Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II SA/Po 695/10 w sprawie ze skargi T. B, K. B., A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 października 2011 r. (sygn. akt II SA/Po 695/10) uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [..] sierpnia 2010 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego usytuowanego na działkach o numerach geodezyjnych [..] i [..] w miejscowości R., gminie S.M.

Wyrok został wydany w następujących istotnych dla sprawy okolicznościach:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koninie decyzją z dnia [..] maja 2010 r. podjętą na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), określanej dalej jako Prawo budowlane z 1974 r., nakazał T.B. i K.B. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 8,94m x 21,50m i wys. 5,30 m wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia powodem jego wydania było ustalenie, że w/w obiekt został wzniesiony w 1986 r. bez pozwolenia na budowę. Do 1990 r. działka nr [..] na której wybudowany został obiekt stanowiła własność inwestorów – K.B. i T.B. Następnie część działki po podziale (nr [..]) została w 1990 r. zbyta na rzecz Skarbu Państwa. Własność pozostałej części działki (nr [..]) na podstawie umowy darowizny w 1992 r. została przeniesiona na H. i A.B.\. Obecnie budynek usytuowany jest więc na dwóch działkach stanowiących własność różnych podmiotów. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w S.M. Nr [..] z dnia [..] stycznia 1984 r. (Dz. Urz. Wojew. Wlkp. Nr [.], poz. [..]), obowiązującym w dacie budowy obiektu, działka nr [..] przeznaczona była pod pastwiska, nieużytki i tereny różne. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że dla terenu działek nr [..] i [..] od dnia 1 stycznia 2004 r. nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla tego terenu nie była również wydawana decyzja o warunkach zabudowy. Ponadto organ I instancji ustalił, że obiekt został wzniesiony w tak zwanym międzywalu, czyli pomiędzy linią brzegu rzeki a wałem przeciwpowodziowym, w obszarze bezpośrednio zagrożenia powodzią. Wskazał, że z przepisów szczególnych – art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019) wynika, że na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wznoszenia obiektów budowlanych. W wyjątkowych sytuacjach - zgodnie z art. 82 ust. 3 Prawa wodnego -dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może zwolnić z konieczności przestrzegania tego zakazu. W rozpatrywanej sprawie decyzja zezwalająca na usytuowanie obiektu na obszarze zagrożenia przeciwpowodziowego nie została wydana, co wynika z pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 12 lipca 2007 r. Organ wyjaśnił, że w dacie budowy obiektu budowlanego kwestie te podobnie regulował art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 38, poz. 230). Uznał, że powyższa okoliczność stanowi inną (niż niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ) ważną przyczynę, o której mowa w przywołanym w podstawie prawnej decyzji art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. uniemożliwiającą legalizację obiektu. Organ wskazał także na treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), określanej dalej jako Prawo budowlane z 1994 r., zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, to jest przed 1 stycznia 1995 r., w miejsce art. 48 stosuje się art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Uzasadniając nałożenie obowiązku rozbiórki na inwestorów budynku organ wskazał na oświadczenia A.B. i K.B. złożone do protokołu oględzin z dnia 7 maja 2009 r. z których wynika, że "budynek pozostaje we władaniu K.B.".

Utrzymując w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa rozstrzygnięcie organu I instancji, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez T. i K.B., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [..] sierpnia 2010 r. w całości podzielił ustalenia i ocenę prawną organu niższej instancji. Wyjaśnił, że wzniesiony obiekt odpowiada definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., a jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania i rozważając prawidłowość zastosowania w sprawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. organ II instancji stwierdził, że kwestie zgodności budowy bądź jej braku z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie miały znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. Stwierdził, że samowolne wybudowanie obiektu na terenie zagrożenia powodziowego, przy braku decyzji właściwego organu zezwalającej na jego lokalizację na terenie tak zwanego międzywala, stanowi "inną ważną przyczynę", o jakiej mowa w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Wskazał na prawidłowość skierowania nakazu rozbiórki obiektu do inwestorów zwracając uwagę, że budynek znajduje się na dwóch działkach stanowiących własność różnych podmiotów (Skarbu Państwa i H. i A.B.). Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ odwoławczy wywiódł, że nałożenie obowiązku rozbiórki na obecnych właścicieli działki, niebędących inwestorami byłoby dla nich nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby ich na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby także nieuzasadnione zwolnienie z tego obowiązku inwestorów, którzy działali w warunkach samowoli budowlanej, a w związku z tym to oni powinni ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki.

