nie odrzucił skargi, mimo braku jej odpisu. Należy bowiem mieć na względzie, że organ przekazał skargę Sądowi, a z odpowiedzi na skargę wynika, że się z nią zapoznał. O takiej sytuacji mówi wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2005 r. I OSK 86/05, publ. Lex/el. "Niedopuszczalność z powodu nieuzupełnienia braków formalnych skargi ma miejsce jedynie wówczas, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie, mimo prawidłowego wezwania w tym względzie istotnych braków formalnych skargi, tzn. takich, których nieusunięcie uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu. W sytuacji, gdy organ administracji nadesłał odpowiedź na skargę, braku tej skargi polegającego na nienadesłaniu jej odpisu, nie można uznać za brak, którego nieuzupełnienie w terminie wyznaczonym przez sąd, stanowi wskazaną w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. podstawę odrzucenia skargi". Podobne stanowisko zajął NSA w postanowieniu z dnia 24 maja 2012 r. II OSK 1166/12 publ. Lex/el. "Brak odpisu skargi dla organu nie jest brakiem, który uniemożliwiałby nadanie biegu sprawie. W sytuacji, gdy skarga wnoszona jest za pośrednictwem organu, organ ten ma możliwość zapoznania się z jej treścią i złożenia odpowiedzi na skargę. Dotyczy jednak to sytuacji gdy w sprawie poza skarżącym i organem nie występują inne strony i uczestnicy postępowania". Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Wstęp powyższy, zawierający syntetyczne ujęcie istoty kontroli sądu administracyjnego w przypadku skargi na akt prawa miejscowego, pozwala przejść do nakreślenia istotnych aspektów faktycznych sprawy.

Na wstępie trzeba dostrzec, że skarżąca jako właściciel działki nr [...] obr. [...], ma bezdyskusyjny interes prawny we wniesieniu skargi, w zakresie naruszenia zapisami planu jej prawa własności. Naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącej przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi, jak o tym była wyżej mowa. Zatem o możliwej lub niemożliwej perspektywie ewentualnych obiektywnych naruszeń będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Trzeba dalej wskazać, że Sąd, badając procedurę planistyczną, nie dostrzega istotnych naruszeń w tym względzie.

W pierwszej kolejności podnieść wypada, że przy kontroli zaskarżonej uchwały nie ma znaczenia, że skarżąca (czy też jej poprzednik prawny) nie zgłosiła uwag w trakcie procedury planistycznej. Jak to bowiem trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2019 r. II OSK 1155/17 LEX nr 2655916: "Z przepisów u.p.z.p., w tym także z art. 1 ust. 3 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p., nie wynika aby brak aktywności właściciela nieruchomości objętej projektem planu i niezłożenie przezeń uwag do projektu, pozbawiały go możliwości wykazania naruszenia ustaleniami planu jego interesu prawnego oraz wykazania, że naruszenie to dokonane zostało z przekroczeniem władztwa planistycznego". Sąd to stanowisko – w realiach tej sprawy – w pełni podziela.

W zakresie stanu faktycznego: działka nr [...] znajduje się w terenie U.5 – tereny zabudowy usługowej, zgodnie z uchwałą NR LV/1528/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 kwietnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zabłocie - Zachód" ("Plan").

"§ 20. 1. Wyznacza się Teren zabudowy usługowej, oznaczony symbolem U.5, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi, w tym budynkami pod realizację inwestycji celu publicznego.

2. W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustala się: 1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 30%; 2) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,1 – 1,2; 3) maksymalną wysokość zabudowy: 11 m i nie przekraczającą wysokości bezwzględnej zabudowy: 213,5 m n.p.m.

3. W wyznaczonym terenie U.5 znajduje się gmach dawnego Sądu Powiatowego wpisany wraz z działką do rejestru zabytków, nr rejestru A-1027 (z 22.05.1996 r.), oznaczony na rysunku planu pod adresem ul. S. Czarnieckiego 3-5, którego ochronę określa się poprzez ustalenie ochrony całkowitej, zgodnie z § 12".

Jak wynika z powyższego, niewielka działka skarżącej ( o pow. 1.10 ara) została przeznaczona wyłącznie pod usługi.

