Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Niezgoda Sędziowie Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Małek Protokolant referent stażysta Magdalena Klimczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi S. " w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Bełżycach z dnia 29 października 2025 r. nr XXI/191/2025 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty oddala skargę.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] (stron, skarżąca, Spółdzielnia) złożyła skargę na uchwalę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenie wysokości tej opłaty, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego w dniu [...], pozycja [...] (dalej: uchwała).

Zarzuciła naruszenie art. 6k ust. 1 i 2 pkt 1-4; 6r ust. 1-4 i ust. 2aa ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2025 poz. 733; dalej: ustawa lub u.c.p.g.) poprzez nienależyte wypełnienie oraz przekroczenie delegacji ustawowej wyrażające się w: braku przedstawienia metody wyliczenia stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co uniemożliwia kontrolę poprawności ustalonych stawek opłaty; braku dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki opłat, wyrażające się w braku przedstawienia przez organ jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej ustalone stawki opłaty; braku uzasadnienia dla różnicowania stawki opłaty w zakresie zabudowy jednorodzinnej na terenie miejskim oraz wielorodzinnej na terenie miejskim i wiejskim; zaniechaniu udokumentowania przez organ kryteriów wskazanych w art. 6k ust. 2 pkt 1-4 w zw. z art. 6r ust. 2 pkt 1-4 ustawy.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu [...] Rada Miejska w [...] podjęła zaskarżoną uchwałę nr [...]. Zgodnie z § 1 ust. 1 uchwały, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobierana przez Gminę [...] od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, będzie obliczana w oparciu o liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. W § 1 ust. 2 uchwały wskazano, iż stawka za opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie zróżnicowana w zależności od rodzaju zabudowy:1) w zabudowie jednorodzinnej na terenie wiejskim: a) ustala się stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 28 zł miesięcznie od każdego mieszkańca, b) ustala się stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny w wysokości 56 zł miesięcznie od każdego mieszkańca; 2) w zabudowie jednorodzinnej na terenie miejskim: a) ustala się stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 30 zł miesięcznie od każdego mieszkańca, b) ustala się stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny w wysokości 60 zł miesięcznie od każdego mieszkańca; 3) w zabudowie wielorodzinnej na terenie wiejskim i miejskim: a) ustala się stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 32 zł miesięcznie od każdego mieszkańca, b) ustala się stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny w wysokości 64 zł miesięcznie od każdego mieszkańca.

Zgodnie z ustawą, rada gminy - podejmując uchwałę dotyczącą opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi - musi dokonać wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2, a zatem bądź to iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stawki opłaty, bądź iloczynu ilości zużytej wody z danej nieruchomości i stawki opłaty bądź też iloczynu powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty. Jednocześnie ustalając stawki opłat rada gminy musi uwzględniać takie kryteria, jak liczba mieszkańców zamieszkujących daną gminę; ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d ustawy, a zatem odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; obsługi administracyjnej tego systemu; edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi, koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami, koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz koszty funkcjonowania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewniania przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób; a ponadto przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Oznacza to w praktyce, że proces uchwalania przez radę gminy opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na obszarze gminy winien uwzględniać wybór metody ustalenia opłaty, uwarunkowanie czynników rzutujących na wysokość stawki opłaty ocenianych przez pryzmat konieczności przeznaczenia środków pochodzących z tych opłat na poczet kosztów funkcjonowania systemu, z zastrzeżeniem zakazu uczynienia z tego tytułu dodatkowego dochodu po stronie gminy.

Podsumowując powyższe, rada gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami, jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Na taki sposób kalkulacji wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne przywołane w skardze, m.in. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2025r., sygn. akt III FSK 222/25, w którym wskazano, iż "trafne jest stanowisko o konieczności skorelowania wysokości stawki z rzeczywistymi kosztami związanymi z funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami na terenie gminy i zakazu uzyskiwania przez gminę dodatkowych zysków w zakresie nadwyżki wysokości opłat ponad koszty z art. 6r ust. 2 u.c.p.g. Oznacza to w praktyce, że proces uchwalania przez radę gminy opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na obszarze gminy winien uwzględniać wybór metody ustalenia opłaty (por. art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g.), uwarunkowanie czynników rzutujących na wysokość stawki opłaty (por. art 6k ust.2 u.c.p.g.), ocenianych przez pryzmat konieczności przeznaczenia środków pochodzących z tych opłat na poczet kosztów funkcjonowania systemu (por. art. 6r ust. 2 u.c.p.g.) z zastrzeżeniem zakazu uczynienia z tego tytułu dodatkowego dochodu po stronie gminy (por. art. 6r ust. 1aa u.c.p.g.)."

Skarżąca przywołała także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12 odnośnie do uznania, iż opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej, która nie ma charakteru podatkowego. W tym kontekście Trybunał przypomniał, że zadaniem opłat publicznych w systemie dochodów publicznych nie jest wyłącznie zasilanie tego systemu. Uzasadnienia ich występowania szukać należy również w pochodnych funkcjach opłat publicznych (np. prohibicyjnej, prewencyjnej, represyjnej, kompensacyjno-odszkodowawczej). Trybunał stwierdził przy tym, że stawka opłaty nie może być ustalona arbitralnie przez radę gminy, gdyż jest ona zobowiązana uwzględnić różne zmienne (tj. liczbę mieszkańców zamieszkujących gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz ciągły lub sezonowy charakter odpadów komunalnych powstających w gminie - art. 6k ust 2 ustawy). Zmienne te nie mają jednak charakteru normatywnego oraz stałego, w szczególności nie zostały uzależnione od publikowanych oficjalnie przez odpowiednie organy władzy publiczne danych, a ich ustalenie i dobór powierza się temu samemu organowi, który ustala wysokość opłat.