Uwzględniając wniesione na powyższą decyzję skargi T. i K.B. oraz A.B. (po połączeniu spraw celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w pierwszej kolejności stwierdził, że przedmiotowy obiekt niewątpliwie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., jak również w rozumieniu art. 2 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z 1974 r., a na jego wzniesienie należało uprzednio uzyskać pozwolenie na budowę, tak pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy, jak i aktualnie. Art. 2 ust. 1 ostatniej z powołanych ustaw stanowił, iż przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, zaś w ust. 3 wyjaśniał, iż przez "roboty budowlane" rozumie się roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego. Artykuł 3 tej ustawy przewidywał, iż obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Art. 28 tej ustawy w ust. 1 wprowadzał generalną zasadę, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Dalej Sąd wskazał na treść art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., uprawniający organy do zastosowania w sprawie art. 37 ust 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Odniósł się do kwestionowanej przez skarżących daty wybudowania obiektu. Stwierdził, że dla sprawy istotne znaczenie ma fakt, iż budynek został wzniesiony przed 1 stycznia 1995 r., co determinowało stosowanie w sprawie uprzednio obowiązujących przepisów, a zatem okoliczność czy nastąpiło to w 1986 r., jak ustaliły organy na podstawie twierdzeń stron postępowania: K.B. i A.B., czy też w 1993-1994 r., jak podał jeden z przesłuchanych świadków, nie ma doniosłego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro budowa przedmiotowego obiektu budowlanego została zakończona przed dniem 31 grudnia 1994 r., to rozpatrzenie sprawy musiało nastąpić w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. ze względu na treść art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Sąd I instancji stwierdził, że okoliczności związane z przeznaczeniem nieruchomości w nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mogły mieć znaczenia w sprawie, gdyż brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu wyłącza możliwość orzeczenia przez organ rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Odwołał się w tym zakresie do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 1067/08; Lex nr 597120). Dalej Sąd I instancji wskazał, że przewidziana art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi odnosi się do okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. W rozpatrywanej sprawie w dacie podejmowania decyzji dla terenu nieruchomości brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd zwrócił uwagę, że w dacie budowy przedmiotowego obiektu obowiązywały przepisy prawa powszechnie obowiązującego dotyczące gospodarki wodnej, których stosowania nie mogły wyłączać przepisy prawa miejscowego. Przepisy te, jak i unormowania obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, w zasadzie wykluczały możliwość lokalizowania obiektów budowlanych na obszarze położonym między wałem przeciwpowodziowym, a korytem wody płynącej (art. 66 Prawa wodnego z 1974 r.) Przepis ten jednocześnie wprowadzał możliwość uzyskania w uzasadnionych wypadkach od terenowego organu administracji publicznej na szczeblu powiatu zwolnienia od tych zakazów, jak i uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wzniesienie obiektu budowlanego (ust. 3). Z kolei Prawo wodne z 2001 r. w art. 82 na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią (między innymi obejmujących teren między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym - ust. 1 pkt 1) zabraniało wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych (ust. 2 pkt 1), zaś odstępstwo od tej zasady wymagało decyzji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, która mogłaby zostać wydana tylko, jeżeli nie utrudniłoby to ochrony przed powodzią. W tych warunkach – jak podsumował Sąd I instancji- inwestycja nie mogłaby też aktualnie uzyskać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Sąd uznał, że w podanych okolicznościach zastosowanie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. było zasadne. Stwierdził jednak, że organ odwoławczy - w zakresie stosowania prawa materialnego- niedostatecznie wyjaśnił fakt, iż w sprawie nie zachodzi "mocniejsza" przesłanka orzeczenia nakazu rozbiórki, o której mowa w art. 37 ust. 1 powołanej ustawy, a przyjął, iż w sprawie zachodzi podstawa do zastosowania "słabszej" przesłanki z art. 37 ust. 2 tej ustawy. Wyjaśnił, że art. 37 w ust. 1 przewiduje, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z kolei ustęp 2 tego artykułu umożliwia wydanie decyzji rozbiórkowej, "jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ustępie 1". Organy nadzoru budowlanego przyjęły, że w sprawie zachodzi przesłanka z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. do fakultatywnego orzeczenia przymusowej rozbiórki, jednakże w ocenie Sądu I instancji wobec kategorycznego brzmienia art. 37 ust. 1 tej ustawy winny najpierw ocenić jednoznacznie stan faktyczny pod kątem spełnienia przesłanek, o którym mowa w punkcie 2 ustępu pierwszego. Wskazując zasadniczo na trafność rozstrzygnięcia organu o nakazie rozbiórki (czy to na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 - przy założeniu, że nie zachodzą przesłanki z art. 40 powołanej ustawy - czy to na podstawie art. 37 ust. 2), zarzucił brak należytego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Stwierdził, że uzasadnienie nie wykłada klarownie powodów, dla których organ uznał, iż w sprawie nie zachodzi obligatoryjna przesłanka do orzeczenia przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, a zachodzi przesłanka fakultatywna. Organ winien wypowiedzieć się co do tego, z jakich powodów pobudowanie obiektu w międzywalu nie wyczerpuje przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a wypełnia przesłankę z art. 37 ust. 2 powołanie ustawy.

