Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant st. asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 11 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W., B. J., I. W. i M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2161/15 w sprawie ze skargi D. W., B. J., I. W. i M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 roku sygn. akt I SA/Wa 2162/15 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę D. W., B. J., I. W. i M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] wydaną w oparciu o art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm., dalej: dekret warszawski) w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. N. [...] i ul. S. D. [...], dla którego prowadzona była księga wieczysta pod nazwą "Nieruchomość w mieście W. pod nr [...]".

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyły D. W., B. J., I. W. i M. L., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona nią decyzja administracyjna winna zostać uchylona w trybie "art. 145 § 1 lit. c)" wobec naruszenia przez organ administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a to: art. 7, 77, 80 i 107 § 3 tego kodeksu poprzez niewyjaśnienie w toku postępowania administracyjnego wszystkich okoliczności faktycznych oraz błędną i dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego prowadzącą do wadliwego przyjęcia, że w sprawie niniejszej brak jest możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżących kasacyjnie, mimo łącznego spełnienia warunków określonych w przepisach prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd I instancji jedynie do rozpoznania części podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów i wniosków, mimo że obowiązkiem Sądu było również uwzględnienie z urzędu innych okoliczności ujawnionych w toku prowadzonego postępowania, jeżeli uzasadniałyby one uwzględnienie skargi, co miało na celu dokonanie przez Sąd w oparciu o akta sprawy kontroli działania organów administracji publicznej orzekających w sprawie, tj. oceny pod względem zgodności z prawem i legalności wydanej decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] października 2013 roku oraz utrzymującej ją w mocy decyzji SKO w W. z dnia [...] października 2015 roku, co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie, czy organ nie naruszył prawa, czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne oraz, czy ustalenia faktyczne w toku postępowania i dokonana ocena były prawidłowe.

Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że nie narusza prawa odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości będącej przedmiotem postępowania oparta na przesłankach pozadekretowych w sytuacji prawidłowego ustalenia, że nieruchomość spełnia łącznie wszystkie przesłanki, o których mowa w zarzucanym przepisie, stanowiącym wyłączną podstawę do orzekania w przedmiocie przyznania uprawnień do gruntu na rzecz następców prawnych dawnego hipotecznego właściciela nieruchomości; ponadto poprzez oparcie rozstrzygnięcia na zapisach studium zagospodarowania przestrzennego terenu, podczas gdy w myśl art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego rozstrzygnięcie w tej kwestii winno odbywać się wyłącznie na podstawie zapisów obowiązującego w dacie wydawania decyzji planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak jest możliwości częściowego zadośćuczynienia roszczeniu strony skarżącej w sytuacji, gdy z treści tego przepisu wynika, że grunt może być w całości lub częściowo wykorzystany na cele wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje możliwość przyznania uprawnień do gruntu jedynie w tej części, która z uwagi na obecne uwarunkowania faktyczne i prawne może podlegać restytucji w naturze.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano w szczególności, że w niniejszym postępowaniu organ administracji zobowiązany był wziąć pod uwagę zapisy planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie wniosku dotychczasowego właściciela nieruchomości warszawskiej. Podstawą orzekania nie mógł być projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujęty np. w studium uwarunkowań i kierunków [...] W. Nie jest to bowiem dokument o charakterze aktu prawa powszechnie obowiązującego, co oznacza, że nie może stanowić podstawy materialnoprawnej decyzji dotyczącej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości. Na potwierdzenie tego twierdzenia powołano szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego. Ponadto podkreślono, że - uwzględniając treść art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego - zainteresowany nie miał obowiązku wykazywania, że określona działalność była dotychczas na gruncie przez niego prowadzona, a jedynie, że - z planistycznego punktu widzenia - grunt jako całość lub część może być wykorzystywany na cele wynikające z planu zabudowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 lit. c) (powinno być art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a), skarżący kasacyjnie upatrują w naruszeniu art. 7, 77 (nie wskazano jakiego §), 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych oraz błędną i dowolną ocenę materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano, które argumenty dotyczą poszczególnych zarzutów. To znacznie utrudnia odniesienie się do postawionych zarzutów, w szczególności, że uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi w zasadzie ogólnikowe przedstawienie poglądów autora skargi kasacyjnej, bez nawiązania do okoliczności faktycznych zachodzących w niniejszej sprawie. Analiza wskazanego wyżej zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że autor skargi kasacyjnej jakoby nie zauważa, że podstawą odmowy uwzględnienia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu były przesłanki pozadekretowe. Organy administracji i Sąd pierwszej instancji wprost wskazali, że poza częścią dawnej nieruchomości stanowiącą drogę publiczną (ul. W. D. - część dz. nr [...]) zostały spełnione przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Przesłankami tymi są: złożenie w ustawowym terminie wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że "art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy formułuje tylko dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, jednakże, nie oznacza to, że łączne spełnienie tych warunków umożliwia w każdym przypadku prawnie skuteczne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, na co słusznie zwrócił uwagę organ administracji". Skoro tak to niezrozumiałe są obszerne wywody zawarte w skardze kasacyjnej poparte orzecznictwem, dotyczące rozumienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu "korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela, które da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania". Kwestia uwzględnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i studium zagospodarowania przestrzennego została już rozstrzygnięta na korzyść skarżących. W tej sytuacji i w związku z tym, że autor skargi kasacyjnej nie podał szczegółowo jakich to jeszcze okoliczności nie wyjaśniły organy i czego dotyczyć ma błędna i dowolna ocena materiału dowodowego, nie sposób odnieść się do tego zarzutu, co zarzut ten czyni nieuzasadnionym. W skardze kasacyjnej nie uzasadnia się w ogóle naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., który to przepis reguluje sposób sporządzenia uzasadnienia decyzji. To również uniemożliwia odniesienie się do tego naruszenia. Na marginesie można tu wskazać, że Zdaniem Sądu kasacyjnego stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia nie jest w sprawie sporny. Natomiast wskazany wyżej sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazuje raczej na zarzucanie błędnej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do przepisów prawa materialnego. Wskazuje na to uzasadnienie tego zarzutu, który upatruje się "w wadliwym przyjęciu, że brak jest możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego mimo spełnienia warunków z art. 7 ust 2 dekretu". Wydaje się zatem, że autorowi skargi kasacyjnej chodzi o wadliwe niezastosowanie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Na tę okoliczność jest głównie ukierunkowane uzasadnienie skargi kasacyjnej. Do tej kwestii Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia.

Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a., że Sąd ograniczył się jedynie do rozpoznania części podniesionych przez skarżących zarzutów i wniosków, mimo, że obowiązkiem Sądu było również uwzględnienie z urzędu innych okoliczności. Także tu konstrukcja tego zarzutu i uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwalają sądowi kasacyjnemu na ustalenie jakich to zarzutów i wniosków i innych okoliczności nie wziął pod rozwagę Sąd pierwszej instancji. Przyjmując nawet, że zarzut ten dotyczy kwestii związanych z przesłanką "korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela, które da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania", to jak już podano, została ona rozstrzygnięta i to z korzyścią dla skarżących. Natomiast co do kwestii ewentualnej możliwości częściowego uwzględnienia wniosku, to z lakonicznego wywodu zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącego tej kwestii, nie wynika nawet, która to część gruntu mogłaby być przedmiotem ustanowienia na niej użytkowania wieczystego. Ponadto organy i Sąd pierwszej instancji szczegółowo podały przyczyny dotyczące poszczególnych części gruntu (części działek), dla których niemożliwe jest ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżących.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Zdaniem skarżących spełnienie obydwu przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego winno skutkować uwzględnieniem wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego na ich rzecz a przesłanki pozadekretowe nie powinny być brane pod uwagę przy rozpoznaniu wniosku dekretowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ze stanowiskiem skarżących nie można się zgodzić. Należy bowiem w całości podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji i argumentację przedstawioną na jego poparcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powtórzyć należy tu za Sądem pierwszej instancji, że art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy formułuje tylko dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, jednakże, nie oznacza to, że łączne spełnienie tych warunków umożliwia w każdym przypadku prawnie skuteczne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Wykładni art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego nie można bowiem dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący system prawa, w tym również m.in. od ust. 3 powołanego przepisu, którego naruszenia w skardze kasacyjnej nie zarzucono. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu warszawskiego, w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku (budynków) pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu warszawskiego. W przypadku, gdy przedmiotem wniosku dekretowego obecnie jest zabudowany grunt, będący własnością jednostki samorządu terytorialnego, organ obowiązany jest ustalić, czy możliwe jest oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków, jak tego wymaga art. 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 235 Kodeksu cywilnego. Pomimo bowiem tego, iż dekret warszawski przewiduje powstanie użytkowania wieczystego na skutek wydania decyzji administracyjnej, to jednak jest to sprawa cywilna załatwiana w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji publicznej załatwiający sprawę objętą wnioskiem dekretowym nie może naruszyć uprawnień użytkownika wieczystego oraz istoty prawa użytkowania wieczystego, którego konstrukcja prawna uregulowana jest w przepisach art. 232-243 k.c. oraz przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ administracji, rozstrzygając wniosek złożony na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, obowiązany jest wydać decyzję o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej także wówczas, gdy w stanie faktycznym i prawnym nieruchomości zaszły takie zmiany, iż nie jest możliwy podział wzniesionego później budynku w celu wydzielenia takiej jego samodzielnej części, która odpowiadałaby granicom gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela ogólnie sformułowanego, odmiennego poglądu wyrażonego w orzeczeniach NSA przytoczonych w skardze kasacyjnej (sygn. akt I SA 1482/00 i I OSK 1003/04). Pogląd ten w aktualnym orzecznictwie nie jest uwzględniany.