W zaskarżonej uchwale organ ustalił, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobieranymi przez Gminę [...] od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, będzie pobierana w oparciu o liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Ponadto ustalił, iż stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie zróżnicowana w zależności od rodzaju zabudowy (teren miejski/teren wiejski). Tak ustaloną wysokość opłaty uzasadnił znaczącym wzrostem kosztów obsługi systemu w Gminie.

W ocenie skarżącej, organ nie dokonał rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki opłaty, do czego był zobowiązany. Nie przedstawił żadnej kalkulacji ani analizy kosztów. Z nagrania posiedzenia Rady Miejskiej w [...] w dniu [...] wynika, że w związku z zamiarem podjęcia przedmiotowej uchwały odbyła się dyskusja, a poszczególni radni wyrażali sprzeciw przeciwko zaproponowanej uchwale. Wysokość opłaty uzasadniano faktem rozstrzygnięcia przetargu na odbiór i transport odpadów komunalnych. Jednocześnie różnicowanie stawki opłat w zakresie terenów miejskich i wiejskich uzasadniano faktem, iż mieszkańcy zabudowy na terenach miejskich generują więcej odpadów zmieszanych (ok. 190 l na osobę), zaś na terenach wiejskich mniej (120 l na osobę). Na posiedzeniu Rady nie okazano jednak żadnej dokumentacji na poparcie tego stanowiska. Brak jest analizy kosztów, kalkulacji, jakichkolwiek dokumentów wykazujących ustalenie wartości stawki, a także przyczynę jej różnicowania od terenów zabudowy.

Zaniechanie przez organ przedstawienia metody wyliczenia stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi uniemożliwia – zdaniem strony - kontrolę poprawności ustalonych stawek opłaty. Istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, występuje m.in. wówczas, kiedy dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

Spółdzielnia Mieszkaniowa wskazała, że posiada interes w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, bowiem mieszkańcy Spółdzielni są płatnikami opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zatem zaskarżona uchwała w sposób bezpośredni narusza interes prawny skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w ustawie o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Uchwały jednostek samorządu terytorialnego podlegają weryfikacji przez organy nadzoru, tj. przez właściwy Urząd Wojewódzki lub Regionalną Izbę Obrachunkową, zgodnie z art. 90 ust. 1 i 2 u.s.g. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały.

Uchwała [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] będąca przedmiotem skargi została przekazana w ustawowym terminie (5 listopada 2025 r.) do Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie, a także do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie wraz z kalkulacją opracowaną na podstawie przedstawionych propozycji stawek przez radnych Rady Miejskiej w [...] Do dnia 11 grudnia 2025 r. do Urzędu Miejskiego nie wpłynęło rozstrzygniecie nadzorcze dotyczące uchwały. Tym samym należy stwierdzić, że podjęta uchwała nie jest sprzeczna z obowiązującym prawem.

Na rozprawie w dniu 4 marca 2026 r. prezes Spółdzielni Mieszkaniowej podniosła, że załączniki do uchwały, znajdujące się w aktach administracyjnych, zostały wytworzone już po podjęciu uchwały i nie były w dyspozycji członków Komisji Rozwoju Gospodarczego i Finansów oraz radnych podczas sesji Rady Miejskiej, na której podjęto uchwałę.

W wykonaniu zobowiązania Sądu, organ złożył protokoły z posiedzeń Komisji Rozwoju Gospodarczego i Finansów z [...] oraz protokoły z sesji [...] Rady Miejskiej w [...] wraz z projektem uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości tej opłaty z uzasadnieniem.

W stosowanie zakreślonym terminie skarżąca Spółdzielnia odniosła się do treści powyższych dokumentów w piśmie z dnia 9 kwietnia 2026 r. Podniosła, że przedstawione wraz z protokołami kalkulacje zawierają informacje o ilości odpadów zmieszanych w mieście i na wsi, nie odnoszą się natomiast do podziału na rodzaj zabudowy. Nie wskazano też, czy odpady miejskie obejmują także odpady ogólne gminy, np. kosze uliczne, kontener przy cmentarzu, itp. Brak jest nadto danych do dokonania podziału w mieście – jaki jest tonaż w zabudowie wielorodzinnej i jednorodzinnej. Nie zajęto się nadto kalkulacją kosztów transportu, podczas gdy oczywistym jest, że musi on być wyższy na terenach wiejskich (z uwagi na długość przejazdów). Nie dokonano oceny prawidłowości skalkulowania ulgi za posiadanie kompostownika (być może powinna ona ulec zmniejszeniu, co przełożyłoby się na wysokość kosztów do rozliczenia w opłacie). Skarżąca wskazała, że przedstawiona kalkulacja opiera się na dopasowaniu stawek opłat do kosztów wynikających z podpisanej umowy z Zakładem Zagospodarowania Odpadów Komunalnych – są dobrane takie stawki, które po uwzględnieniu ilości mieszkańców z deklaracji i liczby miesięcy, stanowią przychód pokrywający sumaryczne koszty wynikające z umowy. Tymczasem, zdaniem strony, przy zróżnicowanej stawce powinny być wydzielone koszty wspólne dla wszystkich mieszkańców i koszty przypisane do rodzaju zabudowy.

Mając na uwadze tak ukształtowany w sprawie spór Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta zasadniczo sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a zatem z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny - zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. - nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., który nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podstawy stwierdzenia nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Do naruszenia takiego zaliczyć należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Jak wynika z art. 91 ust. 4 powołanej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Jak wynika z treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji, są one źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Regulacja konstytucyjna zawarta w powołanym wyżej przepisie art. 94 ustawy zasadniczej znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. W związku z tym, w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Oznacza to, że przepisy prawa miejscowego są wydawane na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialnoprawnych przyjętych w ustawach. Przy tym, poza przepisami porządkowymi, o których mowa w art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g., do wydania aktu prawa miejscowego nie jest wystarczające upoważnienie zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ale konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych i to upoważnienie o charakterze szczegółowym, a nie upoważnienie generalne (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 105-106).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty. Została ona ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 7 listopada 2025 r. W § 2 wskazano, że z dniem jej wejścia w życie traci moc uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty.