W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że braki uzasadnienia organu II instancji, stanowiące naruszenie art. 107 § 3 kpa, utrudniają skontrolowanie trafności zastosowania w sprawie instytucji z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Uchybienie to, determinując zastosowanie określonych przepisów prawa materialnego, mogło zatem mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tej też przyczyny uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem organ odwoławczy nie naprawił w tym zakresie niedostatków rozstrzygnięcia organu I instancji.

Sąd I instancji wskazując na treść art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, zobowiązany jest na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki stwierdził, że organ odwoławczy niedostatecznie rozważył okoliczności związane z adresatem nakazu rozbiórki. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego identycznie brzmiącego jak w/w przepis art. 52 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane wywiódł, że kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji.

Odnosząc się do zagadnienia związanego z usytuowaniem budynku na dwóch działkach stanowiących własność różnych osób Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 47 § 1 Kodeksu cywilnego część składowa rzeczy - na przykład ściana czy fundament budynku - nie może być odrębnym przedmiotem prawa własności lub innych praw rzeczowych. Wprawdzie art. 48 Kodeksu cywilnego statuuje zasadę superficies solo cedit, w świetle której wszystko to, co jest trwale z gruntem związane, stanowi jego część składową, a zatem dzieli jego los prawny, jednakże powoływany art. 151 Kodeksu cywilnego kreuje istotny wyjątek od tej zasady. Mianowicie, w razie wystąpienia sytuacji w nim opisanej fragment budynku, który znajduje się na terenie sąsiada nie stanowi własności tego ostatniego. Podobne stanowisko wyraził również Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt III CZP 159/06 (Lex nr 272465), który stwierdził, że w takiej sytuacji budynek należy do gruntu, na którym znajduje się jego większa część. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż część budynku znajdująca się na działce nr [..], jako istotny element konstrukcyjny całego budynku, stanowi własność tego, kto włada nieruchomością sąsiednią stanowiącą działkę nr [..], a zatem co do zasady włada całym obiektem.

