Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi I. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej I. O. kwotę 2867 (dwa tysiące osiemset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 kpa oraz przepisów art. 2 ust. 35a, art. 62 ust. 4b, art. 64 ust. 1 i 2, art. 140aa ust. 1, 3 i 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej prd), po rozpatrzeniu odwołania I. O. (dalej skarżąca), prowadzącej działalność gospodarczą w zakresie usług transportowo-handlowych, od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej WITD, organ I instancji) z [...] kwietnia 2015 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 15000 zł za wykonywanie przejazdu zespołem pojazdów złożonym z liczby pojazdów większej niż określona w art. 62 ust. 4 prd (stosownie do tego przepisu zespół pojazdów może składać się najwyżej z 3 pojazdów, a zespół ciągnięty przez pojazd silnikowy inny niż ciągnik rolniczy lub pojazd wolnobieżny - z 2 pojazdów) bez zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym kategorii VII, utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2015 r. w miejscowości D. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli zespół pojazdów składający się z ciągnika samochodowego marki [...] nr rej. [...], naczepy ciężarowej marki [...] nr rej. [...] oraz przyczepy ciężarowej marki [...] nr rej. [...]. Zespołem kierował T. I., który wykonywał - w imieniu i na rzecz skarżącej - transport drogowy rzeczy (dwóch pustych kontenerów). Przebieg kontroli został utrwalony protokołem z [...] lutego 2015 r, z którego wynika, że kierowca okazał trzy dowody rejestracyjne pojazdów, które poruszały się razem w jednym zestawie, posiadając osobne tablice rejestracyjne i numery VIN).

Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania, w którym skarżąca podniosła w szczególności, że jeden z dowodów rejestracyjnych "dotyczył nie pojazdu, a jedynie elementu uzupełniającego do innego pojazdu, tj. naczepy", zatem kontrolowany pojazd był normatywny w rozumieniu art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) prd. Skarżąca odniosła te uwagi do zawartej w art. 2 pkt 68 prd definicji pojazdu skompletowanego, to jest pojazdu, który w celu spełnienia wymagań technicznych oraz uzyskania założonych cech użytkowych powstał w wyniku co najmniej jednego etapu kompletacji i wskazała, że "w związku z powyższym podczas przedmiotowej kontroli mamy do czynienia z zespołem pojazdów (pojazdem członowym) składającym się z dwóch pojazdów: pojazdu silnikowego oraz naczepy (złożonej w wyniku kompletacji z dwóch części)".

Według organu natomiast w ustalonym stanie faktycznym karę pieniężną należało nałożyć jak za brak zezwolenia kategorii VII, które stosownie do Ip. 7 załącznika nr 1 do prd jest wydawane na przejazd pojazdu po wyznaczonej trasie wskazanej w zezwoleniu:

a) o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I-VI,

b) o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t.

Zgodnie z kolei z art. 140ab ust. 1 pkt 3 prd karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości:

1) 1500 zł-za brak zezwolenia kategorii I i II;

2) 5000 zł - za brak zezwolenia kategorii III-VI;

3) za brak zezwolenia kategorii VII:

a) 500 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości nie więcej niż o 10%,

b) 2000 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%,

c) 15 000 zł - w pozostałych przypadkach.

W tej sytuacji organ I instancji prawidłowo zakwalifikował stwierdzony w trakcie kontroli stan faktyczny jako wykonywanie przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach, dla którego stosownie do treści art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) prd karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości 15000 złotych.

Przedstawiając zasady ustalenia kategorii wymaganego zezwolenia organ wskazał, że bez znaczenia jest tu okoliczność w postaci podzielności ładunku, bowiem stosownie do treści art. 140ab ust. 2 prd, w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2 (przepis ten zabrania przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub II) za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Jeżeli nie jest możliwe ustalenie kategorii zezwolenia od I do VI, kwalifikacja naruszenia dokonywana jest w oparciu o zezwolenie kategorii VII; tj. gdy pojazd nie spełnia warunków normatywnych lub nienormatywnych, albo poruszał się po kategorii drogi, dla której nie przewidziano przekroczenia parametru ustalonego podczas kontroli dla kategorii zezwoleń I - VI. Zgodnie z przepisami art. 62 ust. 4, 4a, 4b zespół pojazdów może składać się najwyżej z 3 pojazdów, a zespół ciągnięty przez pojazd silnikowy inny niż ciągnik rolniczy lub pojazd wolnobieżny - z 2 pojazdów. Przejazd zespołu pojazdów złożonego z liczby pojazdów większej niż określona w ust. 4 lub o długości większej niż określona w ust. 4a wymaga zezwolenia, o którym mowa w art. 64d (zezwolenia kategorii VII).

