I OSK 2449/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-10-13	
Data wpływu	2016-10-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Miernik
Jolanta Sikorska /przewodniczący/
Maciej Dybowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	IV SA/Gl 1193/15	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art.28, 61a § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 1193/15 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej skierowania do Domu Pomocy Społecznej oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 1193/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej skierowania do domu pomocy społecznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent [...] decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2013 r.) skierował D. S. do domu pomocy społecznej (DPS) dla osób somatycznie chorych. Stroną postępowania i adresatem powyższej decyzji była wyłącznie D. S. (dalej matka skarżącego).

Dnia 17 sierpnia 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej Kolegium) wpłynął wniosek J.S. (dalej wnioskodawca, skarżący), reprezentowanego przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzję tę wydano z rażącym naruszeniem prawa ze względu na niepowiadomienie wnioskodawcy o toczącym się postępowaniu w sprawie skierowania jego matki do domu pomocy społecznej i zaniechanie czynności ustalenia osób obowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przed wydaniem decyzji o skierowaniu do DPS.

Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] września 2015 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej kpa), art. 54 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.; dalej ups), odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia żądania stwierdzenia nieważności owej decyzji.

W zażaleniu wnioskodawca nie zgodził się z podaną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania: "że wniosek o stwierdzenie nieważności został wniesiony przez osobę niebędącą stroną, gdyż wnioskodawca – Pan J.S. - nie był stroną postępowania zakończonego wnioskowaną do unieważnienia decyzją, adresatem tej decyzji była wyłącznie D. S.". Przedstawił wykładnię art. 61a § 1 i art. 28 kpa, odniósłszy powyższe do okoliczności sprawy. Wywiódł, że ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] listopada 2013 r. i w konsekwencji jest stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] listopada 2015 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie z [...] września 2015 r. W uzasadnieniu Kolegium, przytoczywszy art. 61a § 1 i art. 157 § 2 kpa, opisało przebieg postępowania, argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności, treść postanowienia z [...] września 2015 r. i zarzuty zażalenia. Wskazało na obowiązek ustalenia, czy osoba występująca o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony; zastosowanie art. 61 a § 1 kpa może mieć miejsce na etapie wstępnego badania wniosku.

Kolegium podtrzymało stanowisko, że wnioskodawcy w niniejszym postępowaniu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż nie był stroną postępowania zakończonego decyzją, której unieważnienia żąda; decyzją tą nie nałożono nań żadnego obowiązku. Decyzja z [...] listopada 2013 r. nie rozstrzygała w przedmiocie opłat za pobyt matki w DPS – jej adresatem była wyłącznie matka skarżącego, jako osoba wymagająca zapewnienia jej opieki, której nie mogła uzyskać w miejscu zamieszkania. Jako mająca interes prawny wynikający z przepisów ustawy, była stroną postępowania zwykłego i tylko ona ma legitymację do wszczęcia postępowań nadzwyczajnych, mających na celu wzruszanie decyzji ostatecznych. Organ zauważył, że świadczenie z art. 54 ups ma charakter zindywidualizowany i nie jest skierowane jako pomoc świadczona rodzinie.

Wnioskodawca był stroną w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt matki w DPS. W trakcie tego postępowania oświadczył, że nie zobowiązuje się do żadnej pomocy na jej rzecz. Organ I instancji decyzją z [...] lipca 2015 r. ustalił wnioskodawcy odpłatność za pobyt matki w DPS w wysokości 400,30 zł za okres od 27 lipca 2015 r. do 31 lipca 2015 r.; od 1 sierpnia 2015 r. w wysokości 2.481,83 zł miesięcznie. Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium decyzją z [...] września 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] lipca 2015 r. Obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez zstępnych (dzieci), mimo związania z umieszczeniem osoby zainteresowanej w tym domu, stanowi przedmiot innej sprawy, rozstrzyganej w oparciu o odrębną od art. 54 ups podstawę prawną i odrębne przesłanki. Brak jest podstawy prawnej uzasadniającej dopuszczenie ustawowo obowiązanych do partycypowania w kosztach pobytu osoby korzystającej z domu pomocy społecznej, do współdecydowania o umieszczeniu w domu pomocy społecznej. Umieszczenie w domu pomocy społecznej jest wyłącznie zależne od zaistnienia warunków z art. 54 ust. 1 ups i od zgody samego zainteresowanego.