Wskazując na wyżej opisane okoliczności Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy powinien jeszcze raz przeanalizować stan faktyczny i rozstrzygnąć czy nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu powinien być skierowany do T. i K.B. Stwierdził, że ustalenia organów w tej szczególnie istotnej kwestii są zbyt pobieżne. Otóż w protokóle oględzin nieruchomości z dnia 26 lutego 2007 r. wskazano, iż przedmiotowy obiekt został pobudowany w 1986 r. na działce nr [..], przed jej podziałem, kiedy to właścicielami byli T. i K.B., a następnie od 1992 r. właścicielami działki [..] (zatem już po podziale działki nr [..]) i całego gospodarstwa rolnego są H.i A.B. - synowa i syn poprzednich właścicieli/inwestorów (sprawców samowoli budowlanej). Ponadto w protokole tym stwierdzono, że w budynku znajdują się maszyny rolnicze. Ustalenia takie oparto na oświadczeniu K.B. i A.B., którzy uczestniczyli w czynności. Znamiennie żaden z nich nie podnosił wtedy, iżby aktualnie poprzedni właściciel – K.B. legitymował się określonym uprawnieniem do części gospodarstwa rolnego, czy też jego składników w postaci maszyn rolniczych (k. 6-5 akt adm. I inst.). Dopiero w protokole oględzin z 7 maja 2009 r. (k. 49 akt adm. I inst.) powyższe osoby oświadczyły, że budynek gospodarczy znajduje się we władaniu K.B., zaś własność nieruchomości wynika z aktu notarialnego. Takie oświadczenie stron, w ocenie Sądu I instancji, w istocie w ogóle nie pozwala na ustalenie czy i jakim rodzajem prawa legitymuje się K.B. do przedmiotowego obiektu, oświadczenie takie w żadnej mierze nie dotyczy też T.B. Wiarygodność takiego twierdzenia w świetle wcześniejszego jednoznacznego wypowiedzenia się w przedmiocie władania całą nieruchomością i całym gospodarstwem rolnym przez następców prawnych T. i K. B. może budzić uzasadnione wątpliwości. Sąd I instancji stwierdził, że uchybienia w tym zakresie świadczą o naruszeniu przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa, które niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) "naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a tej ustawy poprzez:

-niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polegające na uznaniu, że ustalony stan faktyczny odpowiada art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ) dalej jako Prawo budowlane z 1974r.

-niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego w części art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. polegające na uznaniu, ze adresatem decyzji rozbiórkowej obiektu posadowionego na działkach nr [..] (własność Skarbu Państwa) i nr [..] (własność A. i H. małż. B.), położonych w miejscowości R. są obecni właściciele budynku gospodarczego (A. i H. małż. B.), a nie jego inwestorzy (K. i T. małż. B.);

-niezastosowanie prawa materialnego – art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., mimo iż po pierwsze dokonana wykładnia przepisów: art. 66 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) dalej "Prawo wodne z 1974 r.") oraz art. 82 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm., dalej: "Prawo wodne z 2001 r.") uprawniała do przyjęcia, iż obiekt budowlany wybudowany w międzywalu został wzniesiony niezgodnie zarówno z Prawem wodnym z 1974 r., jak i z Prawem wodnym z 2001 r. i po drugie ta niezgodność z wymienionymi przepisami Prawa wodnego ( z 1974 r. i z 2001 r.) jest inną ważną przyczyną , o jakiej mowa w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. uzasadniającą przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego usytuowanego w międzywalu.

2) naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy:

-art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. Z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawny zarzut ich niezastosowania w postępowaniu administracyjnym;

-art. 174 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez nie rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy na podstawie akt sprawy."

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew stanowisku Sądu I instancji okoliczność, iż obiekt jest usytuowany na dwóch działkach stanowiących własność różnych podmiotów wykluczała możliwość wydania nakazu rozbiórki na właścicieli działki [..] z uwagi na brak ich "samodzielnego tytułu umożliwiającego wykonanie decyzji" Powyższego, zdaniem organu, nie zmienia dokonana przez Sąd wykładnia art. 151 kodeksu cywilnego, gdyż nie uwzględnia ona, że podział działki nastąpił już po wybudowaniu obiektu. Dalej organ odwołując się do przepisów przewidujących zakaz lokalizowania obiektów w tak zwanym międzywalu zawartych w ustawach Prawo wodne (obowiązującej obecnie i w dacie realizacji obiektu) wywodził, że zakaz ten stanowi inną ważną przyczynę w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. uzasadniającą przymusową rozbiórkę. Podniesiono, że Sąd nie miał podstaw do przyjęcia, że ustalony stan faktyczny odpowiada dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. ani też do przyjęcia, że przesłanka do orzeczenia rozbiórki na podstawie tego ostatniego przepisu jest "mocniejsza" niż przesłanka zawarta w przepisie stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia w sprawie.

