Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 6 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor sądowy WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 roku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 7 listopada 2025 roku, numer WI-I.7840.1.94.2025.ZK w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.

M. W. (dalej: skarżący, inwestor) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 7 listopada 2025 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta Lęborski decyzją z 4 lipca 2025 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił M. W. pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej stanowiących pierwszy etap w ramach inwestycji polegającej na budowie 24 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], obręb N., jednostka ewidencyjna [...] (dalej: działka nr [...]).

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że po wszczęciu postępowania, wpłynęło pismo właściciela działki sąsiedniej M. M. z wnioskiem o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu uznania za stronę. Starosta Lęborski udzielił wnioskodawcy pisemnej odpowiedzi o braku podstaw do uznania go za stronę w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Za stronę uznano wyłącznie inwestora.

Starosta wyjaśnił następnie, że postanowieniem z 4 czerwca 2025 r. zobowiązał inwestora do usunięcia braków wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, co inwestor uczynił przedkładając uzupełnioną dokumentację projektową i załączając do wniosku trzy egzemplarze projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, stanowiące uzupełnienie do decyzji. Organ nie sprawdził projektu architektoniczno-budowlanego obiektu, ponieważ za rozwiązania projektowe odpowiedzialność ponosi projektant, natomiast przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzono dokumentację zgodnie z art. 35 ustawy Prawo budowlane.

Decyzja została w dniu 4 lipca 2025 r. doręczona inwestorowi, który zrzekł się wniesienia odwołania.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł natomiast w dniu 15 lipca 2025 r. M. M. Podniósł, że błędnie nie został uznany za stronę postępowania zakończonego ww. decyzją. Wyjaśnił, że prowadzi na działce sąsiedniej, tj. działce nr [...] gospodarstwo rolne i jeszcze przed wydaniem kwestionowanej decyzji wystąpił do Wójta Gminy N. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie płyty obornikowej i silosu na kiszonkę na dz. nr [..] ob. N. Na dowód tego do odwołania dołączone zostały dokumenty potwierdzające prowadzone postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] ob. N. W opinii odwołującego przedmiotowe pozwolenie na budowę może znacząco utrudnić (a potencjalnie nawet uniemożliwić) zrealizowanie inwestycji na jego działce, z uwagi na § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, który stanowi, że "odległości otwartych zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej, otwartych zbiorników na nawozy naturalne płynne oraz płyt do przechowywania nawozów naturalnych stałych powinny wynosić co najmniej 25 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich, jednak nie mniej niż 30 m od okien i drzwi w tych pomieszczeniach". W rezultacie odwołujący podkreślił, że budowa na sąsiedniej działce ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej może doprowadzić do uniemożliwienia mu wzniesienia planowanych obiektów budowlanych i do zahamowania rozwoju gospodarstwa.

W uzupełnieniu odwołania M. M. zarzucił nadto naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1, 8 i 9 ustawy Prawo budowlane w związku z § 6 ust. 2 pkt 1 oraz § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Następnie pismem z 18 września 2025 r. zwrócił się o przeprowadzenie dowodu z załączonego zawiadomienia Starosty Lęborskiego z dnia 8 września 2025r. "o wszczęciu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę szesnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej w ramach inwestycji polegającej na budowie 24 budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej - II etap inwestycji, na dz. nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...]" - celem wykazania, że organ I instancji uznał M. M. za stronę w postępowaniu dotyczącym II etapu inwestycji.

Wojewoda Pomorski rozpoznając odwołanie M. M., decyzją z 7 listopada 2025 r. uchylił decyzję organu I instancji i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji. Wojewoda wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Starosty wynika, iż niezabudowana działka rolna nr [...], której właścicielem jest odwołujący się, znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego zamierzeniem, bowiem graniczy z działką inwestycyjną od strony południowo-wschodniej. Zgodnie z rysunkiem projektu zagospodarowania terenu projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne 5 i 6 zostały zlokalizowane w odległości 7,45 m od granicy z działką nr [...], a budynki mieszkalne jednorodzinne 7 i 8 w odległości 8,40 m od tej nieruchomości. Odległości te dotyczą części tych budynków, w których znajdują się okna pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Obszar oddziaływania projektowanej zabudowy z uwagi na § 6 ust. 2 pkt 1 i § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie wykracza zatem znacząco poza granice nieruchomości inwestycyjnej i sięga daleko w głąb działki należącej do skarżącego. Ponieważ sporna inwestycja będzie miała wpływ na lokalizację planowanej przez M. M. na działce nr [...] budowy płyty zbiornikowej i silosu na kiszonkę, przysługuje mu zdaniem Wojewody status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Wojewoda wskazał następnie, że ponieważ działka inwestycyjna nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, inwestor przedłożył ostateczną decyzję Wójta Gminy N. z 27 września 2024 r. ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia obejmującego budowę 24 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...]. Organ stwierdził, że wniosek o pozwolenie na budowę oraz decyzja o warunkach zabudowy nie są tożsame, bowiem zamiarem inwestora jest uzyskanie pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], a nie 24 takie budynki, dla których ustalone zostały warunki zabudowy. Ponadto obszar inwestycji objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę, który został przedstawiony na projekcie zagospodarowania terenu, zajmuje wyłącznie część działki nr [...], a więc nie pokrywa się z granicami zamierzenia określonymi na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W tym kontekście Wojewoda wyjaśnił, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany jest związany decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jest też związany przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia. Związanie wynikające z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 tej ustawy oznacza nie tylko obowiązek organów budowlanych wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ale także zakaz postępowania wbrew wszystkim wymaganiom wynikającym z decyzji ustalającej warunki zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy przesądza o ewentualnej dopuszczalności realizacji przedsięwzięcia stanowiącego w sensie urbanistycznym prawną całość, dającą się wprawdzie podzielić, lecz tylko w znaczeniu realizacyjnym. Co istotne, decyzja taka rozstrzyga o możliwości umieszczenia skonkretyzowanego zamierzenia, ustalając jednocześnie szczegółowe warunki odnoszące się do całości tego zamierzenia. Ponadto w przypadku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej skonkretyzowanego zamierzenia oraz określającej m.in. maksymalną wartość tej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki, czy określającej dostęp do drogi publicznej dla całej działki objętej zamierzeniem, organ jest związany wszystkimi warunkami i ustaleniami decyzji. Wojewoda podkreślił też, że nawet gdy pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest zobowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego. Ma to służyć temu, by w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów.

W tym kontekście Wojewoda uznał, że projekt zagospodarowania terenu (PZT) jest niekompletny i nie ma w nim szeregu istotnych, obligatoryjnych elementów: z rysunku projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka nr [...] została w nieregularny i niejasny sposób przedzielona, a I etap inwestycji obejmuje wyłącznie północną część działki, przylegającą do ul. M. W projekcie nie podano, jaka jest powierzchnia terenu objętego I etapem inwestycji, a zgodnie z rysunkiem przez środek działki przebiega "droga wewnętrzna", ale ani z rysunku, ani z części opisowej projektu nie wynika, jaka jej część realizowana jest w I etapie. Ponadto z legendy do rysunku PZT wynika, że przyłącza wodociągowe, kanalizacji sanitarnej i energetycznej zostały objęte odrębnym postępowaniem, wskazano w niej również, że "przypuszczalna lokalizacja odcinków wewnętrznych instalacji prowadzonych na zewnątrz budynku - niezamieszczane w PZT". Zdaniem Wojewody projekt zagospodarowania działki powinien określać docelowe, a nie przypuszczalne usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym sieci uzbrojenia terenu oraz urządzeń budowlanych sytuowanych poza obiektem budowlanym. Nie ulega także wątpliwości, że projektowana instalacja wodociągowa czy energetyczna zasilać będzie zarówno etap I, jak i II, co świadczy o zależności pomiędzy tymi inwestycjami.