W sprawie skarżąca wykonywała przewóz 3 pojazdami i doszło w niej do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, przy czym strona nie dostarczyła dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia w oparciu o regulację art. 140aa ust. 4 prd.

Po przytoczeniu treści tego przepisu i odnotowaniu, że w rozpatrywanym przypadku przewozu nie stwierdzono przekroczenia nacisku osi - nie znajduje więc zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 2 prd, organ poddał analizie użyte w pkt 1 ust. 4 art. 140aa prd pojęcia należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i braku wpływu na powstanie naruszenia. Niedostosowanie się do nakazu z art. 62 ust. 4b prd (przejazd zespołu pojazdów złożonego z liczby pojazdów większej niż określona w ust. 4 lub o długości większej niż określona w ust. 4a wymaga zezwolenia, o którym mowa w art. 64d, tj. zezwolenia kategorii VII) przesądza w ocenie organu "o braku należytej staranności, jak również o wpływie na powstałe naruszenie, bowiem świadczy o nieprzestrzeganiu zasad, którymi powinien kierować się podmiot wykonujący przejazd, aby do naruszenia nie doszło". Skarżąca w sprawie nie przedstawiła dowodów na dochowanie należytej staranności i brak wpływu na powstanie naruszenia.

Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją. W skardze do Sądu zarzuciła jej:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 140ab prd poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie przez organ II instancji, że zasadne jest wymierzenie kary w wysokości 15000 zł z tytułu braku zezwolenia;

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 prd poprzez błędną wykładnię definicji pojazdu skompletowanego;

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania w sprawie, tj. art. 7 i 8 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności poprzez niewyjaśnienie, czy brak przekroczenia któregokolwiek z parametrów może mieć wpływ na konieczność posiadania zezwolenia; wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi powtórzyła za odwołaniem, że ww. zespół pojazdów był normatywny, gdyż jeden z dowodów rejestracyjnych "dotyczył nie pojazdu, a jedynie elementu uzupełniającego do innego pojazdu, tj. naczepy". Tymczasem organ wskazał na karę odnosząc się do ilości dowodów rejestracyjnych okazanych podczas kontroli "nie wskazując natomiast faktycznej ilości pojazdów składających się na kontrolowany zespół pojazdów". Skarżąca powołała się też (tak jak w odwołaniu) na art. 2 pkt 68 prd, zgodnie z którym pojazd skompletowany to pojazd, który w celu spełnienia wymagań technicznych oraz uzyskania założonych cech użytkowych powstał w wyniku co najmniej jednego etapu kompletacji, wywodząc w konkluzji, że "podczas przedmiotowej kontroli mamy do czynienia z zespołem pojazdów (pojazdem członowym) składającym się z dwóch pojazdów: pojazdu silnikowego oraz naczepy (złożonej w wyniku kompletacji z dwóch części)"; nadto kontrolowany zespół nie przekraczał dopuszczalnych wartości w zakresie wysokości, długości oraz szerokości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przy czym nie zajął stanowiska względem argumentacji skargi odnoszącej się do ww. problematyki pojazdu skompletowanego.

Przy piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. skarżąca załączyła do akt kopie aktualnych dowodów rejestracyjnych części składowych kontrolowanego zespołu pojazdów o numerach - [...] oraz [...] na okoliczność wykonywania przejazdu zespołem pojazdów składających się z dwóch pojazdów, składającym się z dwóch pojazdów – t.j. trzyosiowego ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] oraz czteroosiowej naczepy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], składającej się z dwóch sztywno połączonych ze sobą części i będącej naczepą rozpinaną (pojazd składa się z dwóch części). Według skarżącej skontrolowana naczepa była bowiem jednym pojazdem, składającym się z dwóch części: przedniej i tylnej, przy czym część tylna nie nadaje się do samodzielnej jazdy i musi być przyłączona do przedniej, a tak opisana naczepa została źle zarejestrowana przez sporządzenie dla tych części dwóch (a nie jednego) odrębnych dowodów rejestracyjnych. Skarżąca podkreśliła niewłaściwą w sprawie klasyfikację naczepy "będącej naczepą rozpinaną (pojazd składający się z dwóch części)" przez traktowanie jej jako zespołu pojazdów składającego się z naczepy oraz przyczepy, a w konsekwencji skontrolowanego zespołu jako składającego się z trzech pojazdów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę w tej sprawie należało uwzględnić, gdyż organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i niewątpliwy wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznoprawnych sprawy. W szczególności nie odniósł się do zarzutów i argumentacji podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej w sprawie, to jest nie rozpoznał sprawy przez pryzmat odwołania, ograniczając się do stwierdzenia, że skarżąca, niedostosowując się do nakazu wynikającego z wyżej cytowanego art. 62 ust. 4b prd, wykonywała przewóz 3 pojazdami (poruszającymi się w jednym zestawie) z naruszeniem obowiązku posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Tymczasem argumentacja odwołania zmierzała do wykazania, że zakwestionowany w toku ww. kontroli zespół pojazdów składał się z 2 pojazdów - silnikowego oraz naczepy złożonej w wyniku kompletacji z dwóch części, zatem stanowiącej pojazd skompletowany w rozumieniu art. 2 pkt 68 prd. Organ odwoławczy natomiast w obszernym skądinąd, ale pomijającym rozważenie tego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienia, uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do argumentacji odwołania w tej części zarzutów. Uzasadnienie to w żadnym miejscu nie nawiązuje do wskazanego podstawowego elementu twierdzeń skarżącej, na którym oparła ona odwołanie, pozostając niejako obok tych twierdzeń, w tym sensie, że ich nie podważa ani nie aprobuje, co prowadzi do wniosku, że w ogóle ich nie zauważa.

