Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 30 października 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 371/24 w sprawie ze skargi E.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z 29 kwietnia 2024 r. nr SKO/RŚ-423/80/2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.U. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: organ) z 29 kwietnia 2024 r., nr SKO/RŚ-423/80/2024, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wyrokiem z 30 października 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 371/24, oddalił skargę w całości.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługuje pielęgnacyjne, albowiem wymagająca opieki matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pomimo wykazania, że mąż P.U. – A.U. mieszka na stałe w S., sam wymaga stałej opieki, przebywając nieprzerwanie od 9 sierpnia 2011 r. w Centrum Zdrowia i Rehabilitacji i nie ma faktycznej możliwości sprawowania opieki nad żoną.

Podnosząc powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia Centrum Zdrowia i Rehabilitacji z 24 grudnia 2024 r. dla wykazania niemożności sprawowania opieki nad P.U. przez jej małżonka.

W piśmie z 6 lutego 2025 r. zrzeczono się rozprawy.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390, dalej "u.ś.r."), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organ wskazał w zaskarżonej decyzji, że matka strony, którą opiekuje się skarżąca i ze względu na konieczność sprawowania tej opieki ubiega się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jest zamężna. Jej mąż, A.U., mieszka w S. i od 2011 r. jest rezydentem placówki Centrum Zdrowia i Rehabilitacji [...] w której przebywa w celu opieki długoterminowej. Organ zaznaczył, że przebywanie A.U. w w/w placówce oznacza, że wymaga on opieki, jednakże nie jest możliwe stwierdzenie, czy ze względu na stan zdrowia zostałby on zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, a tym samym, czy nie ciążyłby na nim obowiązek świadczenia pomocy na rzecz żony. Organ skonstatował, że nie jest możliwe sprawowanie opieki nad żoną przez A.U. ze względu na to, że przebywa on w S., jednakże nie zostało jednocześnie wykazane, aby legitymował się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Legitymowanie się tego rodzaju orzeczeniem stanowi natomiast okoliczność istotną w sprawie z uwagi na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, w której stwierdzono, że: "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)." Organ stwierdził zatem, że skoro A.U. nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym, to już z tego powodu strona nie może skutecznie starać się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ wskazał przy tym na inne okoliczności wyłączające dopuszczalność przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd I instancji oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, co do zasady odpowiada prawu. Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich podjął w dniu 14 listopada 2022 r. uchwałę w składzie siedmiu sędziów, o sygn. akt I OPS 2/22, przywołaną przez organ, która wyznacza aktualną linię orzeczniczą w kwestii przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi negatywną przesłankę przyznania ww. świadczenia zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Sąd I instancji wskazał następnie, że był zobligowany do respektowania powyższej uchwały, ponieważ z treści art. 269 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Z tego powodu Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podjęcie uchwały, zarówno abstrakcyjnej, jak i konkretnej, ma ten skutek, że wiąże ona sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Tak więc w art. 269 § 2 p.p.s.a. został sformalizowany tryb umożliwiający składom orzekającym sądów administracyjnych odstąpienie od stanowiska zajętego w uchwale abstrakcyjnej lub konkretnej.

Nierespektowanie przez jakikolwiek skład orzekający wojewódzkiego sądu administracyjnego lub NSA wykładni dokonanej w uchwale tego sądu (abstrakcyjnej lub konkretnej) przez przyjęcie w innej sprawie odmiennego rozumienia określonego przepisu z jednoczesnym zignorowaniem trybu postępowania określonego w art. 269 p.p.s.a. należy uznać za naruszenie tego ostatniego przepisu.

Zmiana przepisów prawa, których dotyczy dana uchwała, powoduje natomiast utratę mocy wiążącej uchwały – chyba że zastosowane w sprawie zostały przepisy w poprzednim brzmieniu, którego dotyczyła uchwała.