Szczegółowe upoważnienie dla rad gmin do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty, mających zastosowanie w danej gminie, ustawodawca zawarł w art. 6k ust. 1 – 3, a także 6j ust. 2, 2a, 3a, 3b, 3ba, 3bb, 3bc, 3e, 3f, 4 i 5 u.c.p.g. Wskazane upoważnienie dla rad gmin do uregulowania w określonych ustawą granicach, w formie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, konstrukcji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są następstwem nałożonego na gminy w art. 6c ust. 1 u.c.p.g. obowiązku realizacji zadania publicznego polegającego na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz zorganizowaniu systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, którego koszty funkcjonowania jak to wynika z art. 6r ust. 2 tej ustawy, finansowane są wpływami ze wskazanej opłaty. Poza tym ustawa upoważnia rady gmin do postanowienia w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Zaskarżona uchwała podjęta została przez Radę Miejską w [...] zgodnie z upoważnieniami zawartymi w powołanych wyżej przepisach ustawy oraz zgodnie z podziałem kompetencji między organami gminy, wynikającym z treści art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. Uchwała spełnia wszystkie warunki do uznania jej za akt prawa miejscowego. Zawarte w jej przepisach normy mają charakter generalny i abstrakcyjny.

Kontrola zgodności z prawem uchwały wszczęta została na skutek wniosku złożonego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego może każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jak z kolei wynika z ustępu 2. tego artykułu, wniesienie skargi na podstawie powołanego przepisu nie jest dopuszczalne, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Co do zasady, jak to wynika z odpowiednio stosowanego art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia.

Skarga na podstawie przepisu art. 101 u.s.g. może być zatem wniesiona "w sprawie z zakresu administracji publicznej", przez każdego, "czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą". Zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwalę rady gminy stanowiącą akt prawa miejscowego na podstawie powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. może więc podmiot, jeżeli twierdzi, że przepisy uchwały godzą w jego sferę prawną, wywołują dla niego negatywne konsekwencje prawne w postaci np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego.

W ocenie Sądu, Spółdzielnia posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Bezspornym jest bowiem, że jest ona obowiązana do uiszczania na rzecz Miasta opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy – członkowie Spółdzielni. Przez właścicieli nieruchomości, jak to wynika z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Z ustępu 3. wynika zaś, że spółdzielnie mieszkaniowe wykonują zadania właścicieli nieruchomości wspólnej i właścicieli wyodrębnionych lokali w przypadku, gdy nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu. W sprawie bezspornym jest, że skarżąca włada nieruchomościami zabudowanymi budynkami wielolokalowymi, na których zamieszkują mieszkańcy, a zatem jest obowiązana do wykonywania obowiązków właściciela nieruchomości wynikających z ustawy. Niewątpliwie więc postanowienia zaskarżonej uchwały dotyczą jej obowiązków prawnych.

W skardze sformułowane zostały zarzuty naruszenia art. 6k ust. 1 i 2 pkt 4-6 oraz art. 6r ust. 1-4 i ust. 2aa u.c.p.g. przez brak przedstawienia metody wyliczenia stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi, brak dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki opłaty oraz braku uzasadnienia dla różnicowania stawek w zakresie zabudowy jednorodzinnej na terenie miejskim oraz wielorodzinnej na tereny miejskie i wiejskie, jak też naruszenia art. 6k ust. 2 pkt 1-4 ustawy poprzez brak udokumentowania kryteriów wskazanych w tym przepisie. Oznacza to, że zaskarżeniu podlega z jednej strony przyjęta przez organ wysokość stawki opłaty za gospodarowanie odpadami, z drugiej – bezpodstawne (a co najmniej nie uzasadnione w sposób należyty) zróżnicowanie stawek zależnie od sposobu zabudowy (wielorodzinna, jednorodzinna) oraz terenu, na którym jest ona posadowiona (miejskie i wiejskie).

Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.c.p.g., utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. W myśl ust. 2 pkt 3 tego przepisu, gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Przez właścicieli nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy). W myśl art. 6c ust. 1 u.c.p.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Stosownie zaś do art. 6c ust. 2 ustawy, rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Z powyższego wynika, że obowiązkiem gminy w omawianym zakresie jest zapewnienie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Oczywistym jest przy tym, że w związku z takim odbieraniem powstają dodatkowe zobowiązania, jak zagospodarowanie i utylizacja odpadów, zorganizowanie infrastruktury służącej odbiorowi i magazynowaniu odpadów oraz właściwego transportu, opracowanie harmonogramu takich czynności, itp. Koszty tych działań winny być pokrywane z opłaty mieszkańców na ten cel.

Z art. 6h u.c.p.g. wynika, że opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi są obowiązani ponosić: 1) właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, 2) osoby wymienione w art. 1 pkt 1 lit. b, jeżeli rada gminy podjęła uchwałę, o której mowa w art. 2a ust. 1, 3) właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, jeżeli rada gminy podjęła uchwałę, o której mowa w art. 6c ust. 2 - na rzecz gminy, na terenie której są położone nieruchomości lub lokale. Zgodnie z kolei z art. 6i ust. 1 u.c.p.g., obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje: 1) w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec; 2) w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne; 3) w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe - za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości. Z art. 6j ust. 1 u.c.p.g. wynika z kolei, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.) oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.

Jak stanowi art. 6k ust. 1 u.c.p.g., rada gminy, w drodze uchwały: 1) dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy; 2) ustali stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości; 3) ustali stawkę opłaty za m3 zużytej wody - w przypadku wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6j ust. 3a. Z ust. 2 art. 6k wynika, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d; 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Przy czym stosownie do ust. 2a pkt 1 tego artykułu, rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 - 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za mieszkańca.