Podsumowując organ uznał, że cała działka nr [...] jest przedmiotem jednego zainwestowania właściciela tej nieruchomości, M. W. Dokonano zatem sztucznego podziału jednego kompleksowego zamierzenia budowlanego polegającego na budowie osiedla domów jednorodzinnych, dla których przewidziano wspólne instalacje oraz wspólny układ drogowy na terenie całej działki.

Wojewoda zauważył następnie, że zgodnie z zamiarem inwestora dostęp do gminnej drogi publicznej - dz. nr [...] w ul. O. - miałby zostać zapewniony od działki inwestora (dz. [...]) poprzez działki dróg wewnętrznych nr [...] i [...], istniejącym zjazdem. Jest to zatem dostęp pośredni, który pokrywa się z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Działki nr [...] i [...] są własnością Gminy N., a sposób korzystania z nich określony w księdze to drogi. Zatem uznać trzeba, że projektowana inwestycja ma zapewniony prawny dostęp do drogi publicznej. Niemniej, dostęp do drogi publicznej to nie tylko dostęp prawny, ale i faktyczny, co oznacza, że w momencie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę istnieć musi realne połączenie terenu objętego planowaną inwestycją z drogą publiczną, przy czym połączenie to musi odpowiadać wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odniesieniu do tych wymogów organ zauważył, że sposób skomunikowania terenu inwestycji z ul. O. nie został wskazany w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, ponadto z rysunku tego projektu oraz widoku ortofotomapy w ogólnodostępnym serwisie geoportal.gov.pl wynika, że działka nr [...], przez którą miałby przebiegać dojazd do projektowanego osiedla domów jednorodzinnych, jest niezagospodarowana, w projekcie nie przewidziano także realizacji dojazdu na tym odcinku. Bez wątpienia zatem nie ma faktycznego skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, co też powoduje konieczność odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Wojewoda zauważył ponadto, że z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu nie wynika, czy spełniony został wymóg § 36 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na projekcie zagospodarowania terenu oznaczono tylko jeden wymiar w obrębie projektowanego zbiornika bezodpływowego, który przedstawia odległość pomiędzy projektowanymi schodami przy wejściu do budynku a obrysem zbiornika w jego najdalszym punkcie. Projekt nie zawiera więc niezbędnych wymiarów w zakresie odległości pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz projektowanego w bezpośrednim sąsiedztwie tych zbiorników ciągu pieszego.

Organ uznał też, że część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu jest nieczytelna w zakresie elementów, które są projektowane, a które z opracowania zostały usunięte. Na nieczytelność projektu wpływa m.in. brak kompletnych oznaczeń w legendzie projektu, niespójność w zakresie stosowanych oznaczeń i niezastosowanie kolorystyki pozwalającej na rozróżnianie projektowanych instalacji i przyłączy. W odniesieniu do wymogów § 15 ust. 2 pkt 11 i 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1679 ze zm.) zwrócono uwagę, że projektowany układ drogowy na terenie inwestycji nie został w wyraźny sposób wyodrębniony, nie ma choćby informacji na temat rodzaju nawierzchni tego układu. Ponadto w projekcie nie przedstawiono sposobu powiązania inwestycji z siecią energetyczną, a sposób powiązania inwestycji z siecią wodociągową jest nieczytelny. Nie sposób więc uznać, że planowana inwestycja została zaprojektowana z zapewnieniem zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną.

M. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody Pomorskiego z 7 listopada 2025 r. zarzucił naruszenie:

1/ art. 127a § 2 k.p.a., art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., art. 134 k.p.a., mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez rozpoznanie odwołania M.M. pomimo tego, że M. W. jako jedyna strona postępowania złożył oświadczenie w trybie art. 127a k.p.a. w dniu 4 lipca 2025 r. o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, w wyniku czego decyzja ta stała się z dniem 4 lipca 2025 r. ostateczna i prawomocna;

2/ art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nadanie M. M. przymiotu strony;

3/ art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie art. 35 ust. 3 ustawy pomimo stwierdzenia przez Wojewodę Pomorskiego nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 tej ustawy i nienałożenie postanowieniem obowiązku ich usunięcia w określonym terminie oraz wydanie decyzji bez wcześniejszego zastosowania art. 35 ust. 3, czyli niezgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane;

4/ art. 35 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 6 i pkt 23 oraz art. 33 ust. 1a ustawy Prawo budowlane oraz § 15 ust. 2 pkt 11 i 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2022.1679) poprzez stwierdzenie przez Wojewodę licznych nieprawidłowości w projekcie, pomimo że projekt spełniał wszystkie wymagane przepisami prawa normy, między innymi do skargi załączono pismo G. (G.) z 12 grudnia 2025 r. potwierdzające, że objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogi o nawierzchni gruntowej: działki nr [..]-[..], które posiadają status dróg gminnych i znajdują się w ewidencji dróg gminnych, a za ich utrzymanie odpowiada G., a zatem w zaskarżonej decyzji błędnie zarzucono brak dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...].

W uzasadnieniu wskazano m.in., że projekt zagospodarowania działki nr [...] obejmuje całość zamierzenia z wyszczególnieniem etapowania inwestycji, a organ nie ma prawa narzucania kolejności budowy. Podkreślono też, że wbrew zarzutowi Wojewody, na stronie nr 1 opisu do PZT dokładnie wyliczono i wskazano powierzchnię terenu objętego pierwszym etapem inwestycji. Odnośnie zarzutów Wojewody Pomorskiego dotyczących drogi wewnętrznej przebiegającej przez środek działki nr [..] wskazano, że droga ta została w całości zaprojektowana w PZT od wjazdu na działkę aż do projektowanych budynków zarówno w I, jak i II etapie inwestycji i została w sposób jasny i czytelny oznaczona, w legendzie oznaczono ją jako miejsca utwardzone. Odnosząc się do zarzutu, że projektowany układ drogowy nie został w wyraźny sposób wyodrębniony wyjaśniono, że na rysunku PZT w legendzie wskazano, że miejsca utwardzone są kostką klinkierową, a droga została wyraźnie oznaczona. W projekcie podano też zdaniem skarżącego wszystkie wymagane informacje o dostępie do drogi publicznej. Dostęp ten bez wątpienia jest realny, gmina wskazała w warunkach zabudowy taki właśnie sposób dojazdu, mimo to inwestor wystąpił jeszcze o informację w zakresie dojazdu kołowego do działki nr [..]. Odnośnie zarzutów czynionych w zakresie przyłączy wodociągowych, kanalizacji sanitarnej i energetycznej, m.in. wskazania, że PZT działki powinien określać docelowe, a nie przypuszczalne usytuowanie m.in. sieci uzbrojenia terenu skarżący podkreślił, że tak, ale w przypadku objęcia ich zakresem projektu, na co wskazuje § 15 ust. 2 pkt 11 i 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Jeżeli natomiast inwestor wybierze odrębną procedurę realizacji sieci, przyłączy i urządzeń budowlanych – co miało miejsce w niniejszej sprawie - wówczas projektant nie ma obowiązku nanoszenia układu tych sieci, przyłączy oraz urządzeń budowlanych na rysunku PZT, ponieważ nie są one objęte wnioskiem i zakresem projektu. Na rysunku PZT naniesiona jest jedynie przypuszczalna lokalizacja odcinków wewnętrznych instalacji prowadzonych na zewnątrz budynku (niezamieszczana w PZT). Ponadto na rysunku PZT wyraźnie i czytelnie zaznaczono, że przyłącza nie są objęte zgłoszeniem budowy i zakresem projektu. Wszelkie przyłącza oraz zbiorniki na ścieki będą realizowane według odrębnej procedury, gdyż inwestor skorzystał z przepisów art. 29 ust. 1 pkt 6 i pkt 23 oraz z art. 33 ust. 1a ustawy Prawo budowlane. Co do zarzutów Wojewody odnośnie interpretacji części rysunkowej PZT, m.in. dotyczących odległości pokryw z szamba od okien i drzwi stwierdzono, że oznaczenie odległości wywiewki z szamba od najbliższego otworu (drzwi) została pokazana prawidłowo i czytelnie dla uczestników procesu inwestycji. Odległość od okien będzie większa i w celu niezakłócania czytelności rysunku nie została pokazana. Projekt zawiera wszelkie niezbędne wymiary w zakresie odległości pokryw. Odnośnie sposobu powiązania inwestycji z siecią energetyczną i wodociągową wskazano, że instalacja wodna jest w fazie projektowania, a obiekty zostaną przyłączone do sieci energetycznej w uzgodnieniu z ZE. Zapewnienie dostawy energii zostało wydane przez ZE w fazie wydawania warunków zabudowy.