Wnioskodawca zasadnie został uznany za podmiot, któremu nie służą prawa strony, a zatem z jego wniosku nie mogło być wszczęte postępowanie nadzorcze.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie postanowienia Kolegium z [...] listopada 2015 r. i postanowienia je poprzedzającego; zobowiązanie organu odwoławczego do wydania w zakreślonym terminie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2013 r.; zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił brak należytego zinterpretowania art. 28 kpa, czego skutkiem była bezzasadna odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego. Podkreślił lakoniczność uzasadnienia rozstrzygnięcia. Odwołując się do dorobku judykatury wskazał, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby (wyrok NSA z 10.6.2011 r., II OSK 1059/10, cbosa). Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy przez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługującej jej praw (wyrok NSA z 9.12.2005 r., II OSK 310/05).

Wskazał, że wydanie decyzji w sprawie skierowania matki do DPS wpłynęło na powstanie obowiązku skarżącego do ponoszenia kosztów pobytu w DPS (decyzja konkretyzująca ich wysokość jest pochodną decyzji o skierowaniu) i ograniczyło jego prawo do swobodnego dysponowania swym dochodem. Skarżący winien mieć realny wpływ – jako strona – na decyzję w przedmiocie umieszczenia w DPS, również przez zapewnienie innej formy opieki. W rzeczywistości nie wiedział nawet że takie postępowanie się toczyło.

Zaakcentowano poglądy prezentowane w judykaturze (wyrok: WSA w Warszawie z 9.4.2015 r., VIII SA/Wa 1137/14; WSA w Olsztynie z: 5.5.2015 r., II SA/Ol 261/15; 2.7.2015 r., II SA/Ol 482/15), że w postępowaniu o skierowanie i umieszczenie osoby w DPS, wszystkie osoby obowiązane do ponoszenia opłat za pobyt, są stronami postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest legalność dokonanej przez organ odwoławczy odmowy - ze względów podmiotowych - wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2013 r.

Stosownie do art. 157 § 2 kpa, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, zatem podmiotu, o którym mowa w art. 28 kpa. Zgodnie z nim, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podmiot występujący z wnioskiem o wszczęcie postępowania - każdego, zwykłego czy nadzorczego - musi legitymować się interesem prawnym.

Przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego. By interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej.

Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego.

Interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie, stanowią podstawę wydania decyzji, co jeśli idzie o postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że żądający wszczęcia tego postępowania musi wykazać, że z przepisów, na których oparta była decyzja, może on swój interes prawny wywieść (wyrok NSA z 17.3.2015 r. I OSK 2229/13, Lex 1676017, dalej wyrok I OSK 2229/13).

Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 kpa jest możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku w postaci jego wszczęcia. Żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego, gdy zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu.

Osoba, która składała wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego, na którym oparta jest ta decyzja - na podstawie którego formułuje się uprawnienia i obowiązki określonego podmiotu. Tylko taki przepis prawa, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym.

Te teoretyczne rozważania prowadzą do konieczności przeanalizowania treści przepisu prawa materialnego, z którego strona wywodzi interes prawny, umożliwiający jej żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2013 r., mocą której Prezydent [...] skierował matkę skarżącego do domu pomocy społecznej dla osób somatycznie chorych.