Skarżąca wskazuje, że działka nr [...] oraz działka sąsiednia [...] ( należące do jednego właściciela) – historycznie stanowiły jedną działkę nr [...] Lwh [...], na której posadowiona był kamienica mieszkalna z 1887r. przy ul. [...] /opinia urbanistyczna k. 14-20 akt sądowych/. Na działce nr [...] znajduje się dwukondygnacyjna część tego budynku ( wpisana do gminnej ewidencji zabytków), natomiast na działce nr [...] zachowała się jedynie ściana frontowa z zamurowanym otworem okiennym i drzwiowym parterowej części budynku. Zdaniem skarżącej, przeznaczenie w Planie działki nr [...] pod usługi (przy jej nikłej wielkości) – jest niezgodne ze Studium a ponadto stanowi naruszenie władztwa planistycznego, poprzez oderwanie od mieszkalnego charakteru działki sąsiedniej, z którą tworzy jedność historyczną.

Gmina powiada, że działka nr [...] była niezagospodarowana, a ponadto nie było na niej ogrodzenia oddzielającego ją od sąsiedniej większej działki nr [...] (leżącej z drugiej strony niż wspomniana już w kontekście historycznym działka nr [...]). Działki te ( nr [...] i nr [...]) zostały wspólnie ujęte jako teren usługowy, zgodnie z przeznaczeniem podstawowym w Studium dla działki nr [...] /k. 80 akt sądowych/.

Należy wobec tego wskazać przeznaczenie działki nr [...] w Studium i w poprzednio obowiązującym Planie. Przeznaczenie to będzie bowiem punktem wyjścia dla oceny obecnego przeznaczenia planistycznego działki.

W Studium działka leży w terenach MW - Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Funkcja podstawowa - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona).

Funkcja dopuszczalna - usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Poniżej Sąd przedstawia ogólne zasady Studium kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych (istotne dla sprawy):

1. Granice oddzielające tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych należy traktować jako niezmienne, nieprzekraczalne i niepodlegające korektom przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego;

4. Granice pomiędzy terenami inwestycyjnymi, o głównych kierunkach zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową (MN, MNW, MW), usługowo-mieszkaniową (UM), usługi (U, UH), przemysł i usługi (PU) oraz infrastrukturę techniczną (IT) i tereny cmentarzy(ZC) mogą ulegać wzajemnemu przesunięciu, niemniej zmiany w ten sposób wprowadzane, nie mogą powodować przyrostu poszczególnych terenów o więcej niż 20 % powierzchni wyznaczonego na rysunku studium terenu o danej funkcji;

7. W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu;

8. Sposób kształtowania funkcji podstawowej oraz dopuszczalnej, uściślają ustalenia kart dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych.

- JEDNOSTKA: 12, POWIERZCHNIA: 207.77ha NAZWA: STARE PODGÓRZE KIERUNKI ZMIAN W STRUKTURZE PRZESTRZENNEJ ( wyciąg)

- Istniejące historyczne kwartały do rewitalizacji/rehabilitacji;

- Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w układzie pierzejowym tworzącym kwartały zwartej zabudowy śródmiejskiej;

- Udział usług w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 50%;

- Stare Podgórze – objęte granicami pomnika historii; zabytkowy zespół architektoniczno-urbanistyczny Podgórza wpisany jest do rejestru zabytków, liczne obiekty i zespoły ujęte są w ewidencji zabytków, w tym wpisane do rejestru zabytków (m. in. Bulwary Wiślane). Stare Zabłocie - liczne obiekty (szczególnie postindustrialne) ujęte w ewidencji zabytków. Występują odcinki historycznych traktów drożnych, w tym dróg Twierdzy Kraków – do zachowania. Strefy ochrony konserwatorskiej;

- strefa buforowa obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO ( obejmuje prawie całą jednostkę (za wyjątkiem wsch. części Zabłocia);

- Ochrony wartości kulturowych: ( obejmuje całość jednostki;

- Ochrony i kształtowania krajobrazu: ( obejmuje całość jednostki;