Skarżący wskazał również, że wybudował już w większości 8 budynków mieszkalnych objętych przedmiotowym pozwoleniem, na dowód czego przedłożone zostały kopie 8 dzienników budowy (z zamieszczonych tam wpisów wynika, że roboty budowlane były prowadzone przez cały okres postępowania odwoławczego).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje nie tylko stronie, której doręczono decyzję, ale również osobie, która nie została uznana przez organ za stronę, pod warunkiem, że spełnia ustawowe kryterium nabycia statusu strony postępowania. Ponieważ ustawa wiąże początek biegu terminu do wniesienia odwołania z doręczeniem decyzji organu pierwszej instancji, kłopotliwe jest ustalenie początku biegu tego terminu dla strony, której decyzja nie została doręczona. Dlatego termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. W ocenie organu nie może budzić wątpliwości teza, że skoro prawa do wniesienia odwołania może zrzec się wyłącznie strona, której odwołanie przysługuje, nie jest dopuszczalne, aby skutki tego oświadczenia wpływały na prawa procesowe stron, które takiego oświadczenia nie złożyły. Termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej przez organ I instancji jest powiązany z terminem doręczenia decyzji stronie uczestniczącej w postępowaniu. Wskazuje to na brak związku między zrzeczeniem się prawa do odwołania przez stronę uczestniczącą a prawem do wniesienia odwołania innego podmiotu. Oświadczenia drugiej strony nie mogą skutkować pozbawieniem strony pominiętej podstawowego uprawnienia procesowego.

W odniesieniu do dołączonego do skargi pisma G. z 12 grudnia 2025 r. dotyczącego dostępności drogowej projektowanej inwestycji podkreślono, że ustalony dostęp prawny do drogi publicznej nie był przez Wojewodę kwestionowany. Przywołany dokument potwierdza, że dostęp faktyczny do działki inwestycyjnej będzie odbywał się drogą gruntową, która jest nieurządzona, a zatem nie posiada ani chodnika, ani wydzielonego pasa jezdni. Z mapy do celów projektowych wynika również, że działka drogowa nr [...] nie posiada szerokości wymaganej § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnośnie samego projektu wskazano, że przywołany w skardze bilans zamieszczony w projekcie podaje taką samą powierzchnię terenu zajętego pod I etap, jak i całości inwestycji. Zgodnie z treścią skargi droga wewnętrzna została w całości zaprojektowana w PZT (od wjazdu na działkę aż do projektowanych budynków zarówno w 1 jak i w 2 etapie inwestycji), co sugeruje, że droga ta została zaprojektowana podwójnie. Niemniej zdaniem Wojewody braki projektu świadczą o tym, że nie została zaprojektowana wcale. Na rysunku PZT oznaczony został co najwyżej ślad tej drogi. Zdaniem organu wyjaśnienia przedstawione w skardze, że "na rysunku PZT oznaczono prawidłowo drogę wewnętrzną, a w legendzie oznaczono ją jako miejsca utwardzone", czy też, że naniesiona na rysunku PZT jest "jedynie przypuszczalna lokalizacja wewnętrznych instalacji prowadzonych na zewnątrz budynku (niezamieszczona na PZT)", świadczą o tym, że przedłożone opracowanie można nazwać jedynie szkicem, a nie projektem spełniającym wymogi rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Podnoszona w skardze okoliczność, że inwestor "wybudował w większości 8 budynków mieszkalnych objętych przedmiotowym pozwoleniem", powoduje, że zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, zasadne jest wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarżący w piśmie procesowym z 6 lutego 2026 r. podtrzymując skargę wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Natomiast w piśmie z 13 kwietnia 2026 r. wskazał, że Wójt N. postanowieniem z 22 stycznia 2026 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją tego organu z 15 lipca 2025 r. ustalającą warunki zabudowy dla planowanej przez M. M. zabudowy działki [...], z której wywodzone jest przysługiwanie mu statusu strony w sprawie pozwolenia na budowę na działce nr [..].

M. M. w piśmie z dnia 28 stycznia 2026 r. wniósł o oddalenie skargi, popierając stanowisko Wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2026r., poz. 143 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 7 listopada 2025 r., którą organ ten, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. M., uchylił decyzję Starosty Lęborskiego z dnia 4 lipca 2025 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą M. W. pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej w ramach I etapu inwestycji polegającej na budowie 24 takich budynków, na działce nr [...], obręb N., jednostka ewidencyjna [...] – i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor M. W., kwestionując stanowisko Wojewody Pomorskiego zarówno co do przysługiwania M. M. statusu strony postępowania i w związku z tym skuteczności wniesionego przez niego odwołania, jak i co do wskazanych przez Wojewodę wadliwości projektu zagospodarowania terenu, które spowodowały odmowę udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu Wojewoda słusznie uznał, że M. M. przysługuje status strony niniejszego postępowania, w związku z czym był on uprawniony do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.), cytowanej dalej jako "Prawo budowlane" lub "ustawa", stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten wprowadza dwie przesłanki pozwalające na uznanie danego podmiotu jako strony postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, a mianowicie, po pierwsze, legitymowanie się przez podmiot tytułem prawnym do nieruchomości, po drugie zaś, położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu to zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Szeroką analizę kwestii obszaru oddziaływania planowanej inwestycji Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2439/19 . Stwierdzono w nim: "(...) przy wykładni art. 3 pkt 20 p.b. przepis ten zawsze należy interpretować łącznie z art. 5 p.b. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli nieruchomości znajdujących się w szeroko rozumianym sąsiedztwie terenu inwestycji. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela (por. wyrok NSA z 10 marca 2020r., II OSK 1220/18; wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., II OSK 2207/17). Wielokrotnie w dotychczasowym swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Każdy właściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo jej zabudowy, jednakże musi to się odbywać w taki sposób, aby nie utrudniać właścicielom nieruchomości korzystania z nich, w tym także podjęcia w przyszłości takich samych działań inwestycyjnych. Właściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z art. 140 k.c. wymaga więc, aby przy ustalaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę uwzględnić wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego mogłyby doprowadzić do ograniczenia właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem, czy wykorzystaniem gruntów, do których przysługuje im tytuł prawny. Zadaniem organu jest każdorazowo takie wyważenie interesu stron, aby inwestycja była realizowana w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, z zachowaniem jednakże uprawnień inwestora do realizacji zamierzenia budowlanego (por. wyrok NSA z 2 września 2021 r., II OSK 3076/18; wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., II OSK 2439/19; wyrok NSA z 10 grudnia 2020 r., II OSK 1626/18)".