Z niekwestionowanego w sprawie stanu faktycznego wynika, że na części działek obejmujących przedmiotowy grunt, w latach 50-tych wybudowano z przekroczeniem granic nieruchomości hipotecznych 11 nowych budynków stanowiących wraz z gruntem pod nimi i gruntem podwórka zwarty kompleks wpisany do rejestru zabytków. Część lokali została sprzedana osobom trzecim, na rzecz których ustanowiono w odpowiednich częściach prawo użytkowania wieczystego do gruntu, na którym posadowiono budynek. Natomiast w skardze kasacyjnej nie podważa się stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do pozadekretowych przyczyn niemożliwości ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz skarżących tj. braku możliwości podziału działek, braku ścian oddzielenia przeciwpożarowego, uznania części gruntu za drogę publiczną, istnienia na części gruntu drogi przeciwpożarowej, drogi dojazdowej, ciągu pieszego i wpisanych do rejestru zabytków publicznie wykorzystywanych murów obronnych. W konsekwencji, trafnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów administracji, że wskazane przesłanki pozadekretowe uniemożliwiają uwzględnienie wniosku skarżących o ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu. Zatem nie doszło do naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego poprzez jego niezastosowanie. Dodać tu ponownie trzeba, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu rozpoznawanego zarzutu, podstawą odmowy uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie były zapisy studium zagospodarowania przestrzennego lecz wskazane wyżej przesłanki pozadekretowe.

Odnosząc się do następnego zarzutu naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, który zdaniem skarżących został naruszony poprzez jego błędną wykładnię, należy przede wszystkim zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał wykładni art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w ten sposób, że wykluczył co do zasady możliwość przyznania uprawnień do gruntu jedynie w części. Już z tej przyczyny zarzut ten nie mógł być uwzględniony. Oczywiście co do zasady możliwe jest przyznanie na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego uprawnień do gruntu jedynie w części. Kwestia ta podlegała analizie przez Sąd pierwszej instancji. Sąd ten szeroko przedstawił argumentację na potwierdzenie niemożliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddzielnie dla poszczególnych części działek (gruntu). W skardze kasacyjnej z tą argumentacją nie polemizuje się a ponadto nie wskazuje się, która to część byłej niedużej nieruchomości o pow. 532 m², w znacznym stopniu zabudowanej, w tym murami obronnymi, na której znajduje się też droga publiczna, ciąg pieszy i droga dojazdowa będąca również drogą przeciwpożarową - mogłaby być przedmiotem ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz skarżących. Dlatego i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Z uwagi na to, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.