Uzasadniając z kolei zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania organ wyjaśnił, że wbrew stanowisku Sądu wskazał powody dla których przyjął, że pobudowanie obiektu w międzywalu wyczerpuje przesłankę fakultatywną nakazu rozbiórki z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a nie wyczerpuje przesłanki obligatoryjnej zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Cytując dość obszernie fragmenty uzasadnienia jednej z wcześniejszych swoich decyzji kasacyjnych wydanych w sprawie (z dnia [..] listopada 2009 r.) oraz decyzji z [..] sierpnia 2010 r. zarzucił, że Sąd w ogóle nie odniósł się do prezentowanych w tych fragmentach argumentów, co świadczy o jego "wybiórczej ocenie legalności ostatniej decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa przy jednoczesnym całkowitym pominięciu innych decyzji w sprawie wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa". Skarżący stwierdził, że okoliczność ta uprawnia go do sformułowania zarzutu nie rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy na podstawie akt sprawy i czyni też zarzuty Sądu naruszenia przez nadzór budowlany art. 7, art. 77, art. 80 i 107 § 3 kpa bezprzedmiotowymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania wyłaniają się dwa kluczowe zagadnienia, które organ ocenia odmiennie od Sądu I instancji. Pierwsze z tych zagadnień dotyczy adresata nakazu rozbiórki i odnosi się do wykładni art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Drugie zaś dotyczy prawidłowości zastosowania w okolicznościach sprawy art. 37 ust. 2 tej ustawy. Zaznaczyć należy, że wprawdzie w sytuacji gdy podstawy skargi kasacyjnej odnoszą się do naruszeń prawa materialnego i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności, co do zasady, ocenie winny podlegać zarzuty zgłoszone w ramach podstawy wymienionej w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niemniej jednak w niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niejako konsekwencją przyjętego przez Sąd stanowiska w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, co umożliwia też inną kolejność ich rozpatrywania.

Dla porządku należy wskazać, że art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Wobec tego, że przepis ten brzmi podobnie jak obecnie obowiązujący art. 52 Prawa budowlanego z 1994 r. przy jego wykładni uprawnionym jest korzystanie z dorobku orzecznictwa sądowoadministracyjnego wypracowanego także pod rządem obowiązującej ustawy. Problem adresata decyzji rozbiórkowej nie występuje zasadniczo jedynie w sytuacji gdy inwestorem i właścicielem obiektu jest ta sama osoba. W przypadku gdy tak nie jest, organ nadzoru budowlanego musi dokonać wyboru jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie. Wybór ten nie jest jednak dowolny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został trafny pogląd, że w pierwszej kolejności należy rozważyć wydanie nakazu rozbiórki przeciwko inwestorowi, albowiem to ten podmiot jest sprawcą samowoli i ponosi koszty związane z budową. To inwestora powinny zatem obciążać finansowe konsekwencje niezgodnego z prawem działania. Budowa obiektu przez osobę trzecią na cudzej nieruchomości z reguły znajduje jednak podstawę w uprawnieniu określanym na gruncie Prawa budowlanego jako prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji więc, kiedy na skutek różnych okoliczności, najczęściej na skutek przeniesienia własności, inwestor traci to uprawnienie, to nie ma podstaw do nakładania na niego obowiązku rozbiórki. Inwestor nie miałby wówczas możliwości wykonania nakazu. Nie można zatem orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w przepisie podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z 15 maja 2012 r., II OSK 338/11, Lex nr 1219135).