Powyższe oznacza, że prowadzący postępowanie w sprawie o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej winien na potrzeby danego postępowania administracyjnego ustalić przepisy odrębne wprowadzające ograniczenia w zabudowie danego terenu i na ich podstawie określić obszar oddziaływania danego obiektu budowlanego. Dany podmiot uzyska więc przymiot strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, jeżeli na podstawie indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się konkretyzować wynikające z odrębnych przepisów normy prawa, które będą wytyczać wobec projektowanego zamierzenia budowlanego strefę ograniczeń w możliwości zabudowy. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Do wskazanych przepisów odrębnych zalicza się przepisy techniczno–budowlane, normujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz wszelkie inne regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego.

W niniejszej sprawie owymi przepisami odrębnymi są przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 stycznia 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. poz. 297). Wymogi tego rozporządzenia mają zastosowanie do sytuacji, kiedy na działce rolniczej – a taką jest sąsiadująca z działką inwestycyjną działka nr [...], stanowiąca własność odwołującego się M.M. – ma powstać budowla rolnicza i związane z nią urządzenia. Rozporządzenie to przewiduje obowiązek zachowania określonych odległości budowli rolniczych od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich. Przykładowo, odległość zamkniętych zbiorników na nawozy naturalne płynne oraz zamkniętych zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej, mierzone od pokryw i wylotów wentylacyjnych tych zbiorników, powinny wynosić co najmniej 10 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich, jednak nie mniej niż 15 m od okien i drzwi w tych pomieszczeniach (§ 6 ust. 1 pkt 1); a odległości otwartych zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej, otwartych zbiorników na nawozy naturalne płynne oraz płyt do przechowywania nawozów naturalnych stałych powinny wynosić co najmniej 25 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich, jednak nie mniej niż 30 m od okien i drzwi w tych pomieszczeniach (§ 6 ust. 2 pkt 1). Z kolei odległość silosów na kiszonki powinna wynosić co najmniej 25 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jednak nie mniej niż 30 m od okien i drzwi w tych pomieszczeniach (§ 9 ust. 1 pkt 1).

Jak wynika z mapy stanowiącej załącznik do decyzji Wójta Gminy N. z dnia 27 września 2024 r. nr 219/2024 ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji na działce nr [...], działka ta położona jest w otoczeniu gruntów o przeważającym przeznaczeniu oznaczonym symbolem R – teren rolnictwa. Takie jest przeznaczenie m.in. bezpośrednio z nią graniczących działek o nr [...] (od strony północno-zachodniej) i [...] (od strony południowo-wschodniej). Taki charakter otoczenia działki inwestycyjnej został również odnotowany w części opisowej do projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej, w której wskazano, że od strony północno-zachodniej i południowo-wschodniej graniczy ona z niezabudowanymi działkami rolnymi. Jedną z tych działek, graniczącą bezpośrednio z działką inwestycyjną od jej strony południowo-wschodniej, jak wyżej wskazano, jest niezabudowana działka nr [...], stanowiąca własność M. M., który wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. W odwołaniu podniósł m.in., że działka ta wchodzi w skład prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego i w dniu 3 lutego 2025 r. wystąpił on o wydanie warunków zabudowy dla tej działki dla inwestycji polegającej na budowie płyty zbiornikowej i silosu na kiszonkę.

Wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej wśród terenów o dominującym dotąd przeznaczeniu rolnym, wymaga szczególnej rozwagi, na etapie użytkowania takiej inwestycji może bowiem dochodzić do generowania konfliktów sąsiedzkich. Działka inwestycyjna, na której planowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, graniczy bezpośrednio z działką nr [...], która jako działka rolna, może zostać zabudowana budowlami rolniczymi, do budowy których zastosowanie będą miały przepisy powołanego rozporządzenia Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 stycznia 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

Zgodnie z rysunkiem PZT projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne 5 i 6 zostały zlokalizowane w odległości wynoszącej 7,45 m od granicy z działka nr [...], a budynki mieszkalne jednorodzinne 7 i 8 w odległości 8,40 m od tej nieruchomości. Podane wymiary dotyczą części tych budynków, w których znajdują się okna pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (rzuty parterów i widoki elewacji południowo-wschodniej poszczególnych budynków na s. 9 projektu architektoniczno-budowlanego). Projektowana zabudowa zatem będzie niewątpliwie wpływała na możliwość zabudowy działki nr [...] budowlami rolniczymi, zgodnie z jej rolniczym przeznaczeniem. Biorąc pod uwagę ukształtowanie obu działek, zabudowa działki nr [...] budowlami rolniczymi zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia mogłaby się okazać niemożliwa z uwagi na konieczność zachowania wymaganych odległości od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Działka nr [...] znajduje się zatem w obszarze oddziaływania obiektu na działce nr [...], doznaje bowiem w związku z realizacją tej inwestycji ograniczeń w możliwości zabudowy wynikających z przepisami odrębnymi.

Bez znaczenia pozostaje przy tym to, jaki jest los wniosku M. M. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowli rolniczych na działce nr [...]. Z przedłożonego przez skarżącego postanowienia Wójta Gminy Nowej Wsi Lęborskiej z dnia 22 stycznia 2026 r. wynika, że postępowania w sprawie tego wniosku zostało wznowione z uwagi na stwierdzenie, że decyzja o warunkach zabudowy nie została poprzedzona wymaganą decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Nie zmienia to jednak faktu, że projektowana zabudowa działki nr [...] będzie ograniczała plany inwestycyjne właściciela działki nr [...] ze względu na wymogi wynikające z przepisów odrębnych, tj. przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. jest to wystarczające aby uznać, że właścicielowi działki nr [...] przysługuje status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dla działki nr [...].

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2619/14, wskazano, że: "Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane i przepisów odrębnych". Potwierdzenie tej linii orzeczniczej Naczelny Sąd Administracyjny zawarł w wyroku z 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2347/15: "Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od naruszenia ich interesu prawnego". Przy ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu, zgodnie z definicją zawartą w art. 30 pkt 20 Prawa budowlanego, uwzględnieniu podlegać może tylko oddziaływanie znormalizowane, co oznacza, że muszą obowiązywać konkretne przepisy prawa tworzące prawa lub obowiązki związane z zagospodarowaniem terenu, których przestrzeganie może być zagrożone wobec zgłoszonego wniosku przez inwestora. Element potencjalności musi być obiektywnie sprawdzalny, a tak w tej sprawie jest. Zastosowanie bowiem rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, z racji zbliżonej szerokości działek, powodowałoby, że właściciel działki nr [...] miałby ograniczone możliwości inwestycyjne na swojej działce. Tym samym były podstawy do zapewnienia mu udziału jako strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę na działce nr [...]. Nie jest też wykluczone, że korzystanie z jego nieruchomości w sposób zgodny z jej rolniczym przeznaczeniem doznałoby również innego oddziaływania z uwagi na zrealizowanie inwestycji o charakterze mieszkaniowym, dlatego też miał prawo do rozpatrzenia jego argumentacji przez orzekający organ. Uczynienie stroną postępowania właścicieli nieruchomości położonych w prawidłowo wyznaczonym obszarze oddziaływania inwestycji nie przekreśla możliwości jej legalnej realizacji, a pozwala im jedynie na ochronę własnego interesu w procesie inwestycyjno-budowlanym.

Podsumowując, słusznie Wojewoda uznał M. M. za stronę postępowania i rozpatrzył merytorycznie wniesione przez niego odwołanie.