Tym samym organ jednostronnie i arbitralnie, bo bez zbadania podniesionej w odwołaniu kwestii pojazdu skompletowanego, ustalił w sprawie, bazując wyłącznie na okazanych do kontroli ww. trzech dowodach rejestracyjnych, wykonywanie przez skarżącą przejazdu zespołem pojazdów składającym się z 3 pojazdów, zatem niezgodnie z art. 62 ust. 4 prd, w świetle którego zespół ciągnięty przez pojazd silnikowy inny niż ciągnik rolniczy lub pojazd wolnobieżny może składać się z 2 pojazdów. Nie podał przy tym nie tylko dlaczego/z jakich powodów odmawia racji twierdzeniom skarżącej, ale również dlaczego tych twierdzeń nie analizuje w prawnoprocesowej formule załatwienia sprawy administracyjnej, nie zajmując wobec nich żadnego stanowiska. W konsekwencji powyższego organ naruszył podstawowe zasady procedury administracyjnej zawarte w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, a to odpowiednio - zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności postępowania dowodowego i zasadę swobodnej oceny dowodów. W myśl tychże zasad organ administracji, stojąc na straży praworządności, obowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić wszystkie dowody we wzajemnej łączności. M.in. organ przypisując moc i wiarygodność poszczególnym dowodom ma obowiązek ustosunkować się do twierdzeń strony podważających ich znaczenie w sprawie i wykazać dlaczego uznaje je za relewantne dla sprawy oraz dlaczego odmawia wiarygodności twierdzeniom/argumentacji strony tym dowodom przeciwstawionych; przy czym taka analiza nie może być lakoniczna ani skrótowa, a powinna zawierać oceny wysoce zindywidualizowane.

Zdaniem Sądu wskazany standard postępowania administracyjnego określony przepisami art. 7, 77 § 1 i 80 kpa nie został przez organ odwoławczy zachowany (dodatkowo w odpowiedzi na skargę organ zawarł ww. uwagę o podstawie nałożenia kary pieniężnej, która nie odpowiada przedmiotowi tej sprawy - w sprawie nie odnotowano bowiem przekroczenia nacisku osi, tylko przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej zespołu o 1,7 t, zaś karę nałożono za wykonywanie przejazdu zespołem złożonym z liczby pojazdów większej niż 2). W okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy - ustalonego w wyniku ww. kontroli przejazdu zespołu pojazdów należącego do skarżącej - niezachowanie wskazanego standardu postępowania jest istotne dla oceny podjętego rozstrzygnięcia, zwłaszcza w sytuacji, gdy w odwołaniu skarżąca wskazała, że składająca się na ten zespół przyczepa była jedynie elementem uzupełniającym do pojazdu, gdyż technicznie tworzyła z nim jedną całość jako pojazd skompletowany. Stanowisko to zdają się uwiarygadniać przedłożone przez skarżącą przy piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. kopie dowodów rejestracyjnych przy czym wskazują one oraz VIN części składowych kontrolowanego zespołu pojazdów.

Zmiana treści dowodu rejestracyjnego może uzasadniać twierdzenie o błędzie w pierwotnej rejestracji pojazdu; skoro doszło do tej zmiany, przez zamieszczenie wskazanej adnotacji i wydanie na ten sam pojazd nowego dowodu rejestracyjnego, można zakładać, że już w czasie ww. kontroli zespołu połączenie/związek techniczny ww. naczepy z przyczepą winien być przedmiotem szczegółowego zbadania i ustalenia rzeczywistego charakteru tak połączonych elementów/części pod kątem cech pojazdu skompletowanego, zwłaszcza że kierujący pojazdem D. O. przesłuchany w dniu kontroli w charakterze świadka (por. akta administracyjne sprawy) wskazywał na dwuczłonowość zespołu, podnosząc, że "druga naczepa nie może poruszać się bez pierwszej". Sąd podziela przy tym stanowisko skarżącej, która w załączniku do protokołu rozprawy, nawiązując do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 grudnia 2009 r. I SA/Kr 229/09 podniosła, że o tym czy dane urządzenie jest przyczepą (innym pojazdem) decyduje posiadanie określonych cech (ustawowo wskazanych) niezależnie od tego, czy można takie wnioski wywieść na podstawie dokumentów (np. dowodu rejestracyjnego); chodzi zatem o sprawdzenie materialnoprawnych przesłanek oscylujących wokół technicznych elementów oraz przeznaczenia danego pojazdu, a nie polegających wyłącznie na dowodzie rejestracyjnym pojazdu.