Dokonanie wyboru adresata decyzji rozbiórkowej nie jest zatem warunkowane okolicznościami, jakimi kierowały się organy rozstrzygające niniejszą sprawę. Fakt, że budynek gospodarczy, o który chodzi w niniejszej sprawie, usytuowany jest na dwóch działkach stanowiących własność różnych podmiotów nie ma żadnego wpływu na prawidłowość zastosowania art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Zatem zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji nie jest trafny. Znamienne jest, że organ podważając prawidłowość wywodu Sądu, co do możliwości obciążenia obowiązkiem rozbiórki właścicieli działki [..] wskazywał na ich brak "samodzielnego tytułu umożliwiającego wykonanie decyzji" nie dostrzegając, że inwestorzy najprawdopodobniej nie legitymują się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości. Najprawdopodobniej, albowiem jak słusznie dostrzegł Sąd I instancji analizując akta sprawy administracyjnej, ustalenia organów w tym zakresie nie są precyzyjne. W swoim uzasadnieniu Sąd szczegółowo i dokładnie opisał rozbieżności w twierdzeniach stron odnotowanych w protokołach oględzin uniemożliwiające jednoznaczną ocenę czy inwestorzy mają tytuł prawny do nieruchomości uprawniający ich do wykonania nałożonego obowiązku. W tym kontekście zatem nie są również uprawnione te zarzuty skargi, które kwestionują prawidłowość oparcia rozstrzygnięcia Sądu na naruszeniu przez organy przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa).

Analizując z kolei trafność zarzutów odnoszących się do art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. należy na wstępie wskazać, że norma ta w istocie zawiera trzy niezależne od siebie podstawy orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. W rozpatrywanej sprawie zarówno Sąd I instancji, jak i organ skoncentrowały swoje wywody na wyborze pomiędzy podstawą wymienioną w punkcie 2 ustępu 1 (obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia), a podstawą wskazaną w ustępie 2 tego artykułu ( jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1) pomijając w swoich rozważaniach podstawę z ustępu 1 punktu 1 oraz kwestie odnoszące się do legalizacji samowoli. Organ przyjął, że sam fakt usytuowania obiektu między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym, czyli na obszarze zagrożenia powodzią (art. 82 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne – Dz. U z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm. dalej jako Prawo wodne z 2001 r.) wyklucza możliwość jego legalizacji. Z kolei Sąd I instancji uznał, że w tych warunkach inwestycja nie mogłaby uzyskać decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym zastosowanie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. co do zasady było właściwe. Sąd przyjął także, że w sytuacji gdy dla danego terenu nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to podstawą rozbiórki nie może być art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Powyższe stanowiska organu odwoławczego i Sądu I instancji nie są prawidłowe. Artykuł 82 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania przez organy sprawy stanowił, że na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych. W ustępie 3 tego artykułu wskazano, że jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach, o których mowa w ust. 1 zwolnić od zakazów określonych w ust. 2. Taką samą treść ma obecnie art. 88 l Prawa wodnego z 2001 r. po zmianie wprowadzonej ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., nr 32, poz. 159). Oznacza to, że istniała i istnieje nadal prawna możliwość usytuowania budynku w tak zwanym międzywalu, tyle że pod warunkiem uzyskania zgody (zwolnienia z zakazu) właściwego organu w formie decyzji administracyjnej. Okoliczność ta nie pozwala z kolei wykluczyć a priori – tak jak uczynił to Sąd I instancji- możliwości uzyskania przez zainteresowanych decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji też legalizacji obiektu w trybie art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Podkreślenia wymaga, że niezależnie od tego czy podstawą wydania nakazu rozbiórki ma być art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. czy też obecnie obowiązujący art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. nakaz ten musi być poprzedzony czynnościami organu nadzoru budowlanego umożliwiającymi stronie zainteresowanej (inwestorowi bądź właścicielowi obiektu) legalizację obiektu wzniesionego w warunkach samowoli. W sytuacji braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu na którym wzniesiony jest obiekt zgodność z porządkiem planistycznym, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. powinna być wykazana decyzją o warunkach zabudowy. Takie stanowisko jest konsekwencją wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., w której przyjmuje się, że przepisy o planowaniu należy oceniać według stanu prawnego z chwili orzekania w sprawie samowoli budowlanej, a nie z chwili budowy. Przez przepisy o planowaniu przestrzennym należy zatem rozumieć przepisy obowiązującej obecnie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2013 r., poz. 405). Zgodnie z jej art. 4 ust. 2 w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkowana zgodnością inwestycji z przepisami odrębnymi, w tym i przepisami prawa wodnego, ale zgodność tą na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią inwestor może wykazać uzyskując decyzję dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej zwalniającą z zakazu budowy obiektu.

