I OSK 2419/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-07-09	
Data wpływu	2017-10-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Maciej Dybowski /przewodniczący/
Mariusz Kotulski
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SA/Sz 1158/16	
Skarżony organ	Dyrektor Szpitala	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 2058; art. 1 ust. 1, art. 6; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1158/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Dyrektora Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego nr [...] im. prof. [...] Uniwersytetu Medycznego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] na rzecz Dyrektora Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego nr [...] im. prof. [...] Uniwersytetu Medycznego w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1158/16 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję Dyrektora Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego nr [...] Uniwersytetu Medycznego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący tan faktyczny i prawny sprawy:

Stowarzyszenie [...] wnioskiem z dnia 6 lipca 2016 r. wystąpiło do Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego nr [...]UM w [...] o udostępnienie:

1. informacji o liczbie porodów na oddziale ginekologiczno-położniczym szpitala od lipca do grudnia 2015,

2. treści skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno-położniczego w latach 2013-2015.

Dyrektor Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego nr [...] Uniwersytetu Medycznego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. (znak: [...]), udostępnił informację w zakresie wniosku z punktu 1 oraz odmówił udzielenia informacji publicznej w części dotyczącej wniosku z punktu 2.

Następnie w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor SPSK nr [...]UM w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 oraz w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji poprzez udostępnienie skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno-położniczego w latach 2013 – 2015 oraz umorzył postępowanie w tej części.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wskazał, że żądane w punkcie 2 wniosku informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Tymczasem treść skarg pacjentów nie może zostać uznana za informację publiczną bowiem nie jest informacją o sprawach publicznych. Skarga złożona przez pacjenta nie jest dokumentem wytworzonym przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w ramach wykonywanej przez niego działalności, lecz pochodzi od osób trzecich i ma charakter dokumentu prywatnego, który został skierowany do SPSK nr [...]UM.

W dniu 19 września 2016 r. Stowarzyszenie [...] złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Dyrektora SPSK nr [...]UM w [...]z dnia [...] sierpnia 2016 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.d.i.p. Kluczową kwestią w sprawie jest dokonanie przez Sąd oceny, czy żądane przez Stowarzyszenie informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że Dyrektor SPSK nr [...]UM w [...] należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, co zresztą nie było przez niego w sprawie kwestionowane.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że żądana przez Stowarzyszenie informacja nie jest informacją o sprawach publicznych, a zatem właściwym postępowaniem byłoby skierowanie do wnioskodawcy pisma, a nie wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w drodze decyzji następuje jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Skoro zatem informacja żądana przez Stowarzyszenie nie jest informacją publiczną to wydanie decyzji nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Następnie Sąd wyjaśnił, że art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. "Sprawą publiczną" jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W świetle powyższego informacji publicznej nie stanowią wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny (administracyjne, skargowo - wnioskowe czy inne) i czy w ogóle wszczyna, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego, w rozumieniu u.d.i.p. (nawet, gdy jego forma miałaby postać oficjalnego wzoru). Artykuł 6 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Tak więc żądanie udostępnienia treści skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno-położniczego w latach 2013 – 2015 nie dotyczy informacji publicznej. Z tego względu, wbrew przekonaniu Stowarzyszenia, nie może być mowy o naruszeniu w tym wypadku art. 61 ust. 1 Konstytucji RP ani też art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność załatwienia wniosku strony w formie decyzji administracyjnej. Jak już wskazano powyżej, zawierający regulację w tej kwestii, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W wypadku ustalenia, że informacja, o której udzielenie strona zwróciła się nie jest informacją publiczną, stanowisko organu odmawiające jej udzielenia powinno być wyrażone w formie pisemnej odpowiedzi, zawierającej argumentację w przedmiotowym zakresie. Słusznie zatem organ uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji i umorzył postępowanie w tej części.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenia [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uwzględnienie przez Sąd skargi na decyzję, ewentualnie o uchylenie zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Szczecinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa na kanwie niniejszej sprawy,

2. art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów, poprzez błędne przyjęcie przez WSA we Szczecinie, że "treść skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno-położniczego w latach 2013-2015" nie są objęte zakresem przedmiotowym konstytucyjnego prawa - nie stanowią dokumentu objętego art. 61 ust. 2 Konstytucji RP,

3. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, poprzez pominięcie tego przepisu przy określaniu obowiązku udostępnienia wnioskowanych informacji, a co za tym idzie zbyt daleko idące ograniczenie prawa do informacji bez podstawy prawnej na kanwie niniejszej sprawy,

4. art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że "treść skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno-położniczego w latach 2013-2015" nie stanowi informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podkreślając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, ponieważ informacja o treści skarg pacjentów nie jest informacją publiczną.

Na wstępie należy przypomnieć, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż "ustawodawca pojęcie informacji publicznej określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Przepis art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji" (wyrok z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 260/13, podobnie wyrok z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1835/12). Kryteria określające, że żądana informacja ma charakter publiczny, zawarto w art. 6 u.d.i.p., statuującego rodzaje informacji, które dotyczą spraw publicznych. Przepis ten jest rozwinięciem art. 1 u.d.i.p. łączącego pojęcie "informacja publiczna" z podjęciem "sprawa publiczna", a zatem "przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa".

Natomiast sprawami takimi nie są konkretne i indywidualne sprawy osób fizycznych, a więc również skargi pacjentów placówek publicznej służby zdrowia złożone w konkretnych dotyczących tylko osób fizycznych przypadkach i często opisujące określone, jednostkowe przypadki związane z chorobą wnoszącego skargę. Przedmiotem skargi nie jest bowiem problem lub kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest jedynie realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie również nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny (por. wyroki NSA: z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18 oraz z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1889/17).

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.