Z art. 6r u.c.p.g. wynika z kolei, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy (ust. 1). Środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (ust. 1aa). Środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi odpowiednio gmina lub związek międzygminny gromadzą na wyodrębnionym rachunku bankowym (ust. 1ab). Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: 1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; 2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; 3) obsługi administracyjnej tego systemu 4) edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi (ust. 2). Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (ust. 2a). Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami (ust. 2aa). Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (ust. 2b). Środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie zostały wykorzystane w poprzednim roku budżetowym, gmina wykorzystuje na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym kosztów, o których mowa w ust. 2a, 2aa i 2b, a także kosztów wyposażenia terenów przeznaczonych do użytku publicznego w pojemniki lub worki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, ich opróżnianie oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz organizacji i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów (ust. 2c). W zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 6, przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób (ust. 2c).

Zatem, rada gminy - podejmując uchwałę dotyczącą opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi - musi dokonać wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz ustalić stawki opłat przy uwzględnieniu kryteriów, o których mowa w cytowanych wyżej przepisach (art. 6k ust. 2 u.c.p.g.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rada gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami, jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu (por.: wyrok WSA w Gdańsku z 22 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 1363/16; wyrok WSA w Białymstoku z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Bk 46/19; wyrok WSA w Olsztynie z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 334/19).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12, stwierdzono, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej, która nie ma charakteru podatkowego (pkt 3.3 i pkt 3.4 uzasadnienia). Trybunał stwierdził, że "jest ona świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, ale odpłatnym i mającym realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości." W tym kontekście Trybunał przypomniał pogląd sformułowany w swoim wyroku w sprawie sygn. K 10/09, że "zadaniem opłat publicznych w systemie dochodów publicznych nie jest wyłącznie zasilanie tego systemu. Uzasadnienia ich występowania szukać należy również w pochodnych funkcjach opłat publicznych (np. prohibicyjnej, prewencyjnej, represyjnej, kompensacyjno-odszkodowawczej). Rola i znaczenie tych funkcji nie są równorzędne, zależą od takich czynników, jak dostosowanie rodzaju i wysokości opłaty publicznej do jej przedmiotu i zamierzonego kierunku oraz natężenia oddziaływania, konstrukcja prawna opłaty publicznej, odczuwalność materialna i pozamaterialna jej ciężaru finansowego (...) opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi – może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi – nabywa cechy podatku" (pkt 3.3 uzasadnienia wyroku). Trybunał stwierdził przy tym, że "Upoważniając radę gminy do wydania aktu na podstawie i w celu wykonania ustawy o utrzymaniu czystości, w zakresie operacjonalizacji zasady odpłatności odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych, prawodawca nie określił kwotowo wysokości opłat, nie wskazał też minimalnych i maksymalnych stawek. Obowiązujące przepisy ustawy nie pozwalają ponadto na wyprowadzenie szczegółowego algorytmu ustalania wysokości opłaty. W odniesieniu do nieruchomości zamieszkanych, opłata stanowi bowiem iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki finansowej określonej przez radę gminy (art. 6j ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości; zob. też modyfikacje wynikające z art. 6j ust. 3-5 ustawy o utrzymaniu czystości). Niewątpliwie stawka opłaty nie może być ustalona arbitralnie przez radę gminy, gdyż jest ona zobowiązana uwzględnić różne zmienne (tj. liczbę mieszkańców zamieszkujących gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz ciągły lub sezonowy charakter odpadów komunalnych powstających w gminie – art. 6k ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości). Zmienne te nie mają jednak charakteru normatywnego oraz stałego, w szczególności nie zostały uzależnione od publikowanych oficjalnie przez odpowiednie organy władzy publicznej danych, a ich ustalenie i dobór powierza się temu samemu organowi, który ustala wysokość opłat". Trybunał przypomniał, że: "Prawodawca upoważnił też radę gminy do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego terminu i częstotliwości uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nakazując uwzględnienie warunków miejscowych (art. 6l ust. 1 in principio ustawy o utrzymaniu czystości). Upoważnienie to nie wpływa jednak na konstrukcję samego obowiązku daninowego, a przepisy ustawy o utrzymaniu czystości umożliwiają dostosowanie technicznych aspektów realizacji obowiązku uiszczenia opłaty do warunków lokalnych. Wybór prawodawcy jest ponadto uzasadniony charakterem daniny, której celem nie jest zasilanie systemu finansów publicznych, ale umożliwienie sfinansowania przez gminę systemu gospodarowania odpadami (art. 6r ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości). W tym kontekście istotne jest zaś, że decyzja o ustaleniu terminu i częstotliwości opłat będzie uzależniona w szczególności: a) od wyniku negocjacji gminy z odbiorcami odpadów i częstotliwości realizacji przez nich powierzonego zadania; b) rozstrzygnięć, o których mowa w art. 6 i art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości; c) rozstrzygnięć w sprawie infrastruktury gospodarowania odpadami na danym terenie".

Analizując treść zaskarżonych przepisów uchwały (została ona zaskarżona w całości, choć – co należy podkreślić - w istocie zarzuty strony dotyczą wyłącznie § 1 ust. 2) wskazać należy, że w § 1 ust. 1 tego aktu organ dokonał wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wskazując, że opłata ta będzie pobierana od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w oparciu o liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Powyższe pozostaje w zgodzie z dyspozycją art. 6k ust. 1 u.c.p.g. i art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Zatem w świetle powyższego nie sposób uznać, że uchwała w tym zakresie narusza prawo.

Podobnie rzecz się ma ze zróżnicowaniem stawek opłaty i przyjęcia jej podwyższonej wysokości dla tych właścicieli nieruchomości (zarówno w zabudowie jednorodzinnej na terenach miejskich i wiejskich, jak i w zabudowie wielorodzinnej), którzy nie wypełniają obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny. Taki sposób rozstrzygnięcia omawianej kwestii wynika z art. art. 6 ust. 4 u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2, stosuje wyższe stawki, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W zgodzie z ustawą pozostaje też przyjęte w uchwale zróżnicowanie stawek opłaty zależnie od terenu – miejskiego lub wiejskiego oraz rodzaju zabudowy – jedno lub wielorodzinnej (art. 6j ust. 2a u.c.p.g.).