Skarżący wskazał, że wydanie decyzji o skierowaniu matki do DPS wpłynęło na powstanie obowiązku ponoszenia kosztów pobytu matki w DPS i ograniczyło jego uprawnienie do dysponowania dochodem. Zgodnie z art. 60 ups "umieszczenie" [winno być "pobyt"] w domu pomocy społecznej jest odpłatn[y]. Art. 61 ust. 1 ups formułuje katalog podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat – skarżący należy do podmiotów wchodzących w jego zbiór. Wydanie decyzji o skierowaniu matki do DPS, w realiach sprawy przesądziło o obowiązku ponoszenia przez skarżącego kosztów pobytu; kwestią przyszłości było jedynie ustalenie kosztów.

Sąd I instancji stwierdził, że wskazane przepisy nie są przepisami prawa materialnego, które stanowiłyby podstawę prawną do wydania decyzji, co do której sformułowano wniosek o stwierdzenie nieważności. Znajdują one zastosowanie w innym postępowaniu, prowadzonym w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt matki skarżącego w DPS. Skarżący może wywodzić swój interes prawny z art. 61 ust. 1 ups, ale w innym postępowaniu. Nie jest to przepis prawa, na którym oparta była decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności.

Decyzję z [...] listopada 2013 r. wydano na podstawie art. 54 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ups. Osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej (art. 54 ust. 1 ups). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ups (w części, w której znalazł zastosowanie w sprawie prowadzonej w trybie zwyczajnym), decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.

Stroną postępowania i adresatem powyższej decyzji była wyłącznie matka skarżącego, bowiem to ona była osobą spełniającą wymogi określone w art. 54 ust. 1 ups i wyrażającą wyraźną wolę – chęć pobytu w opisanej w decyzji placówce.

Art. 54 ust. 1 ups przesądził o legitymacji procesowej i interesie prawnym matki skarżącego, bowiem z niego wynikało uprawnienie do domagania się skierowania do domu pomocy społecznej. Uprawnienie takie mogło służyć tylko osobie spełniającej przesłanki w tym przepisie przewidziane, a takie spełnia matka skarżącego. Do niej zatem zasadnie była skierowana decyzja z [...] listopada 2013 r.; matka skarżącego była adresatem tej decyzji jako osoba wymagająca zapewnienia jej opieki, której nie mogła uzyskać w miejscu zamieszkania. To ona, jako mająca interes prawny wynikający ze wskazanego przepisu prawa materialnego, była stroną postępowania zwykłego i miała legitymację do wszczęcia postępowań nadzwyczajnych, mających na celu wzruszenie decyzji ostatecznej.

Ten przepis nie daje podstaw do kwalifikowania skarżącego jako strony w postępowaniu w przedmiocie skierowania jego matki do domu pomocy społecznej. Ustawodawca nie przewidział żadnych uprawnień dla osób bliskich ubiegającego się o skierowanie, do formułowania mających oparcie w prawie, skierowanych do organu żądań określonego zachowania – co do wszczęcia, czy zakończenia rozstrzygnięciem tego rodzaju postępowań. Skierowanie jest prawem wyłącznie służącym osobie o to skierowanie się ubiegającej, a nie innym podmiotom, nawet osobom najbliższym (wyrok I OSK 2229/13). Przepis prawa materialnego jest w tym zakresie jasny, czytelny i stanowczy.

Sąd I instancji stwierdził, że ustawodawca nie przewidział prawnej możliwości ingerowania osób bliskich w działania podejmowane przez zainteresowanego w związku z ubieganiem się o skierowanie do domu pomocy społecznej. Ma to znaczenie ochronne, gdyż zawarcie w przepisie możliwości zablokowania takiej inicjatywy i jej realizacji przez osoby bliskie, mogłoby prowadzić do pokrzywdzenia osoby wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Dobro osoby wymagającej szczególnej ochrony ustawodawca ocenił jako oczywiście ważniejsze niż względy finansowe, którymi mogłyby się kierować osoby bliskie. Doświadczenie życiowe pozwala stwierdzić, że osoby wymagające wskazanej pomocy nie składają wniosków o skierowanie w przypadkach, gdy konieczna opieka jest świadczona przez bliskich w sposób należyty. Nie sposób przyjąć, że osoba ubiegająca się o pomoc chętnie opuszcza swój dom ze względu na kaprys, czy zamiar dokuczenia rodzinie. Taka decyzja (osoby posiadającej rodzinę), ma najczęściej wymiar często wręcz dramatyczny, oznaczający konieczność pożegnania się ze swoim środowiskiem i wieloletnim miejscem zamieszkania.