Nietrafne są podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 127a § 2, art. 127 § 1 w zw. z art. 129 § 2 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024r., poz. 572), zwanej dalej k.p.a., poprzez niestwierdzenie przez Wojewodę Pomorskiego niedopuszczalności odwołania M. M. i przyjęcie go ze stwierdzeniem wniesienia w terminie, który zdaniem organu płynął dla strony postępowania, której decyzję doręczono, czyli M. W., pomimo tego, że M. W., jako jedyna strona postępowania, złożył oświadczenie w trybie art. 127a k.p.a. w dniu 4 lipca 2025 r., w wyniku czego przedmiotowa decyzja nr [...], w ocenie skarżącego, stała się z dniem 4 lipca 2025 r. ostateczna i prawomocna.

Decyzja Starosty Lęborskiego o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu 4 lipca 2025 r. i w tym samym dniu została doręczona inwestorowi, który w postępowaniu przed organem I instancji uznany został za jedyną stronę postępowania i który zrzekł się prawa wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 127a k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję (§ 1). Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna (§ 2).

Oceniając możliwość przystąpienia inwestora do robót budowlanych nie można jednak pomijać wadliwości postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, polegającej na pominięciu podmiotu, który powinien być stroną. Wadliwość ta w niniejszej sprawie wystąpiła, o czym była mowa wyżej, organ I instancji błędnie bowiem nie uznał za stronę M.M., właściciela działki nr [...] sąsiadującej z działką inwestycyjną. M. M. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, które zostało przez Wojewodę rozpatrzone merytorycznie, jako wniesione przez stronę, choć pominiętą przez organ I instancji. Skoro prawa do wniesienia odwołania może zrzec się wyłącznie strona, której odwołanie przysługuje, nie jest dopuszczalne, aby skutki tego oświadczenia wpływały na prawa procesowe stron, które takiego oświadczenia nie złożyły i jest to pogląd powszechnie akceptowany tak w orzecznictwie jak i doktrynie (por.: wyrok NSA z 6 listopada 2020 r., II OSK 2674/20; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2024, art. 127a, Nb 10; por. też wyrok WSA z 29 sierpnia 2019 r., II SA/Kr 636/19).

Ujawnienie się pominiętej strony na etapie odwołania, już po złożeniu przez inną stronę oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania, powoduje, że nie zachodzi sytuacja z art. 127a § 2 k.p.a., a założenie organu o złożeniu oświadczeń przez wszystkie strony było wadliwe. Wobec braku oświadczeń o zrzeczeniu się odwołania wszystkich stron, w tym niesłusznie pominiętej, nie będzie możliwe wywołanie skutków z ww. przepisu. Zawartego w art. 127a § 1 k.p.a. zwrotu "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" nie można więc odczytywać z pominięciem funkcjonalnej wykładni art. 129 § 1 k.p.a., w którym mowa o 14-dniowym terminie do wniesienia odwołania od decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2025 r. II OSK 540/23 i powołane tam orzecznictwo).

W tych okolicznościach uznać należy, że oświadczenie M.W. o zrzeczeniu się prawa wniesienia odwołania nie skutkowało uzyskaniem przez decyzję Starosty Lęborskiego przymiotu ostateczności i prawomocności i nie pozbawiło M. M., który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, choć przysługiwał mu status strony, prawa wniesienia odwołania od decyzji tego organu.

Przechodząc do oceny stanowiska Wojewody w zakresie powodów uzasadniających uchylenie decyzji organu I instancji i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę wskazać należy na ramy prawne tej oceny. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymaganiami ochrony środowiska, a także z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletność projektu w zakresie: wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń w wyżej określonym zakresie właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3). Z kolei art. 35 ust. 4 cyt. ustawy stanowi, że w przypadku spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W sprawie niniejszej Wojewoda stwierdził, że przedłożony przez inwestora do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu dotknięty jest licznymi nieprawidłowościami, których zakres wyklucza możliwość ich usunięcia, w związku z czym nie stosując art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, odmówił udzielenia na budowę. Skarżący kwestionuje stanowisko Wojewody tak co do stwierdzonych nieprawidłowości, jak i co do braku zastosowania art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Zarzuty skargi w powyższym zakresie są nietrafne, a stanowisko Wojewody należało zaakceptować. Nietrafny jest przede wszystkim zarzut skargi dotyczący naruszenia "art. 35 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 6) i pkt 23) oraz art. 33 ust. 1a Prawa budowlanego oraz § 15 ust. 2 pkt 11) i 12) rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1679) poprzez stwierdzenie przez Wojewodę licznych nieprawidłowości w projekcie, pomimo iż projekt spełniał wszystkie wymagane przepisami prawa normy, między innymi do skargi załączono Pismo G. w N. z dnia 12 grudnia 2025 r. potwierdzające, że objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogi o nawierzchni gruntowej dz. nr [...]-[..], które posiadają status dróg gminnych i znajdują się w ewidencji dróg gminnych, a za ich utrzymanie odpowiada G. w N., a zatem w zaskarżonej decyzji błędnie zarzucono brak dostępu do drogi publicznej dla przedmiotowej działki nr [...]".

Odnosząc się do powyższego zarzutu w pierwszej kolejności wskazać należy, że wbrew stanowisku skarżącego, przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu nie obejmował całego zamierzenia budowlanego, naruszając tym samym wymóg wynikający z art. 33 ust. 1 Prawa budowalnego. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Na gruncie przytoczonej regulacji wypracowano w orzecznictwie stanowisko, w pełni podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że w przypadku etapowania inwestycji inwestor jest obowiązany do pierwszego wniosku obejmującego pierwszy etap dołączyć projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Tylko wówczas bowiem organ może prawidłowo ocenić zgodność całego zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy decyzją o warunkach zabudowy. Z projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego wynikają zasady rozmieszczenia wszystkich obiektów w terenie, a więc również obiektów realizowanych w następnych etapach inwestycji. W sprawach dotyczących poszczególnych etapów zamierzenia inwestycyjnego projekt zagospodarowania dla całego zamierzenia budowlanego nie może podlegać wielokrotnemu zatwierdzeniu decyzją administracyjną. Nie można byłoby bowiem akceptować sytuacji, iż dana kwestia w części obejmującej projekt zagospodarowania terenu podlegałaby kilkukrotnemu rozstrzygnięciu administracyjnemu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 878/16, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 735/19). inistracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 663/18).

W sprawie nie jest sporne, że objęta złożonym w tej sprawie wnioskiem inwestycja dotycząca budowy 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych realizowana jest jako I etap inwestycji polegającej na budowie 24 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, objętej decyzją Wójta Gminy N. z dnia 27 września 2024 r. nr 219/2024 ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji na działce nr [...]. Nie jest również sporne, że w związku z tym projekt zagospodarowania terenu powinien dotyczyć całego zamierzenia budowlanego. Strony różnią się natomiast w ocenie spełnienia tego warunku przez przedstawiony przez inwestora do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącego bowiem wymóg ten został w sprawie spełniony, natomiast zdaniem Wojewody, przedłożony projekt zagospodarowania terenu zawiera liczne braki i nie obejmuje całego zamierzenia budowlanego. W sporze tym rację przyznać należy Wojewodzie.

Zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego, projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 1). Zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu, stopnia skomplikowania robót budowlanych oraz w zależności od przeznaczenia projektowanego obiektu określać niezbędne warunki do korzystania z obiektu przez osoby ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (ust. 2). Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy, projekt budowlany zawiera projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii, obejmujący:

a) określenie granic działki lub terenu,

b) usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym sieci uzbrojenia terenu, oraz urządzeń budowlanych sytuowanych poza obiektem budowlanym,

c) sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków,

d) układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich,

e) informację o obszarze oddziaływania obiektu;

Wymogi odnośnie treści projektu zagospodarowania terenu precyzuje rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022r., poz. 1679), zwane dalej rozporządzeniem. Zgodnie z § 14 tego rozporządzenia, część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu zawiera:

1) określenie przedmiotu zamierzenia budowlanego, a w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany - zakres całego zamierzenia;

2) określenie istniejącego stanu zagospodarowania działki lub terenu, w tym informację o obiektach budowlanych przeznaczonych do rozbiórki;

3) projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym:

a) urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi,

b) sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków,

c) układ komunikacyjny,

d) sposób dostępu do drogi publicznej,

e) parametry techniczne sieci i urządzeń uzbrojenia terenu,

f) ukształtowanie terenu i układ zieleni, w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu;

4) zestawienie:

a) powierzchni zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, przy czym powierzchnię zabudowy budynku pomniejsza się o powierzchnię części zewnętrznych budynku, takich jak: tarasy naziemne i podparte słupami, gzymsy, balkony oraz loggie,

b) powierzchni dróg, parkingów, placów i chodników,

c) powierzchni biologicznie czynnej,

d) powierzchni innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszących;

5) informacje i dane:

a) o rodzaju ograniczeń lub zakazów w zabudowie i zagospodarowaniu tego terenu wynikających z aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli są wymagane,

b) czy działka lub teren, na którym jest projektowany obiekt budowlany, są wpisane do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków lub czy zamierzenie budowlane lokalizowane jest na obszarze objętym ochroną konserwatorską,

c) określające wpływ eksploatacji górniczej na działkę lub teren zamierzenia budowlanego - jeśli zamierzenie budowlane znajduje się w granicach terenu górniczego,

d) o charakterze, cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów budowlanych i ich otoczenia w zakresie zgodnym z przepisami odrębnymi;

6) dane dotyczące warunków ochrony przeciwpożarowej, w szczególności o drogach pożarowych oraz przeciwpożarowym zaopatrzeniu w wodę, wraz z ich parametrami technicznymi;

7) inne niezbędne dane wynikające ze specyfiki, charakteru i stopnia skomplikowania obiektu budowlanego lub robót budowlanych;

8) informację o obszarze oddziaływania obiektu.

Zgodnie z § 15 ww. rozporządzenia:

1. Część rysunkową projektu zagospodarowania działki lub terenu sporządza się na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii.

1a. W przypadku projektu zagospodarowania działki lub terenu sporządzanego w postaci elektronicznej mapa, o której mowa w ust. 1, lub jej kopia mogą mieć postać wektorową lub rastrową.

2. Część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu określa:

1) orientację położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata;

2) granice działki lub terenu;

3) usytuowanie i obrys istniejących oraz projektowanych obiektów budowlanych wraz z określeniem sposobu ich użytkowania, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów, liczbę kondygnacji, charakterystyczne rzędne - w tym rzędne terenu istniejącego i projektowanego, wymiary oraz odległości od granicy działki lub terenu, wzajemne odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych w zakresie niezbędnym do sprawdzenia zgodności wymiarów i odległości z przepisami, a także postanowieniami, w szczególności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej;

4) zasięg obowiązywania nakazów, ograniczeń i uwarunkowań, o których mowa w § 14 pkt 5 lit. a, c i d;

5) granice terenu zamkniętego oraz jego strefy ochronnej;

6) układ komunikacji wewnętrznej terenu przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający w szczególności układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, a w zależności od potrzeb - przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary;

7) przebieg i charakterystyczne wymiary dróg pożarowych oraz dojść łączących wyjścia z obiektów budowlanych z tymi drogami;

8) ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby przekroje pionowe terenu;

9) układ istniejącej zieleni, z oznaczeniem jej elementów podlegających likwidacji, oraz układ projektowanej zieleni wysokiej i niskiej;

10) urządzenia lub inne rozwiązania w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę, w tym usytuowanie źródeł wody do celów przeciwpożarowych, hydrantów zewnętrznych lub innych punktów poboru wody oraz stanowisk czerpania wody, wraz z dojazdami dla pojazdów pożarniczych;

11) układ sieci i urządzeń uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych - w przypadku objęcia ich zakresem projektu;

12) układ linii lub przewodów elektrycznych i telekomunikacyjnych oraz związanych z nim urządzeń technicznych, przedstawiony w powiązaniu z sieciami zewnętrznymi, z oznaczeniem miejsca i rzędnych w miarę potrzeby, przyłączenia do sieci zewnętrznych i złączy z instalacją obiektów budowlanych oraz charakterystycznych elementów, punktów pomiarowych, symboli i wymiarów – w przypadku objęcia ich zakresem projektu;

13) podział terenu na części, o którym mowa w § 16;

14) położenie sytuacyjno-wysokościowe w przypadku obiektów liniowych.

Zgodnie z § 16 rozporządzenia, w przypadku zamierzenia budowlanego realizowanego etapowo projekt zagospodarowania działki lub terenu określa kolejność realizacji poszczególnych obiektów wraz z odpowiadającymi im częściami terenu w sposób umożliwiający użytkowanie tych obiektów zgodnie z przeznaczeniem.

Z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka nr [...] została w nieregularny i niejasny sposób przedzielona, a I etap inwestycji obejmuje wyłącznie północną część działki, przylegającą do ul. M. W części opisowej projektu zagospodarowania terenu podano z kolei, że powierzchnia terenu objętego I etapem inwestycji wynosi 12.600 mkw, czyli tyle samo co powierzchnia terenu całej inwestycji. Słusznie więc Wojewoda stwierdził, że z projektu zagospodarowania terenu nie wynika, jaka w istocie jest powierzchnia terenu objętego I etapem inwestycji, część rysunkowa i opisowa są bowiem w tym zakresie niespójne.

Nadto, sposób przedstawienia na rysunku projektu zagospodarowania terenu części działki objętej II etapem inwestycji różni się znacząco od jej części objętej I etapem inwestycji. Część objęta I etapem inwestycji jest bardziej szczegółowa niż część objęta II etapem inwestycji, choć również nie jest wystarczająca, nie zawiera bowiem wszystkich wymaganych prawem elementów, o czy będzie mowa niżej. W tym momencie argumentacji istotne jest natomiast podkreślenie, że owe oczywiste różnice nie pozwalają na uznanie, że projekt zagospodarowania terenu obejmuje całość zamierzenia budowlanego. Gdyby uznać, jak chce tego skarżący, że rysunek projektu zagospodarowania terenu przedstawia całe zamierzenie budowlane, należałoby stwierdzić, zgodnie z legendą, że na części objętej II etapem inwestycji nie projektuje się zieleni, co z kolei sprzeczne jest z częścią opisową PZT, z której wynika, że powierzchnia zieleni dla całej inwestycji wynosi 7877,2 mkw, z czego I etap inwestycji – 1247,6 mkw. Część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu nie przedstawia brakującej części terenu zagospodarowanego zielenią, tj. różnicy pomiędzy powierzchnią zieleni dla całej inwestycji i powierzchnią zieleni dla I etapu. Nie jest to jedyna wadliwość tego projektu w odniesieniu do II etapu, brak jest bowiem choćby wymaganych w § 15 ust. 2 pkt 3 charakterystycznych rzędnych - w tym rzędnych terenu istniejącego i projektowanego, wymiarów oraz odległości od granicy działki lub terenu, wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych w zakresie niezbędnym do sprawdzenia zgodności wymiarów i odległości z przepisami, a także postanowieniami, w szczególności decyzji o warunkach zabudowy czy wymaganych w § 15 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia – układu komunikacyjnego obejmującego choćby miejsca parkingowe, charakterystycznych rzędnych i wymiarów.