Całość argumentacji skargi sprowadza się natomiast do zarzutów dotyczących wadliwości ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi w sposób selektywny w przypadku nieruchomości zamieszkałych i ich zróżnicowania wobec terenów miejskich i wiejskich oraz sposobu ich zabudowy (jednorodzinna, wielorodzinna). W istocie bowiem, zdaniem Spółdzielni, w szczególności wobec braku należytego uzasadnienia uchwały w tym zakresie, jak też wobec braku poprzedzającej wydanie aktu szczegółowej analizy, która uzasadniałaby określenie wysokości tych opłat i przyjęcia zróżnicowania stawek zależnie od terenu (wieś – miasto) i rodzaju zabudowy (jedno i wielorodzinna), nie zrealizowano standardów związanych z zastosowaniem art. 6k ust. 1 i 2 u.c.p.g.

W kontekście stawianych w skardze zarzutów braku wykazania przez Gminę okoliczności, które winny być rozważone w ramach procesu wyłonienia metody kalkulacji opłaty i wysokości stawki podkreślić trzeba, że zasadniczo całość niezbędnego materiału w sprawie przedstawiona została dopiero na wezwanie Sądu. W ramach dowodów przedstawionych przez organ są protokoły z posiedzeń Komisji Rozwoju Gospodarczego i Finansów oraz z sesji Rady Miejskiej, obejmujące m.in. dyskusję radnych w przedmiocie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz sposobu ustalenia jej wysokości, ich argumentację i wnioski, jak też stanowisko i argumentację przedstawicieli Gminy (burmistrza i jego zastępcy oraz skarbnika). Załącznikami do tych dokumentów (których prawdziwość nie została podważona) są zestawienia dotyczące ilości mieszkańców, ilości wygenerowanych na terenie Gminy odpadów w poszczególnych frakcjach, różnic w obrębie terenów miejskich i wiejskich, porównania sposobu ustalenia opłat na terenie gmin ościennych oraz projekt uchwały wraz z uzasadnieniem. W tym względzie, inaczej niż w wypadku zestawień i kalkulacji znajdujących się w aktach administracyjnych, nie ma wątpliwości, że dokumenty te zostały wytworzone przed podjęciem uchwały, przedstawione radnym w trakcie prac i uwzględnione podczas dyskusji. Zestawienia kalkulacyjne dołączone do akt administracyjnych i przedstawione Sądowi wraz ze skargą nie mogą natomiast podlegać ocenie w zakresie tej sprawy administracyjnej, bowiem dokumenty wytworzone po dacie podjęcia uchwały nie mogą stanowić o zgodnym z prawem działaniu organu Gminy, jakim jest Rada Miejska. To samo dotyczy harmonogramów odbioru odpadów, które przedłożyła Spółdzielnia wraz z pismem procesowym – dane związane z harmonogramem odbiorów na poszczególnych terenach Gminy zostały uwzględnione w dyskusji radnych o metodzie i stawce opłaty, natomiast przedstawiciel Spółdzielni nie przedstawiał w trakcie posiedzeń Komisji Rozwoju Gospodarczego i Finansów oraz sesji Rady Miasta żadnych dokumentów, z którymi mogliby zapoznać się radni i poddać je pod obrady.

Niewątpliwie rację należy przyznać Spółdzielni, że przedstawiając projekt uchwały pod obrady Rady Miejskiej wnioskodawca winien przekazać także stosowną dokumentację lub informacje w formie ustnej podczas posiedzeń organu, pozwalające dokonać sprawdzenia poprawności wyliczonej stawki, jak też zasadności wyboru metody rozliczania opłaty. Są to zasadniczo dane potwierdzające ilość mieszkańców, ilość odpadów (z podziałem na frakcje) wytwarzanych na terenie gminy, z ewentualnym podziałem na tereny wiejskie i miejskie oraz wskazujące na podstawę do różnicowania pomiędzy zabudową jedno i wielorodzinną, potwierdzające wzrost lub spadek tej ilości, wskazujące na koszt funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, w tym dotyczące aktualnych stawek wynikających z umowy z odbiorcą odpadów, działania PSZOK, obsługi administracyjnej systemu (uśrednione dane dotyczące ilość zatrudnionych w tym celu pracowników, ich wynagrodzenia, itd.), planowane wydatki edukacyjne (w tym informacje o zakresie planowanej edukacji i jej założeniach), itp. Jakkolwiek katalog kryteriów wynikających z art. 6k ust. 2 u.c.p.g. ma charakter zamknięty (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2025 r., sygn.. akt III FSK 99/25), to jednak nie oznacza to, że każdorazowo gmina ma obowiązek sporządzania pełnego zakresu kalkulacji, obejmujących powyższe informacje. Jest tak w szczególności wówczas, gdy nowa uchwała odnosi się do danych pierwotnych, w oparciu o które w poprzednim roku lub latach ustalono stawki opłat i wobec których stwierdzono, że są one niewspółmierne do zobowiązań, jakie powstaną w roku bieżącym (z uwagi na wzrost kosztów w poszczególnych kategoriach wydatków składających się na funkcjonowanie systemu odbioru odpadów). Wówczas to gmina jest zobowiązana przede wszystkim do wykazania, że stawki objęte dotychczasową uchwałą są zbyt niskie, tj. nie pokrywają rzeczywistych wydatków na wskazany cel i poziomu ich niezbędnego wzrostu, przy uwzględnieniu wszystkich zmiennych oddziałujących na ten wzrost.