- Nadzoru archeologicznego: ( obejmuje prawie całość obszaru Starego Podgórza. Wskazania dla wybranych elementów: Stare Podgórze;

- Objęcie Parkiem Kulturowym "Stare Podgórze z Krzemionkami";

- Zachowanie i ochrona układu urbanistycznego wraz z zabytkową i tradycyjną zabudową; w przypadku nowej zabudowy w obrębie ww. układów (w tym uzupełnień plombowych i nadbudowy obiektów), zachowanie charakterystycznego dla obszaru zróżnicowania wysokościowego pierzei (odniesieniem dla wysokości zabudowy nie mogą być powstałe po 1945 r. obiekty przewyższające istniejącą zabudowę historyczną i tradycyjną);

- Rękawka - zabezpieczenie warunków przestrzennych dla kontynuacji tradycji; Dobra kultury współczesnej: (do ochrony w mpzp).

Jak wynika z powyższego wyciągu z zapisów Studium, z pewnością ustalenie dla działki nr [...] przeznaczenia usługowego nie było sprzeczne ze Studium; skoro wedle Studium w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu. W sprawie nie wykazano, aby taka okoliczność miała miejsce. Skoro zaś dla funkcji dopuszczalnej przewidziano usługi ( w terenach MW), to można było – z tego punktu widzenia - wydzielić dla działki nr [...] funkcję dopuszczalną ( usługi) jako główną.

Natomiast inaczej ma się rzecz z kwestią ustalenia przeznaczenia działki nr [...] z punktu widzenia władztwa planistycznego gminy.

Jak wynika z powyższego przeglądu zapisów Studium, ul. [...] (przy której leży działka nr [...]), leżąca w bezpośrednim sąsiedztwie [...], znajduje się w obrębie tzw. Starego Podgórza, które jest objęte granicami pomnika historii i jako zespół jest wpisane do rejestru zabytków jako zabytkowy zespół architektoniczno – urbanistyczny Podgórza.

W poprzednim Planie, a to miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zabłocie" ( uchwała Rady Miasta Krakowa nr CXIII/1156/06 z dnia 28 czerwca 20026r.) – działki nr [...] i [...] obr. [...] znajdowały się w terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej oznaczone symbolem A8MU z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami w parterze /k. 79 verte akt sądowych/.

Jak z tego wynika, przeznaczenie w poprzednim Planie było zgodne z przeznaczeniem podstawowym opisanym w Studium (MW).

Powstaje zatem pytanie, mając na względzie przeznaczenie podstawowe w Studium oraz odpowiadające mu przeznaczenie w poprzednim Planie – czy prawidłowo ustalono w Planie aktualnym przeznaczenie dla działki nr [...] wyłącznie pod usługi.

Przed ustosunkowaniem się do tych kwestii należy poczynić kilka uwag natury ogólnej co do uprawnień planistycznych gminy.

Gmina posiada władztwo planistyczne na mocy art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 u.p.z.p. Władztwo planistyczne gminy rozumiane jest jako jej wyłączna kompetencja do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów, przy czym kompetencja ta nie jest niczym nieograniczona. Gmina może ją wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw.

Zasadniczym przepisem Konstytucji RP stwarzającym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2020 r. II OSK 3390/19 LEX nr 2781918 ). "Realizacja władztwa planistycznego gminy powinna w założeniu stanowić wyraz ważenia określonych wartości. Z jednej strony występuje chroniona wartość interesu publicznego, wyrażającego się w konieczności zaspokajania przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni, w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Z drugiej strony - z uwagi na możliwość bardzo daleko idących ingerencji w sferę jednostki - pojawia się konieczność ochrony interesu indywidualnego. Granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności.