Z powyższych rozważań wynika, że Sąd I instancji nie naruszył art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. uznając się za związany uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, i w konsekwencji przyjmując, że nie ma podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w sytuacji, gdy organ w zaskarżonej decyzji dokonał wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie z kierunkiem przyjętym w ww. uchwale.

W ocenie Sądu Kasacyjnego uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, nadal ma wiążący charakter pomimo tego, że Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu skargi konstytucyjnej orzekł w dniu 8 lipca 2025 r., że art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, o której mowa w tym przepisie, sprawującej wyłączną opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i w związku z tym rezygnującej z zatrudnienia, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy przepis uznany został za niezgodny z ustawą zasadniczą od daty jego wprowadzenia do obrotu prawnego (ex tunc). Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 lipca 2025 r., SK 33/23, został jedynie ogłoszony na sali rozpraw - przy braku jego formalnej promulgacji, w rozumieniu art. 190 ust. 2 Konstytucji RP, to jest wyrok ten nie został ogłoszony w Dzienniku Ustaw.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2026 r., sygn. akt I OSK 2443/24, uznał, że na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 178 Konstytucji należy odmówić zastosowania regulacji, której przymiot konstytucyjności został już obalony, przy czym obalenie domniemania konstytucyjności następuje już w momencie ogłoszenia sentencji wyroku na sali rozpraw Trybunału Konstytucyjnego. Przyjęcie przeciwnej tezy powodowałoby konieczność zastosowania w procesie stosowania prawa przepisu, któremu już - de facto - odmówiono waloru zgodności z ustawą zasadniczą.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił jednocześnie, że czym innym jest formalna utrata mocy obowiązującej danego przepisu prawa (polegająca na ogłoszeniu we właściwym organie urzędowym), a czym innym proces stosowania takiej regulacji przez sąd administracyjny, polegający na dokonywaniu kontroli legalności aktu organu administracji publicznej stosującego przepis pozbawiony już domniemania zgodności z Konstytucją. W tej sytuacji uzasadnionym wydaje się być stwierdzenie, że okoliczność braku ogłoszenia wyroku Trybunału z 8 lipca 2025 r., SK 33/23, pomimo że nie oznacza automatycznego wyeliminowania objętych jego prawotwórczym oddziaływaniem przepisów u.ś.r. (art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a tej ustawy) z polskiego porządku prawnego, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że sąd administracyjny orzekający w konkretnej i indywidualnej sprawie, nie jest władny przyjąć, że także przed datą formalnego ogłoszenia wyroku przepisy pozbawione były waloru zgodności z ustawą zasadniczą. Sam zaś fakt braku ogłoszenia ww. orzeczenia Trybunału na datę stosowania prawa przez Naczelny Sąd Administracyjny - jako obiektywnie niezależny od woli obywateli - nie może sanować przerzucania na nich negatywnych skutków takiego działania.

Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 26 lutego 2026 r. zauważył ponadto, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, wydana została przed datą wyroku TK z 8 lipca 2025 r., sygn. akt SK 33/23 - a więc stanowisko Trybunału w zakresie domniemania konstytucyjności art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 - 3 u.ś.r., nie było znane składowi orzekającemu i przez niego analizowane. Niewątpliwie celem uchwał abstrakcyjnych jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa w zakresie wykładni danej regulacji prawa, nie obejmuje ono zaś oceny zgodności danej normy z Konstytucją. Fakt podważenia przez Trybunał Konstytucyjny domniemania konstytucyjności ww. przepisów u.ś.r. ma zatem ten skutek, że normy nim objęte powinny każdorazowo podlegać dodatkowej, indywidualnej analizie (ad casum ze skutkiem inter partes) w odniesieniu do aksjologii ustawy zasadniczej. Podważenie domniemania konstytucyjności danego przepisu prawa przez Trybunał Konstytucyjny wyłącza moc wiążącą wcześniejszych interpretacji takiej regulacji - a więc i związanie składu orzekającego w tej sprawie wykładnią art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., zaprezentowaną w uchwale siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. Skoro zaś nawet możliwość skierowania do TK pytania prawnego nie zwalnia sądu z badania, czy przepis prawa, który ma być zastosowany w danej sprawie, jest zgodny z Konstytucją (vide np. wyroki NSA: z 27 sierpnia 2019 r., I OSK 2707/17; czy z 4 marca 2020 r., I OSK 2140/18 oraz wskazane w nich poglądy doktryny) - co w tym postępowaniu byłoby działaniem bezprzedmiotowym, wobec rozpoznania już przez Trybunał skargi konstytucyjnej w sprawie sygn. akt SK 33/23, zakończonej wyrokiem podważającym domniemanie konstytucyjności objętych zaskarżeniem norm u.ś.r. - sąd administracyjny powinien, w ramach przysługujących mu kompetencji, uwzględnić ten stan na użytek kontrolowanej sprawy.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 26 lutego 2026 r., mając powyższe na uwadze, rozpoznał skargę kasacyjną i orzekł z pominięciem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 26 lutego 2026 r. co do dopuszczalności dokonywania przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli konstytucyjności przepisów prawa, natomiast nie podziela stanowiska co do możności pominięcia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłącznie z tego powodu, że analiza zgodności przepisu prawa z Konstytucją, którego dotyczy uchwała NSA, doprowadziła skład orzekający do wniosku, że jest on niezgodny z Konstytucją, nawet jeżeli taki wniosek znajduje potwierdzenie w niepublikowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Nie ma powodów do kwestionowania możliwości dokonywania przez sądy administracyjne kontroli konstytucyjności przepisów prawa. Należy przy tym podkreślić, że ocena zgodności przepisów prawa z Konstytucją może być sprawowana zarówno w ramach działalności orzeczniczej sądów administracyjnych, jak i w ramach podejmowania uchwał przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z art. 15 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. dotyczącego kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego do podejmowania uchwał nie wynika, że skład poszerzony wyjaśniając przepisy prawa, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, lub rozstrzygając zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej, nie może badać zgodności przepisów prawa z Konstytucją, zwłaszcza jeżeli wątpliwości co do wyjaśnianych przepisów prawa nie mogą być usunięte bez odwołania się do przepisów Konstytucji. Pominięcie w uzasadnieniu uchwały wątków konstytucyjnych świadczy zatem tylko o tym, że kwestia zgodności z Konstytucją nie budziła wątpliwości składu poszerzonego.

W ocenie Sądu Kasacyjnego negatywna ocena przepisu prawa dokonana w ramach rozproszonej kontroli konstytucyjności nie może zwalniać składu orzekającego z obowiązku wykorzystania trybu unormowanego w art. 269 p.p.s.a. do pozbawienia mocy wiążącej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącej tego przepisu. Z przepisu art. 269 p.p.s.a. wynika bowiem, że tryb określony w tym przepisie winien być zastosowany wówczas, gdy jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę z jakichkolwiek powodów nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powodem wykorzystania trybu unormowanego w art. 269 p.p.s.a. mogą być zatem także wątpliwości co do zgodności z Konstytucją przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego aktu administracyjnego.

Pogląd, że skład orzekający może uznać uchwałę NSA za niewiążącą wówczas, gdy w ocenie składu orzekającego przepis prawa będący przedmiotem wykładni w uchwale jest niezgodny z Konstytucją, prowadzi do zanegowania podstawowej funkcji uchwał NSA, polegającej na usuwaniu rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Rozbieżności te mogą przecież dotyczyć oceny konstytucyjności przepisów prawa stanowiących podstawę prawną działań administracji będących przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Tak więc sąd administracyjny uznając przepis prawa za niezgodny z Konstytucją po przeprowadzeniu rozproszonej kontroli konstytucyjności powinien na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu (zob. wyrok NSA z 4 listopada 2025 r., sygn. akt I OSK 2169/24).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 24 lutego 2026 r., sygn. akt I OSK 1660/25, co do prawnego znaczenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który nie został opublikowany w Dzienniku Ustaw, i dalsze rozważania opiera na poglądach wyrażonych w tym postanowieniu.