W niniejszej sprawie Rada Miejska w [...] w zaskarżonej uchwale zdecydowała zarówno o zmianie sposobu rozliczenia opłaty, tj. wprowadziła zróżnicowanie stawek opłaty zależnie od terenu i rodzaju zabudowy, jak też ustaliła wyższe od pierwotnych stawki opłat dla każdej z wyłonionych grup. Uchwała wydana została po ponad 3 latach od podjęcia poprzedniej, która regulowała powyższe kwestie, co bez wątpliwości ma znaczenia dla oceny potrzeby procedowania przez organ w omawianym zakresie. Jakkolwiek uzasadnienie uchwały jest niezwykle lakoniczne, to jednak wynika z niego, że celem Rady było urealnienie opłat za gospodarowanie odpadami poprzez ich dostosowanie do wzrastających cen za odbiór i transport (wynikających z rozstrzygniętego przetargu), ale też różnic w zakresie harmonogramów odbioru pomiędzy miastem i wsią oraz rodzajem zabudowy (jedno i wielorodzinnej), przestrzegania zasad segregacji odpadów przez mieszkańców poszczególnych terenów, itp.

W trakcie prac nad projektem uchwały przedstawiciele Gminy wskazywali, że w 2025 r. do organizacji systemu gospodarowania odpadami dołożono znaczące środki z budżetu Miasta (około 700.000 zł). Celem stało się zatem i to, aby pobierane od mieszkańców opłaty pokrywały większą część wynikających z tego tytułu zobowiązań, choć – co należy zaznaczyć – Gmina nadal (w ramach dokonywanych kalkulacji) przyjmuje na siebie zobowiązanie partycypacji w tych kosztach. To zaś oznacza, że przyjęte stawki nie mają charakteru nadmiernych w tym sensie, że nie zakładają wystąpienia nadpłaty czy też dysponowania tymi funduszami przez Gminę na inne cele, czego wyraźnie zakazuje ustawa (art. 6r ust. 1aa u.c.p.g.). Opłaty te nie wykraczają też poza stawki maksymalne, wskazane w art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g.

Powyższe potwierdza wypowiedź skarżącej Spółdzielni z pkt 8 pisma z dnia 9 kwietnia 2026 r., w którym stwierdzono, że kalkulacja wysokości opłat opiera się na dopasowaniu stawek do kosztów wynikających z umowy z ZZOK. Z takiego sposobu działania Rady nie można jednak czynić skutecznego zarzutu w sprawie, skoro zasadniczo chodzi właśnie o pokrycie rzeczywistych kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a koszty te z zasady obciążać mają mieszkańców, a nie budżet Gminy.

Inną rzeczą jest natomiast sposób rozłożenia tych kosztów poprzez wprowadzenie zróżnicowania stawek. Ta okoliczność stanowiła swoistą nowość w sposobie ustalenia opłaty, bowiem dotychczas w Gminie obowiązywała stawka "płaska", czyli jedna i taka sama dla różnych obszarów (wiejskich i miejskich) i rodzaju zabudowy (jedno i wielorodzinnej).

Postulat zróżnicowania stawek był poruszany – wbrew stanowisku Spółdzielni – wielokrotnie na posiedzeniach Komisji Rozwoju Gospodarczego i Finansów. Z dołączonych protokołów wynika, że radnym umożliwiono w tym względzie dyskusję, przedstawiciele Gminy odpowiadali natomiast na pytania oraz przedstawili w dniu 20 października 2025 r. zestawienia kalkulacyjne obejmujące projektowane stawki zarówno przy metodzie dotychczasowej, jak i w zróżnicowaniu. Z kalkulacji tych wynika, że przy wprowadzeniu stawki płaskiej opłata (bez względu na teren i rodzaj zabudowy) wynosiłaby 33 zł. Projekt uchwały w o takiej treści został poddany pod głosowanie i odrzucony. Dlatego też radni zajęli się pracami nad drugim z projektów, przewidującym rozróżnienie stawkowe dla terenów wiejskich i miejskich oraz rodzaju zabudowy. W tym projekcie każda z proponowanych stawek opłaty była niższa od stawki ustalonej przy metodzie płaskiej (28 zł dla zabudowy jednorodzinnej na wsi, 30 zł dla zabudowy jednorodzinnej w mieście i 32 zł dla zabudowy wielorodzinnej w mieście i na wsi). Radni zgodzili się, że przyjęcie takiej metody ustalenia opłaty jest korzystniejsze finansowo dla mieszkańców, choć równocześnie powstała dyskusja dotycząca możliwości obniżenia stawek (poczynienia oszczędności) oraz zarzutów części obradujących dotyczących "dzielenia mieszkańców".

Odpowiadając na te zarzuty zaangażowani w pracę nad uchwałą radni oraz przedstawiciele Gminy udostępnili zestawienia i kalkulacje, przedstawiając dodatkowo w formie prezentacji dane i informacje związane z proponowaną metodą rozdzielenia opłaty i jej wysokością dla poszczególnych grup. Zestawienia te odnosiły się do kosztów obsługi systemu na 2026 r., które całościowo w Gminie [...] zostały oszacowane na kwotę 2.100.249,50 zł, w tym koszty PSZOK – na kwotę 67.439,54 zł i koszty obsługi systemu – na kwotę 129.290,63 zł. Zawierały porównanie tych wartości z kosztami generowanymi przez gminy ościenne, w tym m.in. powstałe w sąsiedniej Gminie [...] w której także wprowadzono stawki zróżnicowane w oparciu o analogiczne jak w zaskarżonej uchwale kryteria. W formie tabelarycznej zawarto dane odnoszące się do ilości mieszkańców i złożonych deklaracji, oszacowując w ten sposób prognozowaną opłatę miesięczną (płaską) na poziomie 33,70 zł obejmującą odrębnie wskazane prognostyki kosztów z tytułu odbioru odpadów, uśrednionych kosztów transportu, funkcjonowania PSZOK, obsługi administracyjnej systemu (k. 71 akt sprawy). Dodatkowo Gmina przedstawiła zestawienie dotyczące ilości generowanych odpadów ogółem i w podziale na frakcje. W ten sposób wykazano istnienie znaczącej różnicy pomiędzy odpadami segregowanymi i zmieszanymi w poszczególnych miesiącach 2024 r. (58%), zaś Burmistrz wyjaśniła, że tendencja związana z przewagą odpadów niesegregowanych (których zagospodarowanie jest najdroższe) nadal utrzymuje się i dotyczy w szczególności terenów miejskich. Jakkolwiek niemożliwym stało się przedstawienie dokładnych danych wagowych związanych z ilością odpadów zmieszanych w zabudowie jedno i wielorodzinnej (bowiem uniemożliwiał to sposób odbioru tych odpadów i ich dostawa do ZZOK), to jednak – wbrew stanowisku skarżącej – przedstawiciele Gminy wskazali na istotne różnice w ilości generowania tej najdroższej z frakcji w zestawieniach za lata 2023 i 2024 z rozróżnieniem pomiędzy miastem i wsią (k. 74-74v). Z zestawień tych wprost wynika, że wieś generuje znacząco mniej odpadów niesegregowanych (w 2023 r. - 638,86, podczas gdy w mieście – 940,60; w 2024 r. – 704,14, podczas gdy w mieście – 960,70). Dodatkowo, fakt zwiększonej niesegregacji w warunkach zabudowy wielorodzinnej został potwierdzony przez pracowników firmy odbierającej odpady, na co wprost zwrócono uwagę podczas obrad Komisji, a potem także na sesji Rady Miejskiej.