Akty planistyczne gminy mogą [...] ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa, muszą jednak stanowić wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są optymalne - uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki. Niedopuszczalne jest również nieuzasadnione różnicowanie sytuacji adresatów rozstrzygnięć planistycznych gminy godzące w zasadę równości wobec prawa" (Jerzy Parchomiuk w: ST 2014/4/22-37, publ. Lex/el.). Prawnie wadliwymi będą nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, tj. regulacji wprowadzanych arbitralnie, bez uzasadnionych wyższymi celami potrzeb. Postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne, tj. możliwe do zrealizowania i nie ograniczające nadmiernie chronionych konstytucyjnie praw obywateli. Z tego też względu, ingerencja w prawo własności osób, których nieruchomość pozostaje na obszarze objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznych i prywatnych, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów ( wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 lutego 2024 r. IV SA/Po 750/23 LEX nr 3690618). Podsumowując: jak to trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2017 r. II OSK 1062/16, LEX nr 2447153: "1. Jakkolwiek sąd administracyjny nie dokonuje bezpośrednio oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ, to jednak w zakresie jego kompetencji kontrolnych mieści się kwalifikacja procesu oraz rezultatu wyważania przez organ gminy istotnych (relewantnych) prawnie przesłanek z punktu widzenia zgodności z zasadami i wartościami konstytucyjnymi oraz celami i granicami przyznanej przez ustawodawcę kompetencji planistycznej. 2. Nadużycie kompetencji planistycznych (władztwa planistycznego) przez organ gminy to działanie polegające na wykorzystaniu ustawowego upoważnienia do kształtowania polityki przestrzennej w celach sprzecznych z prawem i niezgodnych z istotą i przeznaczeniem przyznanej kompetencji. Przypadki nadużycia władztwa planistycznego mają miejsce przede wszystkim wtedy, gdy organ wykonuje swoje kompetencje planistyczne w celach pozaustawowych i niezwiązanych z realizacją interesu publicznego lub w sposób zupełnie dowolny i arbitralny".

Mając powyższe na uwadze, należy rozważyć, czy sytuacja nadużycia władztwa planistycznego ma miejsce w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, o ile powierzchniowo ustalono przeznaczenie usługowe niesprzecznie ze Studium ( jako możliwe do przyjęcia z punktu widzenia zakresu powierzchni usługowej w stosunku do powierzchni zabudowy wielorodzinnej) – o tyle nie można znaleźć żadnego racjonalnego powodu dla takiej decyzji w sprawie działki nr [...]. Co więcej, w świetle innych zapisów Studium i nawet aktualnego Planu jest to rozstrzygnięcie wadliwe.

Zdaniem Sądu, uchwałodawca nie wytłumaczył przyczyn, dla których ustalono funkcję usługową dla nieruchomości. Natomiast istnieją ważne przyczyny, dla których należało wziąć pod uwagę względy historyczne przy ustaleniu przeznaczenia tej działki ( które pominięto).

Nie ulega bowiem wątpliwości, że działka ta historycznie tworzyła wraz z działką nr [...] jedną nieruchomość pod względem wieczystoksięgowym (jeden Lwh) a także funkcjonalnym ( jedna kamienica o dwóch wysokościach w pierzei na tych działkach).

Jak wynika z zapisów Studium, kontekst historyczny dla Starego Podgórza jest mocno w Studium akcentowany. Stare Podgórze objęte jest granicami pomnika historii; zabytkowy zespół architektoniczno-urbanistyczny Podgórza wpisany jest do rejestru zabytków, liczne obiekty i zespoły ujęte są w ewidencji zabytków, w tym wpisane do rejestru zabytków. Podkreśla się m.in. zabudowę mieszkaniową wielorodzinną w układzie pierzejowym tworzącym kwartały zwartej zabudowy śródmiejskiej i istniejące historyczne kwartały do rewitalizacji/rehabilitacji. Oznacza to, w ocenie Sądu, że jeśli dana działka znajduje się w obrębie Starego Podgórza, to kontekst historyczny ma istotne znaczenie przy ustalaniu jej przeznaczenia.

Jak chodzi o aktualny Plan, to w dokumentacji planistycznej znajduje się opracowanie ekofizjograficzne, gdzie na str.54 wskazano, że całość obszaru jest aktualnie zainwestowana i wskazuje się utrzymanie dominujących funkcji mieszkaniowej i usługowej z zastrzeżeniem przewagi tej pierwszej. Oznacza to zalecenie, że bez powodu nie można w sposób dowolny zmieniać ustalonego przeznaczenia działki z mieszkaniowej na usługową.