Przedłożony projekt zagospodarowania terenu obejmujący II etap inwestycji w części rysunkowej i opisowej, nie nadaje się do zatwierdzenia, przypomina raczej wstępny szkic, a nie ostateczną wersję projektu zagospodarowania terenu odpowiadającą wymogom ww. rozporządzenia. Nie sposób na jego podstawie sprawdzić zgodności projektu zagospodarowania terenu z decyzją o warunkach zabudowy oraz przepisami Prawa budowlanego choćby w zakresie zachowania wymaganych prawem odległości czy układu komunikacyjnego. Z tego już zatem tylko powodu, ze względu na naruszenie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, projekt zagospodarowania terenu nie mógł podlegać zatwierdzeniu, nie obejmował bowiem całego zamierzenia budowlanego.

Zgodzić należy się też z organem, że projekt zagospodarowania terenu dla I etapu inwestycji nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 34 ust. 3 lit. d Prawa budowlanego i § 15 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia. Zgodnie z art. 34 ust. 3 lit. d Prawa budowlanego projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii obejmuje układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Zgodnie natomiast z § 15 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia, część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu określa układ komunikacji wewnętrznej terenu przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający w szczególności układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, a w zależności od potrzeb - przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary.

Zgodnie z projektem, przez środek działki przebiega "droga wewnętrzna", ale ani z rysunku, ani z części opisowej projektu nie wynikają żadne bliższe dane dotyczące tej drogi, brak jest nawiązania do komunikacji zewnętrznej, brak jest charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów, brak jest zaznaczenia miejsc parkingowych i ich odległości od okien pomieszczeń w budynku mieszkalnym (zob. § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), nie wiadomo też, jaka jej część realizowana jest w pierwszym etapie (w legendzie projektu brak jakiegokolwiek odniesienia do projektowanej drogi wewnętrznej), a jaka w drugim. Z bilansu zamieszczonego na s. 1 opisu do PZT wynika jedynie, że powierzchnia dojść i dojazdów w I etapie wyniesie 1654 m2, a dla całości inwestycji będzie to powierzchnia 2162 m2, rysunek PZT nie zawiera jednak wymiarów, które pozwoliłyby zweryfikować prawidłowość przedstawionych wyliczeń. Nadto, skoro inwestor zaplanował w I etapie budowę 8 budynków na przeciwległym końcu działki inwestycyjnej w stosunku do określonego w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy wjazdu/wejścia na działkę, to nie ulega wątpliwości, że dla jego funkcjonowania konieczne było zaprojektowanie całego odcinka dojazdu już w I etapie inwestycji, a nie tylko jego części, co podważa podane w projekcie wyliczenia.

Planowane przez inwestora w I etapie budynki zostały też zaprojektowane z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w myśl którego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie: a) zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników, b) usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów. Projekt zagospodarowania terenu powinien zawierać usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym sieci uzbrojenia terenu, oraz urządzeń budowlanych sytuowanych poza obiektem budowlanym, a także sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków (art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. b i c Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 33 ust. 1a Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może nie obejmować przyłączy wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 23, które są wymagane dla takiego obiektu. Nie zwalnia to z obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 29a i art. 57 ust. 1 pkt 4 lit. a.

Zgodnie zaś z § 15 ust. 2 pkt 11 i 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu określa: układ sieci i urządzeń uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych - w przypadku objęcia ich zakresem projektu (pkt 11); układ linii lub przewodów elektrycznych i telekomunikacyjnych oraz związanych z nim urządzeń technicznych, przedstawiony w powiązaniu z sieciami zewnętrznymi, z oznaczeniem miejsca i rzędnych w miarę potrzeby, przyłączenia do sieci zewnętrznych i złączy z instalacją obiektów budowlanych oraz charakterystycznych elementów, punktów pomiarowych, symboli i wymiarów - w przypadku objęcia ich zakresem projektu (pkt 12).

Zauważyć należy, że czym innym są sieci, a czym innym przyłącza. Na potrzeby niniejszej sprawy wystarczy wskazać, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego sieci: elektroenergetyczne obejmujące napięcie znamionowe niewyższe niż 15 kV, wodociągowe, kanalizacyjne, cieplne, gazowe o ciśnieniu roboczym niewyższym niż 0,5 MPa, wodorowe o ciśnieniu roboczym niewyższym niż 0,5 MPa – mogą być budowane na podstawie zgłoszenia. Podobnie, na podstawie zgłoszenia, mogą być budowane przyłącza do sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych, telekomunikacyjnych, wodorowych. Jednocześnie wyjątkiem od zasady, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, objęta została wyłącznie budowa przyłączy wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 23, o czym wprost stanowi art. 33 ust. 1a Prawa budowlanego. Takiego wyjątku ustawodawca nie ustanowił dla sieci, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Koresponduje z tym treść cytowanych przepisów rozporządzenia, z których wynika, na części rysunkowej PZT należy przedstawić nie tylko elementy projektowane w ramach danego zamierzenia inwestycyjnego, ale również układ sieci/linii i urządzeń, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych. Odrębnym projektem można objąć same przyłącza wodociągowe, kanalizacji sanitarnej i energetycznej, ale układ projektowanych i istniejących sieci i uzbrojenia terenu z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych powinien zostać przedstawiony na rysunku PZT.

Z legendy do rysunku PZT wynika, że przyłącza wodociągowe, kanalizacji sanitarnej i energetycznej zostały objęte odrębnym postępowaniem, zgodnie z opisem "przyłącza realizowane na podst. odrębnej procedury i nie objęte zgłoszeniem budowy i zakresem projektu". Z przedmiotowej legendy wynika również, że "przypuszczalna lokalizacja odcinków wewnętrznych instalacji prowadzonych na zewnątrz budynku - niezamieszczane w PZT". Słusznie Wojewoda wyjaśnił, że projekt zagospodarowania terenu winien określać docelowe a nie "przypuszczalne" usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym sieci uzbrojenia terenu, oraz urządzeń budowlanych sytuowanych poza obiektem budowlanym.

Z części rysunkowej PZT nie wynika też, czy w sprawie spełniony jest wymóg § 36 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, że w zabudowie jednorodzinnej odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m3 powinna wynosić co najmniej:

1) od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - 5 m, przy czym nie dotyczy to dołów ustępowych w zabudowie jednorodzinnej;

2) od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 2 m.

Na projekcie zagospodarowania terenu oznaczono tylko jeden wymiar w obrębie projektowanego zbiornika bezodpływowego, który przedstawia odległość pomiędzy projektowanymi schodami przy wejściu do budynku a obrysem zbiornika w jego najdalszym punkcie, nadto w legendzie zaznaczono, że jest to "przewidywana" lokalizacja zbiornika. Powstaje zatem wątpliwość, czy lokalizacja ta nie ulegnie zmianie. Projekt nie zawiera też niezbędnych wymiarów w zakresie odległości pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz projektowanego w bezpośrednim sąsiedztwie tych zbiorników ciągu pieszego. Podniesiony w skardze argument, że "oznaczenie odległości wywiewki z szamba od najbliższego otworu (drzwi) została pokazana prawidłowo i czytelnie dla uczestników procesu inwestycji", ma charakter wyłącznie polemiczny i nie podważa obiektywnej oceny Wojewody w tym zakresie.