Z powyższego wynika, że organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w sprawie rozbiórki budynku wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien, kierując się art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 7 i 9 kpa, umożliwić stronie zainteresowanej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy wyznaczając jej odpowiedni termin na złożenie wniosku do właściwego organu, a w dalszej kolejności zawiesić postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia sprawy o warunki zabudowy. Rzeczą stron zainteresowanych w legalizacji samowoli będzie z kolei wykazanie przed organem właściwym w sprawach zagospodarowania terenów, że teren inwestycji spełnia wymóg zgodności z przepisami odrębnymi, czyli między innymi przepisami prawa wodnego. Zauważyć też należy, że podstawą odmowy zwolnienia z zakazu budowy w międzywalu może być tylko utrudnienie ochrony przed powodzią, a odmowa ta musi mieć formę decyzji administracyjnej. Formy tej nie spełnia pismo Kierownika Ośrodka Koordynacyjno Informacyjnego Ochrony Przeciwpowodziowej z dnia 12 lipca 2007 r. na które powołały się organy rozstrzygające sprawę. Dodatkowo w piśmie tym stwierdzono, że "ponieważ sprawa dotyczy legalizacji istniejącego już obiektu (budynku gospodarczego wybudowanego w roku 1994 r. w międzywalu) nie ma merytorycznych ani prawnych podstaw do wydania przez dyrektora regionalnego zarządu decyzji zwalniającej". Z treści pisma nie wynika zatem, aby właściwy organ odmówił zwolnienia z zakazu usytuowania budynku w międzywalu ze względu na utrudnienie ochrony przed powodzią. Nie ma natomiast żadnych przeszkód, aby decyzja zwalniająca z zakazu dotyczyła wzniesionego już obiektu w sytuacji gdy chodzi o legalizację samowoli.