Co się tyczy zapisów Planu, na uwagę zasługuje fakt, że teren działki leży poza strefą zwiększania udziału funkcji usługowej w ramach MW, natomiast leży w strefie kształtowania zabudowy pierzejowej ( § 8 ust. 1 pkt 1). Przypomnieć należy, że historycznie obie działki były zabudowane kamienicą o zmiennej wysokości pierzei (wyższa część na działce nr [...], a niższa część na działce nr [...]).

Aktualnie Plan przewiduje:

§ 7. 1. Wskazuje się do ochrony i kształtowania następujące cechy elementów zagospodarowania przestrzennego:

Pkt 3) kwartały zabudowy w terenach: MW.1, MW.3, MW.7 wraz z U.3, MW.8, MW.10, MW.14 wraz z U.5, MW.13, MW/U.1 jako urbanistyczno – architektoniczne zespoły budynków, lokalizowane w obrębie historycznych podziałów funkcjonalnych;

3. Dla zapewnienia ochrony i kształtowania krajobrazu kulturowego oraz ładu przestrzennego ustala się:

1/ nakazy: a/ kształtowania zabudowy jako kontynuacji historycznego układu zabudowy Podgórza – zabudowy w układzie pierzejowym z podziałem na zabudowę frontową i podwórza/dziedzińce z zielenią towarzyszącą zabudowie przez uzupełnienia zabudowy w pierzejach ulic.

Także zatem aktualne zapisy Planu eksponują historyczną zabudowę Starego Podgórza, z nakazem jej odtwarzania (kontynuacji) w ramach "historycznych podziałów funkcjonalnych". Oznacza to, bez wątpienia, że Plan odnośnie Starego Podgórza, w zgodzie ze Studium, preferuje kontynuację zabudowy zgodnie z historyczną funkcją danego terenu.

Tymczasem w ramach tego właśnie Planu uchwałodawca w odniesieniu do działki nr [...] pominął całkowicie historyczny fakt istnienia na niej zabudowy mieszkaniowej wspólnie z działką nr [...] o różnych wysokościach w pierzei ( co akcentuje się jako charakterystyczne dla Starego Podgórza) oraz możliwość kontynuacji takiej zabudowy obecnie; pominął zapisy Studium oraz określenie przeznaczenia w poprzednim Planie w zgodzie z tymże Studium. Ustalił dla działki o pow. 1,10 a przeznaczenie wyłącznie usługowe, nie bacząc na okoliczność, że działka ma innego właściciela niż usługowa większa działka nr [...] i nie ma najmniejszej szansy przy tej jej wielkości na zrobienie parkingu dla potencjalnych usługobiorców. Pominął przy tym wszystkie historyczne aspekty tak akcentowane tak w Studium jak i w aktualnego Planu, gdzie przecież sama uchwała na tym terenie wskazuje na historyczne podziały funkcjonalne. Innymi słowy, uchwałodawca wbrew własnym aktom kierowania wewnętrznego i planistycznym ( Studium i Plan) dokonał arbitralnego przeznaczenia działki nr [...] na usługi– w zasadzie bez przyczyny (trudno za taką przyczynę uznać brak płotu).

Władztwo planistyczne gminy rozumiane jest jako jej wyłączna kompetencja do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów, przy czym kompetencja ta nie jest niczym nieograniczona. Gmina może ją wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji RP stwarzającym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r. II OSK 1565/16 LEX nr 2277950). W ocenie Sądu, doszło w tym wypadku do naruszenia zasady proporcjonalności, albowiem bez żadnego powodu pominięto historyczną funkcję działki nr [...], dokonując wbrew zaleceniom Studium zmiany jej przeznaczenia, ograniczając przy tym władztwo właściciela ( poprzez nakazanie mu ścisłego kierunku zainwestowania, wbrew realnym możliwościom w terenie). Stanowi to nadużycie władztwa planistycznego i tym samym naruszenie istotnych zasad sporządzenia planu miejscowego.

Wobec tego należało na zas. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzić nieważność tych zapisów Planu, które dotyczyły terenu U.5 oraz części graficznej – w odniesieniu do działki nr [...].

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji

O kosztach orzeczono na zas,. art. 200 p.p.s.a.