Należy mieć na uwadze, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 lipca 2025 r. do chwili obecnej nie został ogłoszony (opublikowany) w Dzienniku Ustaw, zgodnie z art. 190 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP. W powołanym wypadku Trybunał nie określił innego terminu utraty mocy obowiązującej. Skoro więc powyższy wyrok Trybunału nie został ogłoszony (opublikowany) w Dzienniku Ustaw, to nie można przyjmować, że wyrok ten wywołał skutek prawny w postaci usunięcia z systemu prawnego niekonstytucyjnego rozumienia art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 u.ś.r. (por. L. Garlicki, uwagi 7–10 do art. 190, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 5, stan prawny na dzień 1 sierpnia 2007, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2007, s. 8– 11). Mówiąc inaczej, z faktu wydania tego wyroku i braku jego publikacji w dzienniku urzędowym można wywodzić co najwyżej możność wykorzystania argumentacji Trybunału w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności, co nie zwalnia z obowiązku respektowania ogólnej mocy wiążącej uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ocenie Sądu Kasacyjnego ogłoszenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w dzienniku urzędowym nie ma charakteru wyłącznie technicznego, lecz stanowi konstytucyjnie określony warunek jego wejścia w życie i wywołania skutków prawnych w sferze powszechnie obowiązującej. Do czasu ogłoszenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie uzyskuje przymiotu skuteczności normatywnej w porządku prawnym.

Należy mieć na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny jest tzw. ustawodawcą negatywnym, to jest może usuwać z systemu prawa normy uznane za niekonstytucyjne (zob. np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 24 września 2014 r., Ts 248/13). Wykładnia przepisów dotyczących ogłaszania orzeczeń Trybunału musi zatem uwzględniać zasady ogłaszania przepisów prawa.

Skoro zasadą jest, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), to należy przyjąć, że warunkiem koniecznym usunięcia z systemu prawa normy uznanej przez Trybunał za niekonstytucyjną jest ogłoszenie orzeczenia Trybunału w taki sam sposób, w jaki zostały ogłoszone przepisy zawierające niekonstytucyjną normę. W ten sposób zostaje zrealizowana konstytucyjna zasada, że obywatele czerpią wiedzę na temat obowiązującego prawa z dzienników urzędowych. Z tą zasadą jest skorelowana zasada powszechnej znajomości prawa.

Tak więc ogłoszenie sentencji wyroku na sali rozpraw Trybunału Konstytucyjnego nie może być utożsamiane z jego wejściem w życie. Rozróżnienie to ma charakter systemowy i wynika wprost z art. 190 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Dopiero ogłoszenie wyroku Trybunału w dzienniku urzędowym nadaje mu moc powszechnie obowiązującą w znaczeniu formalnym i prowadzi do zmiany stanu obowiązywania norm w systemie prawa. Nie sposób utożsamiać momentu "wejścia w życie" orzeczenia Trybunału z wcześniejszym publicznym ogłoszeniem sentencji wyroku. Skoro wyrok Trybunału nie został opublikowany w odpowiednim dzienniku urzędowym, to nie doszło do jego wejścia w życie w rozumieniu art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Skoro nie nastąpiła zmiana stanu prawnego, to nie doszło do utraty mocy wiążącej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Utrata mocy wiążącej uchwały dotyczącej wykładni przepisu uznanego za niekonstytucyjny w nieopublikowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, może zatem nastąpić wyłącznie poprzez podjęcie przez skład poszerzony nowej uchwały w wyniku zastosowania trybu unormowanego w art. 269 p.p.s.a.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że znaczenie obalenia domniemania konstytucyjności przepisu prawa, co następuje z chwilą ogłoszenia sentencji wyroku na sali rozpraw Trybunału Konstytucyjnego, jest zmienne. Wyrok Trybunału do momentu jego ogłoszenia we właściwym dzienniku urzędowym może oddziaływać jedynie siłą argumentów. Uzyskuje on znaczenie prawne dopiero po jego ogłoszeniu, przy czym jest ono zróżnicowane w zależności od terminu utraty mocy obowiązującej kontrolowanego przepisu.