W każdym razie późniejsze podniesienie w odwołaniu przez skarżącą kwestii pojazdu skompletowanego, jako jednego z dwóch pojazdów składających się na ww. skontrolowany zespół pojazdów, nakładało na organ odwoławczy obowiązek wszechstronnego jej wyjaśnienia, w szczególności przez wskazanie i wykładnię przepisów regulujących problematykę pojazdu skompletowanego, poczynając od jego definicji zawartej w art. 2 pkt 68 prd, jak również zasad i przepisów regulujących warunki dopuszczenia takiego pojazdu do ruchu. Na bazie takiej analizy organ winien ocenić następnie argumentację odwołania, co do posługiwania się przez skarżącą pojazdem skompletowanym, dokonując stosownej subsumcji ustaleń pokontrolnych pod te przepisy i wypowiedzieć się na ich tle, czy istotnie wskazywany przez skarżącą element ww. zespołu pojazdów składający się z naczepy nr rej. [...] i połączonej z nią przyczepy nr rej. [...] odpowiadał kryterium pojazdu skompletowanego, który został dopuszczony do ruchu.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznoprawnego sprawy, w tym zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz prawnej oceny poczynionych w ten sposób ustaleń, w świetle zastosowanych przepisów prawa, spoczywa na organie (tu na organie odwoławczym, który w drugiej instancji obowiązany był - i jest skutkiem tego wyroku - ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, mając przy tym m.in. prawo korygowania zarówno wad prawnych decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych sprawy bądź powodujących inne nieprawidłowości, czemu służy decyzja reformatoryjna, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 kpa - por. wyrok NSA z 1 lipca 2005 r. OSK 1552/04). Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, a to w myśl zasady, że nie czyni własnych ustaleń w sprawie, tylko ocenia zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka ocena/kontrola możliwa jest jednak tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych i odniesienia się do wszystkich kwestii istotnych dla oceny prawidłowości zastosowania przezeń w sprawie przepisów prawa materialnego, przez co należy rozumieć również wykładnię tych przepisów na potrzeby/w kontekście poczynionych ustaleń, tak żeby można było prześledzić tok rozumowania organu, który zastosował te przepisy w uwarunkowaniach stanu faktycznego sprawy.

Uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Z wyjaśnieniem podstawy prawnej wiąże się więc podanie treści przepisu, na który organ się powołuje oraz przedstawienie przyjętej przez organ jego wykładni, co w sumie oznacza obowiązek wytłumaczenia się przez organ z zastosowania, w ustalonym stanie faktycznym sprawy, określonego przepisu.

Reasumując, aby skontrolować decyzję organu Sąd musi dysponować ustaleniami i stanowiskiem organu co do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, które determinują sposób objętego tą decyzją rozstrzygnięcia sprawy. Inaczej kontrola sądowoadministracyjna jest niemożliwa, a zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Tak też stało się w niniejszej sprawie.

Przede wszystkim organ nie wyjaśnił w niej dlaczego wskazane przez skarżącą połączenie ww. naczepy z przyczepą nie może być traktowane jako pojazd skompletowany w rozumieniu art. 2 pkt 68 prd i nie zajął umotywowanego prawnie stanowiska wobec twierdzeń skarżącej w tym względzie, popartego oczywiście stosownymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi.

Kierując się powyższymi wskazaniami organ uczyni to w następstwie ponownego rozpoznania sprawy niniejszej, przede wszystkim wyjaśni kryterium pojazdu skompletowanego w świetle mających do tego zastosowanie przepisów prawa i ustali, czy akcentowane przez skarżącą połączenie ww. naczepy i przyczepy czyniło temu kryterium zadość, a powstały w wyniku tego połączenia pojazd został de facto dopuszczony do ruchu jako pojazd skompletowany. Właśnie w tym zakresie ustaleń organ rozważy i, podejmując rozstrzygnięcie, weźmie pod uwagę stanowisko skarżącej prezentowane w sprawie. Oczywiście w toku sprawy skarżąca nie będzie zwolniona od dowodzenia okoliczności, z których wywodzi korzystne dla siebie konsekwencje prawne, tak żeby organ nie pominął ich w tych ustaleniach.

Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270 j.t. ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 tej ustawy.