I OSK 863/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-01-25	
Data wpływu	2022-05-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Czesława Nowak-Kolczyńska /przewodniczący/
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	III SA/Kr 906/21	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1990 nr 16 poz 95; art. 18 ust. 2 pkt 15 art 91 ust 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Wieliczce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 906/21 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 26 marca 2021 r. nr XXIX/361/2021 w sprawie realizacji na terenie gminy Wieliczka "Programu Wsparcia Seniorów 90-siątka" oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 906/21, po rozpoznaniu skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 26 marca 2021 r. nr XXIX/361/2021 w sprawie realizacji na terenie gminy Wieliczka "Programu Wsparcia Seniorów 90-siątka", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że objęta skargą uchwała za podstawę prawną przyjmowała: art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 372, z późn. zm. dalej: "u.s.g.") oraz art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm. powoływanej dalej jako "u.p.s."). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 2 pkt 4 u.p.s. do zadań własnych gminy należy podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych. Zdaniem Sądu, podstawą prawną podjęcia zaskarżonej uchwały był również art. 110 ust. 10 u.p.s., zgodnie z którym rada gminy, biorąc pod uwagę potrzeby, o których mowa w ust. 9 tego przepisu, opracowuje i kieruje do wdrożenia lokalne programy pomocy społecznej. Zarówno treść, jak i forma powyższej delegacji wskazuje, że może ona stanowić podstawę przyjęcia i wdrożenia aktów o charakterze wewnętrznym. Uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie ma zupełnie inny charakter. Jej zapisy wskazują, że przedmiotowa uchwała nie ma charakteru wewnętrznego, lecz stanowi akt prawa miejscowego. Formułuje bowiem dyrektywy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a tym samym w sposób bezpośredni ingeruje w prawa i obowiązki mieszkańców gminy. Staje się w ten sposób podstawą do wydawania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, co powinno następować w drodze decyzji administracyjnej. Powyższe sprawia, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo, bowiem w oparciu o delegację do wydania aktu o charakterze wewnętrznym, ustanowiła ona akt prawa miejscowego. Uchwała taka natomiast powinna być wydana na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Miasto i Gmina Wieliczka, reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 110 ust. 10 oraz art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uwzględnienie skargi ze względu na błędne przyjęcie, że przepisy te upoważniają organ wyłącznie do wydania aktu o charakterze wewnętrznym, podczas gdy z powyższych przepisów wynika uprawnienie do podjęcia uchwały statuującej program osłonowy o charakterze prawa miejscowego;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 135 PostAdmU w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 PostAdmU wyrażającym się w zaniechaniu przez Sąd I instancji wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się do ustaleń faktycznych i prawnych (m.in. podniesionych przez skarżącego kasacyjnie) oraz wyrokowanie na podstawie dowolnie przyjętych kryteriów;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 147 § 1 PostAdmU w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym nie zachodziła przesłanka istotnego naruszenia przepisów prawa.

W uzasadnieniu zarzutów wskazano, że waga i stopień opisanych przez Sąd Wojewódzki naruszeń nie pozwalają na przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym doszło do istotnego naruszenia prawa mogącym skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. A co za tym idzie, zastosowanie winien znaleźć art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższe Miasto i Gmina Wieliczka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosła również o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna Miasta i Gminy Wieliczka oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., dotyczących zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Najdalej idącym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl CBOSA). W piśmiennictwie, z powołaniem na judykaturę, podkreśla się, że uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżony akt za zgodny lub niezgodny z prawem (W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, Warszawa 2015). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki odniósł się do istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Ze względu na przedmiot skargi, przedstawienie stanu faktycznego sprawy sprowadza się do faktów dotyczących podjęcia uchwały, treści przepisów mających w sprawie zastosowanie oraz stanowisk stron. Nie wykazano, aby w tym zakresie Sąd I instancji pominął istotne okoliczności faktyczne lub przedstawił je w sposób niezgodny z materiałem źródłowym.

Nie jest natomiast konieczne odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, ani też udzielenie odpowiedzi ogólnej na problem stanowienia aktów prawa miejscowego. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło skarżącej kasacyjnie Gminie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 135 i 134 § 1 p.p.s.a.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. to należy go również uznać za niezasadny. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2).

