Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Ke 179/20 w sprawie ze skargi B.W. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 3 marca 2020 r. nr 9013-00000005248/20 w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Ke 179/20 – stosownie do treści art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U.2024.935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę B.W. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dalej: Dyrektor ARiMR) z 3 marca 2020 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2016. Sąd nadto orzekł o przyznaniu pełnomocnik strony kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – wniosła strona, a zaskarżając wyrok w zakresie oddalenia skargi zażądała jego uchylenia w zaskarżonym zakresie, a także postulowała przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu w postępowaniu kasacyjnym.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2019.2167 ze zm., dale: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nienależyte przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich niezastosowanie, tj.:

1) § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz.U.2014.1493 ze zm.) poprzez zaniechanie podjęcia dodatkowych czynność w ramach kontroli na miejscu, mimo że z analizy zastrzeżeń rolnika złożonych do ustaleń kontroli wynikała potrzeba ich podjęcia;

2) art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz.U.2018.1936 ze zm.) polegające na tym, że organ nie dopełnił obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym żądań i twierdzeń strony, w tym nie doszło do weryfikacji merytorycznych kwalifikacji kontrolerów przeprowadzających kontrolę na miejscu.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej (kontrolnej) Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.).

Ponadto art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Z kolei w przypadku zarzutu błędnej wykładni konieczne jest wskazanie na czym polega wadliwe rozumienie przez Sąd pierwszej instancji przepisu. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Dokonując analizy treści stawianych zarzutów kasacyjnych in principio wskazać należy, iż w sytuacji, kiedy znajdują oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to za wadliwe należy uznać powołanie w podstawie zarzutu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który dotyczy naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Równocześnie wskazać należy, że Sąd I instancji w ogóle nie stosował tego przepisu; w związku z tym, że zastosował treść art. 151 p.p.s.a. nie mógł jednocześnie "nienależycie przeprowadzać kontrolę (...) zaskarżonej decyzji" naruszając – w warstwie procesowej – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. "mimo naruszenia przez organ prawa procesowego".

Reasumując ten wątek dostrzec wypada, że naruszenie jedynie prawa procesowego nie usprawiedliwia powołania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej gdyż § 8 ust. 4 powołanego tam rozporządzenia stanowi, że kontrolujący podejmują dodatkowe czynności w ramach kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu, jeżeli z analizy zastrzeżeń wynika potrzeba ich podjęcia. Możliwość taka ograniczona jest zatem do czasu trwania kontroli lub wizytacji; późniejsze – np. pisemne wniesienie przez stronę zastrzeżeń – wyłącza kompetencje kontrolerów do samodzielnej weryfikacji poczynionych pierwotnie ustaleń.

Z treści uzasadnienia nie wynika aby kontrolerzy sporządzili z czynności protokół i doręczyli go stronie, a ta jednocześnie w tym dokumencie naniosła zastrzeżenia, które winno się w trybie § 8 ust. 4 rozporządzenia ocenić. Podnoszone w motywach skargi kasacyjnej twierdzenie, że "kontrole odbywały się jesienią i zimą 2016 r. i miały na celu stwierdzenie okoliczności takich, jak wykonanie koszenia trawy, czy owocowanie drzew" nie może być konwalidowane w świetle wyżej powołanego przepisu. Przytoczone cytaty na str. 3 skargi kasacyjnej in media winny zostać ocenione poprzez pryzmat właściwie skonstruowanych zarzutów negujących brak właściwych ustaleń faktycznych, za co odpowiadają organy administracji publicznej orzekające w sprawie dopłaty. Tego jednak w skardze kasacyjnej nie uczyniono.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej; art. 21 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy przewiduje, że organ, przed którym toczy się postępowanie obowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Materiału dowodowego w rozumieniu tego przepisu – nie stanowią żądania i twierdzenia strony, a także kwestia weryfikacji kwalifikacji kontrolerów przeprowadzających kontrolę na miejscu – o czym mowa w zarzucie nr 2 petitum skargi kasacyjnej.

Mając na względzie to, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw należało – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeknie Sąd I instancji (w trybie art. 254 § 1 p.p.s.a.).