Reasumując, w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do przyjęcia, że właściwy organ nie wyraził zgody na zwolnienie z zakazu sytuowania obiektu w międzywalu. Z kolei samo ustalenie, że budynek znajduje się na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią tj. niezgodnie z przepisami prawa wodnego, bez umożliwienia zainteresowanym uzyskania zwolnienia z zakazu budowy, nie uzasadniało zastosowania którejkolwiek z norm zawartych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Rozważanie zatem czy podstawę nakazu rozbiórki powinien stanowić ustęp 1 punkt 2, co polecił zbadać Sąd I instancji, czy ustęp 2, jak twierdzi organ w skardze kasacyjnej, jest w istocie przedwczesne. Przesądza to o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenia art. 37 i to zarówno w ustępie 1 punkcie 2, jak i ustępie 2, których naruszenie zarzucono. Bez ustalenia okoliczności sprawy, a zwłaszcza bez wszechstronnego rozważenia możliwości legalizacji samowoli, nie istniały podstawy do zastosowania w sprawie którejkolwiek z podstaw wymienionych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Wyjaśnić należy, że badanie możliwości legalizacji samowoli popełnionej pod rządem Prawa budowlanego z 1974 r. wiąże się nierozerwalnie z badaniem podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki wymienionych w art. 37 tej ustawy. Uznanie bowiem, że spełniona jest dyspozycja z ustępu 2 tego artykułu (inna ważna przyczyna) powoduje, że nawet po wykluczeniu istnienia podstaw z ustępu 1, legalizacja nie jest możliwa. W rozpatrywanej sprawie gdyby przyjąć więc, że przewidziany prawem wodnym zakaz budowy w międzywalu wyczerpuje podstawę wskazaną w ustępie 2, to rzeczywiście nie zachodziłaby potrzeba badania podstaw zawartych w ustępie 1. Tym samym stanowisko Sądu I instancji, który uznając co do zasady zasadność wydania w sprawie nakazu rozbiórki podzielił przesłanki jego orzeczenia na "słabsze" i "mocniejsze" jest dość niejasne. Każda z podstaw orzeczenia nakazu rozbiórki wymieniona w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. jest równorzędna, a posługując się podobnym określeniem to "równie mocna". Sąd I instancji nie miał podstaw do wprowadzania powyższego rozróżnienia. Wychodząc także z błędnego założenia, że w sprawie nie zachodzi możliwość wydania warunków zabudowy wadliwie też wykluczył jako podstawę przyszłego rozstrzygnięcia ewentualność zastosowania ustępu 1 punktu 1 tego artykułu. Tymczasem, jak wyjaśniono wyżej, istnieje prawna możliwość wydania warunków zabudowy po uzyskaniu przez zainteresowanych decyzji zwalniającej z zakazu wznoszenia obiektów w międzywalu przewidzianego w prawie wodnym, a sam ten zakaz nie daje jeszcze podstaw do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. W konsekwencji – mimo powyższych zastrzeżeń co do stanowiska Sądu I instancji tj. częściowo błędnego uzasadnienia - zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Dodatkowo można wyjaśnić, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wskazuje, aby Sąd I instancji przesądził ze skutkiem związania konieczność ponownego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Tym samym postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji tego przepisu przez przyjęcie, że ustalony stan faktyczny odpowiada dyspozycji tego przepisu nie mógł być trafny. Sąd takiej oceny prawnej nie dokonał. Stwierdził natomiast, że organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie zasadności skorzystania z dyspozycji tak zwanej "słabszej" podstawy nakazu rozbiórki z pominięciem "mocniejszej" wymienionej w tym przepisie. Niezależnie od charakteru i samego określenia podstaw nakazu rozbiórki przewidzianych w art. 37 stanowisko Sądu poddające w wątpliwość zasadność skorzystania przez organ z tak zwanej fakultatywnej przesłanki nakazu rozbiórki było w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ostatecznie prawidłowe. Skoro zakaz sytuowania obiektów w międzywalu ustanowiony prawem wodnym nie jest bezwzględny i nie wyłącza możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, to bez umożliwienia zainteresowanym jej uzyskania, nie było podstaw do odwołania się do dyspozycji art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Dodatkowo można wyjaśnić, że gdyby rzeczywiście w sprawie właściwy organ odmówił skarżącym zwolnienia z zakazu usytuowania budynku na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią (co jak wyjaśniono wcześniej nie miało w sprawie miejsca), to odmowa ta musiałaby być podyktowana utrudnieniem ochrony przed powodzią, a to z kolei wskazywałoby na przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. tj. powodowania przez obiekt niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, a nie z art. 37 ust. 2 tej ustawy. Rozważania te jednak mają walor czysto teoretyczny. W sprawie, jak wskazano wcześniej, zastosowanie którejkolwiek z podstaw wymienionych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. było przedwczesne. Organ powinien był w pierwszej kolejności umożliwić zainteresowanym uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i decyzji zwalniającej z zakazu usytuowania budynku w międzywalu. O właściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego można przesądzić dopiero wówczas gdy stan faktyczny sprawy jest wyjaśniony należycie. Elementem tego stanu faktycznego jest również wyjaśnienie kwestii dotyczących legalizacji samowoli. W rozpatrywanej sprawie punktem wyjścia do ewentualnego zastosowania art. 37 powinno być, po pierwsze ustalenie okoliczności związanych z tytułem prawnym do nieruchomości i po drugie zbadanie warunków koniecznych dla legalizacji budynku. Zasadniczo dopiero powód wyłączający możliwość legalizacji (np. decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy, niezachowanie przepisów techniczno-budowlanych powodujące skutki, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 itp.) pozwoli określić właściwą podstawę wydania nakazu rozbiórki. W rozpatrywanej sprawie, jak dotychczas, nie jest wykluczone wydanie decyzji orzekającej o legalności inwestycji w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1923/10, Lex nr 1134706).

W tych okolicznościach nie mógł również zasługiwać na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 i 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zmierzał on do wykazania, że powody dla których organ nie skorzystał z dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a zastosował art. 37 ust. 2 tej ustawy zostały podane w uzasadnieniu jednej z wcześniejszych decyzji kasacyjnych wydanych w sprawie przez organ odwoławczy. Wobec tego, że dotychczasowe ustalenia w sprawie okazały się niewystarczające dla orzeczenia nakazu rozbiórki, to kwestia czy i jakie motywy legły u podstaw wyboru przez organ tej, a nie innej podstawy rozstrzygnięcia, nie mogła mieć znaczenia.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o jej oddaleniu.