Słusznie też Wojewoda stwierdził, że przedłożony projekt nie pozwala stwierdzić, że inwestycja spełnia warunek dostępu do drogi publicznej. Konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej, jako warunku uzyskania pozwolenia na budowę, wynika z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając między innymi poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej oraz z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem - do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. W związku z tym, że ani ustawa - Prawo budowlane ani ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zawierają definicji "dostępu do drogi publicznej", orzecznictwo sądowe - na gruncie spraw dotyczących udzielania pozwolenia na budowę - posługuje się definicją określoną w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 538, dalej jako "u.p.z.p."). Zgodnie z tym przepisem, przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dodać należy, że sposób dostępu do drogi publicznej oraz układ komunikacyjny powinien zostać wskazany w części opisowej projektu zagospodarowania działki lub terenu stosownie do § 14 pkt 3 lit. c, d rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zgodnie zaś z § 15 ust. 2 pkt 6 tego rozporządzenia, część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna przedstawiać układ komunikacji wewnętrznej terenu przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej.

Sąd rozpoznający sprawę podziela pogląd Wojewody oraz judykatury, zgodnie z którym dostęp do drogi publicznej to dostęp faktyczny i prawny. Dostęp prawny winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być tylko hipotetyczny ale ma być realny (por. wyrok NSA z 16 października 2019 r., II OSK 2514/18).

W niniejszej sprawie dostęp do gminnej drogi publicznej - dz. nr [...] w ul. O., miałby zostać zapewniony od działki inwestora (dz. [...]) poprzez działki dróg wewnętrznych nr [..] i [..], istniejącym zjazdem. Jest to zatem dostęp pośredni, który pokrywa się z ustaleniami przedłożonej decyzji o warunkach zabudowy. Działki nr [...] i [...] w N. są własnością Gminy N., a sposób korzystania z nich określony w księdze to drogi. Projektowana inwestycja ma zatem zapewniony prawny dostęp do drogi publicznej. Problematyczne jest natomiast to, czy posiada również faktyczny dostęp do drogi publicznej. Dostęp faktyczny oznacza, że w dacie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę istnieć musi realne połączenie terenu objętego planowaną inwestycją z drogą publiczną, przy czym co istotne, połączenie to musi odpowiadać wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 29 stycznia 2025r. sygn. akt II SA/Gd 765/24). Istnienia takiego połączenia inwestor nie wykazał. Sposób skomunikowania terenu inwestycji z ul. O. nie został w ogóle wskazany w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, choć zgodnie z powołanymi wyżej przepisami powinien. Przedłożone przez skarżącego zaświadczenie z 12 grudnia 2025 r. G., że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogi gruntowe o numerach [..]-[..], które prowadzą do utwardzonych asfaltowych ulic [...] i [...] oraz że działki o numerach [...]-[...] są gruntowe, przejezdne i zapewniają dostęp do działki nr [...] dla ruchu kołowego, na którą zostały wydane warunki zabudowy na 24 budynki mieszkalne jednorodzinne – dowodzi dostępu prawnego do drogi publicznej, jest jednak niewystarczające, aby stwierdzić, że działka ma również dostęp do drogi publicznej faktyczny, odpowiadający wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odpowiadający tym wymogom sposób skomunikowania ternu inwestycji z drogą publiczną poprzez drogi gruntowe o numerach [...]-[...] powinien zostać wskazany w PZT.

W okolicznościach niniejszej sprawy nietrafny okazał się również zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Nawet gdyby zgodzić się ze skarżącym, że stwierdzone przez Wojewodę nieprawidłowości mogły zostać usunięte we wskazanym trybie, w związku z czym organ ten powinien był wezwać inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i dopiero po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu mógłby odmówić udzielenia pozwolenia na budowę, to jednak na wynik przeprowadzonej w tej sprawie kontroli legalności należy patrzeć całościowo, uwzględniając, że podstawą usprawiedliwiającą uchylenie zaskarżonej decyzji, w świetle art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., mogłyby być wyłącznie takie uchybienia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w sprawie niniejszej zaktualizowała się również inna podstawa odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 34 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, która zbędnym czyni kontynuowanie postępowania w kierunku umożliwienia inwestorowi usunięcia stwierdzonych w projekcie nieprawidłowości. Zgodnie z powołanym przepisem, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę musi dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nie może odnosić się do robót budowlanych już zrealizowanych. Doktryna i orzecznictwo sądowe jest zgodne, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe w przypadku, gdy roboty budowlane zostały już wykonane i inwestycja została zrealizowana albo rozpoczęto roboty budowlane przy budynku będącym przedmiotem wniosku. Warunkiem zastosowania przepisu art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego i odmówienia wydania pozwolenia na budowę jest zatem zaistnienie sytuacji, w której inwestor obejmuje określone roboty dokumentacją projektową i wnioskiem o pozwolenie na budowę, a następnie - w toku postępowania - okazuje się, że roboty te zostały już w całości lub części wykonane. Przepis ten ma na celu zapewnienie realizacji zasady, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w Prawie budowlanym (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Podkreślić przy tym należy, że chodzi tu o decyzję wykonalną. Decyzją wykonalną w świetle regulacji art. 130 k.p.a. jest przede wszystkim decyzja ostateczna, ale może być nią również decyzja nieostateczna, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a., decyzja podlegająca natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy lub decyzja wykonalna na zasadzie art. 130 § 4 k.p.a., jako zgodna z żądaniem wszystkich stron (J. Dessoulavy-Śliwiński [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 13, 2026, art. 28). Stanowisko takie wyrażane jest też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z 19 września 2018 r., II OSK 151/18 , z 26 listopada 2019 r., II OSK 49/18 z 18 maja 2020 r. II OSK 2784/19 , z 20 kwietnia 2023 r., II OSK 1354/20).

W skardze wniesionej w dniu 12 grudnia 2025 r. skarżący podniósł, że wybudował już w większości 8 budynków mieszkalnych objętych pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją Starosty Lęborskiego z 4 lipca 2025 r. i na dowód załączył kserokopie 8 dzienników budowy dokumentujących roboty budowlane prowadzone od lipca do listopada 2025 r. W sprawie niniejszej nie budzi zatem wątpliwości, że skarżący przez cały okres trwania postępowania odwoławczego kontynuował roboty budowlane rozpoczęte na podstawie nieostatecznej decyzji organu I instancji udzielającej pozwolenia na budowę, która nie miała przymiotu wykonalności, nie został jej bowiem nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Skarżący miał świadomość, że zainteresowana strona postępowania, w osobie właściciela nieruchomości sąsiedniej, wniosła odwołanie od decyzji Starosty Lęborskiego udzielającej pozwolenia na budowę. Ocena tego, czy wnoszącemu odwołanie przysługuje status strony, należy do organu odwoławczego. Do czasu zatem otrzymania rozstrzygnięcia Wojewody w sprawie wniesionego odwołania – skarżący nie miał podstaw aby uznawać, że decyzja organu I instancji jest ostateczna i wykonalna. Przystępując do budowy na podstawie decyzji Starosty, od której wniesiono odwołanie, nawet jeśli skarżący kwestionował legitymację odwołującego się jako strony, skarżący czynił to na własne ryzyko. Rozpoczęcie przez skarżącego robót budowlanych na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę obliguje do wydania odmownej decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego.

W tej sytuacji brak jest podstaw do tego, aby uchylać zaskarżoną decyzję Wojewody z powodu braku wezwania inwestora do usunięcia wskazanych przez organ w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nieprawidłowości, wobec bowiem prowadzenia przez skarżącego robót budowlanych na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę, usunięcie wadliwości projektu zagospodarowania terenu byłoby bezprzedmiotowe, bowiem Wojewoda nie miałby innej możliwości, jak odmówić udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, czyli wydania decyzji takiej, jak zaskarżona.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.

Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na odstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.