Jakkolwiek radni wskazywali na uprzywilejowanie mieszkańców zabudowy jednorodzinnej polegające na łatwiejszej organizacji segregacji, jak też przypisanej do tego charakteru zabudowy ulgi na kompostownik, to jednak zgodzili się, że żadna z grup mieszkańców nie powinna być obciążana tymi kosztami, których sama nie generuje (np. wieś nie powinna finansować miasta). Skoro zaś tak, to skoncentrowano uwagę na różnicach w tych kosztach.

Podkreślenia wymaga, że Prezes Spółdzielni, obecna zarówno na jednym z posiedzeń Komisji, jak również na sesji Rady Miejskiej, zasadniczo wskazywała wyłącznie na potrzebę weryfikacji harmonogramu odbioru odpadów z poszczególnych frakcji (np. zmniejszenie częstotliwości wywozu szkła), czy też rozważenie potrzeby uwzględniania kosztów mycia kontenerów oraz zmniejszenia ulgi na kompostownik (co dotyczy z zasady mieszkańców zabudowy jednorodzinnej), a nie na sposób wywiązywania się mieszkańców zabudowy wielorodzinnej z obowiązków segregowania śmieci, a tym samym także ilości wytwarzanych w tej zabudowie odpadów zmieszanych (zob. protokół z posiedzenia Komisji Rozwoju Gospodarczego i Finansów z dnia 28 października 2025 r. – k. 42-43). Radni zaangażowani w przygotowanie projektu uchwały wskazywali na różnice w ekonomiczności poszczególnych rozwiązań, zarówno z perspektywy stawek jednostkowych opłat dla mieszkańców (w metodzie płaskiej i zróżnicowanej), jak i dla budżetu Gminy (w zakresie jej dodatkowych obciążeń z tytułu dopłaty do systemu). Ulga na kompostownik została ujęta w zestawieniach przedstawionych radnym (wskazano liczbę osób korzystających z ulgi oraz wynikające z tego tytułu koszty, jak też skalkulowano stawkę zróżnicowaną ze względu na zabudowę bez ulgi na kompostownik i z tą ulgą). Propozycja zmiany wysokości ulgi (4 zł) nie znalazła akceptacji obradujących.

Podczas sesji Rady Miejskiej, na której przegłosowano zaskarżoną uchwałę, ze strony przedstawiciela Spółdzielni podnoszone były kwestie związane z rozliczaniem kosztów odpadów wytwarzanych na terenach ogólnie dostępnych (wspólnych, np. kosze uliczne, place zabaw, kontener przycmentarny) oraz wytwarzanych przez instytucje (np. szkoły, przychodnie). Problematyka ta była również tematem obrad Komisji. Chodziło zasadniczo o wskazanie, czy koszty te są częścią ogólnych wydatków z tytułu utrzymania systemu, czy też obciążają wyłącznie mieszkańców miasta i zabudowy wielorodzinnej. Okoliczność została wyjaśniona przez Burmistrz Miasta, która wskazała, że wszystkie wydatki związane z wyposażeniem w pojemniki i uprzątaniem odpadów z niezamieszkałych terenów należących do Gminy, które stanowią części do wspólnego korzystania przez mieszkańców (jak place zabaw, plac przycmentarny) są wkalkulowywane w ogólną wysokość wydatków z tego tytułu. To zaś oznacza, że uczestniczą w ich ponoszeniu wszyscy mieszkańcy (bez względu na teren i rodzaj zabudowy), jak również Gmina, która zgodnie z art. 6r ust. 2da u.c.p.g. partycypuje w tych kosztach. Ogólne koszty działania systemu stanowiły bowiem punkt wyjścia do kalkulacji opłat dla wszystkich wydzielonych w uchwale grup, a na ich zróżnicowanie wpłynęły wyłącznie te zmienne, które grupy te charakteryzowały (w tym zwłaszcza ilość produkowanych odpadów zmieszanych, częstotliwość odbiorów).

Z powyższego wynika, że wbrew stanowisku Spółdzielni, podjęciu uchwały towarzyszyły czynności związane z analizą rzeczywistych kosztów działania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz generowaniem tych kosztów w poszczególnych grupach wskazanych w ramach zróżnicowania stawek. Odrębnie głosowane były propozycje związane z metodą ustalenia opłaty, jak i jej wysokością oraz zróżnicowaniem. Każde z tych głosowań poprzedzone było pracami Komisji Rozwoju Gospodarczego i Finansów. Podczas posiedzeń tej Komisji dopuszczano dyskusję radnych, udzielano też głosu zainteresowanym, w tym Prezes Spółdzielni Mieszkaniowej. Radni otrzymali w formie graficznej oraz w formie informacji ustnych niezbędne dane, które umożliwiły im podjęcie decyzji zarówno w zakresie metody ustalenia opłaty, jak i jej wysokości.