Kontrola legalności zaskarżonego wyroku wykazała, że skarga organu nadzoru jest zasadna, albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Przedmiotowa uchwała została oparta na art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W świetle tego przepisu do zadań własnych gminy należy m.in. podejmowanie innych, niż wcześniej wymienione w tym przepisie zadań z zakresu pomocy społecznej, wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych. Przepis ten nie może jednak stanowić właściwej podstawy prawnej kwestionowanej uchwały, gdyż jest przepisem ogólnym, blankietowym, precyzującym jako zadanie własne gminy podejmowanie innych (niż wymienione w poprzednich punktach) zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizację programów osłonowych. Akty takie nie posiadają cech aktów prawa miejscowego, nie mogą być źródłem praw i obowiązków podmiotów - uczestników tychże programów. Art. 17 ust. 2 pkt 4 u.s.p. nie może zatem stanowić podstawy do wydania aktu prawa miejscowego, a jedynie uchwały generalnie intencyjnej. Natomiast zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego uchwała z 26 marca 2021 r. niewątpliwie ma charakter prawa miejscowego. Ma ona niewątpliwie normatywny charakter, gdyż wprowadza do porządku prawnego regulacje mające charakter norm powszechnie obowiązujących. Ta okoliczność wynika bezspornie z jej zapisów, m.in. z § 3 pkt 4 (wskazującego osoby, do których pomoc jest skierowana oraz wysokość udzielanego świadczenia ) czy też § 8 (określającego zasady realizacji wypłat). Tym samym prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził jej nieważność, wskazując na brak podstawy prawnej do jej wydania jako aktu prawa miejscowego. Wobec takich ustaleń faktycznych, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 147 § 1 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tożsamych powodów za niezasadne należy również uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 110 ust. 10 oraz art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Jak już wyżej zostało wskazane przepis art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, jak również art. 110 ust. 10 tego aktu przyznają wprawdzie radzie gminy kompetencję do opracowywania lokalnych programów pomocy społecznej, jednakże mogą w swej treści zawierać jedynie ogólne wytyczne co do sposobu działania w zakresie określonym tym programem. Stanowisko to potwierdzają poglądy doktryny, które wskazują, że ww. art. 17 ust.2 pkt 4 i art. 110 ust. 10, stanowią, każdy z nich z osobna, odpowiednio podstawę prawną do tworzenia przez radę gminy określonego typu aktów polityki administracyjnej (por. St. Nitecki Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym komentarz do art. 110 ustawy o pomocy społecznej, publ. LEX). Akty polityki gminy wskazują w jaki sposób gmina może w najlepszym, optymalnym stopniu wykorzystać posiadane zasoby i instrumenty prawne do realizowania celów i zadań wskazanych w ustawie o pomocy społecznej. Akty polityki administracyjnej są zaadresowane do podmiotów znajdujących się w prawnych organizacyjnych więzach z gminą, tj. do jej organów i gminnych jednostek organizacyjnych. Podstawy prawne do wydawania aktów polityki administracyjnej nie są zatem podstawą do tworzenia aktu prawa miejscowego, nie jest adresowany do podmiotów spoza administracji i nie powinien się wypowiadać w przedmiocie uprawnień i zakresów obowiązków podmiotów usytuowanych poza administracja publiczna.

Również ogólna norma kompetencyjna zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. (zgodnie z którą do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu) nie może stanowić podstawy prawnej do tworzenia programów wsparcia mających charakter prawa miejscowego. Przepis ten charakter ustrojowy i określa w sposób ogólny kompetencję rady gminy. Nie może tym samym stanowić wyłącznej podstawy prawnej (upoważnienia ustawowego) do wydawania aktu prawa miejscowego. Rada nie miała zatem kompetencji do wprowadzania przedmiotowego programu, skoro żaden z obowiązujących przepisów nie zawiera wymaganego przez ustawę zasadniczą wyraźnego upoważnienia dla rady do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie działań osłonowych dla seniorów w określonym wieku. Bez znaczenia są przy tym intencje, które towarzyszyły organowi przy opracowywaniu powyższego programu.

Jak wynika z przedstawionego wywodu rada gminy nie posiadała na podstawie wskazanych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisów kompetencji do podejmowania uchwał dotyczących programu wsparcia seniorów, mających charakter prawa miejscowego. Tym samym należy uznać, że Rada Miasta i Gminy w Wieliczce podjęła zakwestionowaną uchwałą bez podstawy prawnej, tak jak wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie podzielił w pełni to stanowisko.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.