Nie sposób podzielić poglądu, że ewentualne obowiązki w zakresie partycypacji osób bliskich w kosztach pobytu w domu pomocy społecznej osoby skierowanej, dają podstawę do odkodowania [normy z] tego przepisu w sposób oczywiście sprzeczny z jego brzmieniem i wywodzenia z tego przepisu statusu strony w stosunku do wszystkich osób obowiązanych do ponoszenia opłat.

Obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej stanowi przedmiot innej sprawy administracyjnej, opartej na innym przepisie prawa materialnego, mającej własne podmiotowe i przedmiotowe przesłanki ustawowe, wynikające z treści tego odrębnego przepisu. Okoliczność, że ustawodawca wyraźnie inaczej ukształtował stronę podmiotową obu postępowań i zaakcentowana wyżej hierarchia wartości, mają znaczenie przesądzające; tamują możliwość modyfikowania treści art. 54 ust. 1 ups za pomocą metod wykładni systemowej i pozajęzykowej, w sposób niweczący językowe znaczenie przepisu.

Brak podstaw do twierdzenia, że stroną w postępowaniu o skierowanie do domu pomocy społecznej jest osoba bliska skierowanego tylko z tego względu, że ta osoba może być obowiązana do ponoszenia kosztów pobytu skierowanego w domu pomocy. Stoi temu na przeszkodzie odrębność postępowań i odmienne ukształtowanie ich stron podmiotowych, jak i cel przepisu (art. 54 ust. 1 ups) mający umożliwić osobie niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, zapewnienie sobie całodobowej opieki. Przy przyjęciu odmiennej interpretacji ochrona tej osoby mogłaby zostać zniweczona z powodów wyłącznie fiskalnych, którymi kierowałyby się osoby bliskie. Z powodów wyżej omówionych zaakceptowana przez Sąd I instancji językowa wykładnia przepisu jest jedyną wykładnią nie pozostająca w kolizji z przyjętą przez prawodawcę hierarchią wartości.

Poddany procesowi interpretacji art. 54 ust. 1 ups winien być rozumiany w ten sposób, że w postępowaniu w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej, toczącym się z wniosku osoby ubiegającej się o to skierowanie, tylko ta osoba jest stroną; legitymuje się mającym oparcie w tym przepisie prawa materialnego, interesem prawnym. Inne osoby, które mogą zostać obowiązane – w wyniku odrębnego postępowania – do ponoszenia opłat za pobyt skierowanego w domu pomocy społecznej, mają wyłącznie interes faktyczny i nie służy im przymiot strony w postępowanie w przedmiocie skierowania.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej, przymiot strony miałby dodatkowo służyć osobom bliskim skierowanego, ponoszącym opłaty za jego pobyt, ze względu na - podnoszone przez skarżącego - godzenie decyzji w sprawie skierowania do DPS w jego prawem chronione interesy, z powodu powiązania tej decyzji z obowiązkami opłatowymi.