Należy pamiętać, że opłata za gospodarowanie odpadami w założeniu ma charakter ryczałtowy. O ile odnosi się ją do wielkości wydatków związanych z utrzymaniem system odbioru i zagospodarowania odpadów na terenie gminy, o tyle opłata ta nie ma charakteru dokładnie wyliczonej ceny z tego tytułu. Nie każdy zatem postulat i oczekiwanie radnych związane ze sposobem i zakresem kalkulacji tej opłaty mogły być i musiały być zrealizowane, aby uznać, że podjęta w tej kwestii uchwała miała uzasadnione podstawy (dotyczy to np. postulowanych przez część radnych zestawień obejmujących amortyzację pojazdów przewożących odpady, kosztów pracy, zużycia paliwa, itp. w sytuacji, gdy Gmina przedstawiła ogólne koszty administrowania systemem oraz koszty transportu odpadów w zestawieniach tabelarycznych). Rzeczą Gminy było wykazanie, że ustalone stawki opłat są uzasadnione w świetle ogólnych kosztów, jakie na ten cel muszą być przeznaczone, jak też uzasadnienie dla przyjęcia (powszechnego także w okolicznych gminach) systemu zróżnicowania stawek. Obowiązki dowodowe Gminy nie mogą być w tym względzie nieograniczone. Tym bardziej, że kolejne oczekiwane przez część radnych zestawienia danych wiązałyby się z dodatkowym opóźnieniem w procedowaniu uchwały oraz obowiązkiem poniesienia dodatkowych kosztów administracyjnych, które w końcowym efekcie obciążyłyby koszty systemu.

Trzeba też podkreślić, że część wypowiedzi radnych oraz osób zainteresowanych biorących udział w sesji Rady stanowiła propozycje możliwych rozwiązań wpływających na oszczędności i relatywne zmniejszenie opłat w przyszłości (np. zaproponowano częściowe odzyskiwanie odpadów budowlanych, uszczelnienie PSZOK i systemu segregacji; zasugerowano, by inne ościenne gminy ponosiły opłatę za szkodliwość sortowni położonej na terenie Gminy [...]), czy też przeniesienia ciężaru opłat na inne podmioty (jak np. kosztów kontenera przycmentarnego na parafię). Postulaty te nie mogły jednak w założeniu stanowić podstawy prac nad projektem zaskarżonej uchwały, bowiem stanowiły asumpt dla dalszych prac związanych z organizacją i efektywnością systemu odbioru odpadów. Podobnie rzecz się ma z harmonogramami wywozu odpadów. Jakkolwiek w tej mierze postawiono zarzuty związane np. ze zbyt częstym odbiorem frakcji zielonej lub szkła, to jednak nie wykazano takich danych, które pozwalałyby w trakcie prac nad uchwałą wprowadzenie korekt w zakresie, który oddziaływałby wprost na ustalenia objęte jej treścią (czyli zasadniczo na wysokość stawek opłat i ich zróżnicowanie). Z kolei przedstawiciel Gminy wskazał w tej mierze na zadanie wynikające z art. 3 ust. 2 pkt 3 – 6 u.c.p.g. oraz ryzyko powstawania nielegalnych wysypisk i zanieczyszczania części wspólnych. Nie można również uznać zasadności postulatu jednego z radnych, by odstąpić od zmiany wysokości opłaty w celu dokonania kontrolnego ważenia odpadów z różnych rodzajów zabudowy. Takie działanie pogłębiłoby jedynie deficyt Gminy, która już w 2025 r. dofinansowała system o około 700.000 zł (a stawki wynikające z nowo rozstrzygniętego przetargu na 2026 r. są o 10% wyższe). Niczym nie wsparte były również twierdzenia o znacząco większych kosztach transportu na terenie wiejskim, co winno przekładać się na wyższą stawkę opłat dla jego mieszkańców. Jakkolwiek na terenie tym pojazdy rzeczywiście pokonują większe odległości pomiędzy zabudową, to jednak harmonogram odbiorów jest tam inny niż w zabudowie wielorodzinnej (odbiór odpadów zmieszanych odbywa się w okresie letnim dwa razy w miesiącu, zaś poza tym sezonem oraz w wypadku innych frakcji – raz w miesiącu, podczas gdy w zabudowie wielorodzinnej – raz w tygodniu).

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie narusza zatem prawa, a w ramach jej podjęcia uwzględniono kryteria, o jakich mowa w art. 6k ust. 2 pkt 1 – 4 u.c.p.g. Wprowadzone zróżnicowanie stawek nie podważa zasady równego traktowania przez władze publiczne, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Uchwała przewiduje metodę ustalania opłaty przewidzianą przez ustawę, zaś wysokość opłat nie wykracza poza ustawowe maksimum. Brak jest podstawy do stwierdzenia, że wysokość opłat została tak ustalona, że powstaną z tego tytułu nadwyżki w budżecie Gminy. Wybór odmiennych stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w stosunku do mieszkańców wsi i miasta oraz w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej został przez Gminę logicznie uzasadniony uwarunkowaniami związanymi z efektywnością segregacji odpadów oraz częstotliwością ich odbioru. Nie sposób zatem stwierdzić, że w sprawie naruszono prawo w sposób istotny, co stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Organy dopełniły bowiem procedur niezbędnych dla jej podjęcia. Nie oznacza to równocześnie, iż prace radnych związane z tematyką opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie powinny być kontynuowane i stać się ewentualnie podstawą nowego projektu uchwały.

Z tego względu zarzuty podniesione w skardze uznać należy za nieuzasadnione, a skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.