Przyjęcie poglądów prezentowanych w skardze prowadziłoby do zakwestionowania powszechnie akceptowanego założenia racjonalności prawodawcy. Nie sposób uznać, że prawodawca uznaje za stronę postępowania w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej wyłącznie osobę wnioskującą o skierowanie - mając jedynie na względzie jej wolę i sytuację faktyczną w zakresie relewantnym prawnie; a jednocześnie umożliwia domaganie się w postępowaniu nieważnościowym zniweczenia celu regulacji zwartej w art. 54 ust. 1 ups przez osoby bliskie, z powodów fiskalnych. Gdyby wolą prawodawcy było uwzględnienie interesów faktycznych natury finansowej osób bliskich w postępowaniu w sprawie skierowania do DPS, to strona podmiotowa w tym postępowaniu zostałaby inaczej ukształtowana. Interesom tym nadano by walor prawny i nie byłoby potrzeby wszczynania postępowań nadzwyczajnych w celu ochrony tych interesów. Prawodawca woli takiej nie wyraził i rozstrzygnął konflikt między interesem faktycznym osób bliskich, a interesem osoby wymagającej pomocy, w sposób wyżej przedstawiony; przydając jedynie ostatniemu z tych interesów walor prawny.

Sąd I instancji podzielił pogląd prezentowany przez organ, że skarżący jako syn osoby skierowanej do DPS nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie skierowania matki do domu pomocy społecznej.

Stwierdzenie braku przymiotu strony nie wymagało w analizowanym przypadku przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2013 r. Brak przymiotu strony nie wymagał prowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdyż podlegał ustaleniu wyłącznie w oparciu o odkodowanie przepisów prawnych; był na tyle oczywisty, że uzasadniał wydanie postanowienia na podstawie art. 61a kpa.

Skargę kasacyjną wywiódł J.S., reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. W. J., który zaskarżył wyrok IV SA/Gl 1193/15 w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa) przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 28 kpa w zw. z art. 61a § 1 kpa przez przyjęcie, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu o wydanie decyzji dotyczącej skierowania jego matki do domu pomocy społecznej, co skutkuje w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji uznaniem, że skarżący nie posiadał legitymacji do wszczęcia tego postępowania.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi; zasądzenie od organu zaskarżonego na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed sądem I instancji. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarżący kasacyjnie nie stawia zarzutu dotyczącego błędnej akceptacji zaskarżonym wyrokiem stanu faktycznego, ustalonego przez Kolegium, co czyni ów stan faktyczny wiążącym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec braku zarzutu z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), zgłaszane dopiero na rozprawie przed sądem kasacyjnym wątpliwości skarżącego co do tego, czy uzasadnienie dotyczy "jego sprawy", nie mogą być podniesione skutecznie.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ppsa tj. na naruszeniu prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 28 kpa w zw. z art. 61a § 1 kpa okazał się niezasadny.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu były jedynie postanowienia organu nadzoru, podjęte na podstawie art. 61a § 1 kpa. Art. 61a kpa, dodany przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18, dalej ustawa z 3 grudnia 2010 r.), w § 1 przewiduje, że w przypadku "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania."

Kognicja organu nadzoru, orzekającego na podstawie art. 61a § 1 kpa, ograniczona jest jedynie do zbadania, czy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Tym samym organ nadzoru nie mógł badać faktów, przywołanych przez skarżącego, które mogłyby być istotne dla rozstrzygania w odrębnym postępowaniu dotyczącym decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt matki skarżącego w doku pomocy społecznej. Sąd I instancji trafnie uznał, że Kolegium prawidłowo odmówiło wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa, skoro żądanie wniosła osoba niebędąca stroną. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w tym dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2013 r., jest uzależnione od wstępnej oceny, czy wnioskodawca jest stroną postępowania, czy też nie posiada takiego przymiotu. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 kpa musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Zastosowanie art. 61a § 1 kpa winno być ograniczone zasadniczo do sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (wyrok NSA z: 17.6.2005 r., OSK 1534/04; 5.4.2006 r., I OSK 725/05; 2.10.2009 r., II OSK 1501/08; 10.3.2010 r., II GSK 433/09; 28.3.2013 r., II GSK 321/11; wyrok WSA w Warszawie z 7.3. 2013 r., VII SA/Wa 1771/12, cbosa). Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że stroną postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 54 ust. 1 ups, jest jedynie osoba będąca adresatem kwestionowanej decyzji.

Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tym samym skarżący, jako zstępny osoby skierowanej do domu pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ups), nie ma interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o skierowaniu osoby bliskiej do domu pomocy społecznej. Ustalenie obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej, stanowi o interesie faktycznym skarżącego, a nie prawnym, w kontrolowanej sprawie.

Stosownie do art. 157 § 2 kpa postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, zatem podmiotu, o którym mowa w art. 28 kpa, bowiem przepisy regulujące zasady postępowania nadzorczego na jego użytek nie dają innej definicji strony, aniżeli zawartej w art. 28. Zgodnie z nim, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podmiot występujący z wnioskiem o wszczęcie postępowania – każdego, zwykłego czy nadzorczego – musi legitymować się interesem prawnym. Brak bezpośredniości wpływu sprawy o skierowanie matki skarżącego do domu pomocy społecznej na podstawie art. 54 ust. 1 ups, nie pozwala uznać skarżącego za stronę kontrolowanego postępowania (wyrok NSA z: 8.3.2013 r. I OSK 1634/12, Lex 2204264; 17.3.2015 r. I OSK 2229/13, Lex 1676017; 5.10.2016 r. I OSK 338/15, Lex 2168098).

Sąd I instancji trafnie uznał, że skarżący nie wykazał, że z przepisów, na których oparta była decyzja z [...] listopada 2013 r., może wywieść swój interes prawny. Wojewódzki Sąd słusznie uznał, że jedyną stroną decyzji z [...] listopada 2013 r., kierującej do domu pomocy społecznej, była matka skarżącego, bowiem to ona została zakwalifikowana, jako spełniająca warunki wskazane w art. 54 ust. 1 ups, zgodnie z którym osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.

W istocie ten przepis prawa materialnego (art. 54 ust. 1 ups) przesądzał o legitymacji procesowej, o interesie prawnym, z niego bowiem wynikało uprawnienie domagania się skierowania do domu pomocy społecznej. Uprawnienie takie mogło służyć tylko osobie spełniającej przesłanki w nim przewidziane, a takie spełniała w dniu wydania decyzji z [...] listopada 2013 r. matka skarżącego. Wyłącznie do niej była skierowana decyzja w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej. Adresatem decyzji była D. S. jako osoba wymagająca zapewnienia jej opieki, której nie mogła uzyskać w miejscu zamieszkania. To ona, jako mająca interes prawny, wynikający z przepisów ustaw ww., była stroną postępowania zwykłego i tylko ona ma legitymację do wszczynania postępowań nadzwyczajnych, mających na celu wzruszanie decyzji ostatecznych.

J.S. nie był stroną decyzji z [...] listopada 2013 r. o skierowaniu jego matki do domu pomocy. W takim stanie rzeczy zasadnie skarżący został uznany za podmiot, któremu nie służą prawa strony, zatem z jego wniosku nie mogło być wszczęte postępowanie nadzorcze.

Żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej nie prowadził do odmiennych rezultatów wykładni art. 28 kpa w zw. z art. 61a § 1 kpa, niźli leżąca u podstaw zaskarżonego wyroku. W szczególności ani całkowicie zerwane więzi rodzinne skarżącego z matką (s. 2 wniosku o stwierdzenie nieważności), ani ewentualne dopełnienie obowiązków opiekuńczych wobec matki (k. 56-57 akt sądowych), nie mogą wpływać na ocenę braku interesu prawnego skarżącego w kontrolowanym postępowaniu. Przepisy te zostały w kontrolowanym postanowieniu i postanowieniu je poprzedzającym właściwie zastosowane.

Wobec powyższego na podstawie art. 184 ppsa orzeczono jak w sentencji.