Jak stanowi art. 190 ust. 3 zd. pierwsze Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Ponadto z art. 190 ust. 3 zd. drugie Konstytucji RP w przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, wynika obowiązek Trybunału określenia terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów. Przepis prawa, co do którego uchylono domniemanie konstytucyjności, musi być zatem nadal stosowany do czasu jego wyeliminowania z porządku prawnego, jakkolwiek w okresie między publikacją wyroku Trybunału a utratą mocy obowiązującej przepis prawa winien być stosowany na zasadach określonych w wyroku Trybunału.

Skoro nieopublikowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego usuwa domniemanie konstytucyjności przepisu prawa, to tego rodzaju okoliczność, mająca do czasu opublikowania takiego wyroku wymiar jedynie faktyczny, może skłaniać sąd administracyjny do zakwestionowania zgodności z Konstytucją przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną kontrolowanej decyzji, ale – jak była wyżej mowa – nie oznacza możności odmowy zastosowania mocy wiążącej uchwały NSA dotyczącej tego przepisu.

Sąd Kasacyjny uznał, nie będąc prawnie związany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 8 lipca 2025 r., sygn. akt SK 33/23, że nie ma podstaw do przedstawienia w trybie art. 269 p.p.s.a. poszerzonemu składowi zagadnienia prawnego, które było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22.

Sąd Kasacyjny miał na uwadze, że art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nie jest adekwatnym wzorcem kontroli konstytucyjności art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., ponieważ dotyczy prawa rodziny do pomocy ze strony państwa. W zdaniu drugim tego przepisu stwierdzono expressis verbis, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Przepis ten może zatem stanowić wzorzec kontroli konstytucyjności przepisów prawa dotyczących pomocy państwa dla rodzin, a nie dla poszczególnych członków rodzin. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., dotyczy natomiast pomocy państwa udzielanej bezpośrednio opiekunowi osoby z niepełnosprawnością, a pośrednio – osobie z niepełnosprawnością.

Jeżeli przyjąć, że art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 u.ś.r. jest środkiem "szczególnej pomocy", o której mowa w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, to należy stwierdzić, że przepis ten może być uznany za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, jednakże z innych powodów, niż wskazane w wyroku TK z 8 lipca 2025 r., sygn. akt SK 33/23. Skoro adresatami "szczególnej pomocy", o której mowa w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, mają być rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, to przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej winno być uzależnione od stwierdzenia, że rodzina, do której należy opiekun, a w domyśle także osoba z niepełnosprawnością, znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Jak przy tym wskazał Trybunał w ww. wyroku z 8 lipca 2025 r., pojęcie "rodziny" użyte w art. 71 ust. 1 Konstytucji ma znaczenie szerokie, obejmujące poza rodzicami i dziećmi także dalszych krewnych, czyli osoby połączone pokrewieństwem, powinowactwem, a nawet przysposobieniem. Trafny jest zatem pogląd, że w świetle art. 71 ust. 1 Konstytucji RP przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinno być poprzedzone ustaleniem, że rodzina (w znaczeniu szerokim, przyjętym przez Trybunał) nie jest w stanie ze względu na trudną sytuację materialną i społeczną rodziny zapewnić należytej opieki nad osobą z niepełnosprawnością. Należy w tym miejscu odnotować, że zapewnienie opieki może polegać zarówno na wykonywaniu czynności opiekuńczych, jak i na wsparciu materialnym i finansowym członka rodziny sprawującego opiekę. Oceniając zdolność rodziny (w szerokim rozumieniu) do zapewnienia osobie niepełnosprawnej należytej opieki należy zatem brać pod uwagę sytuację materialną i społeczną wszystkich członków rodziny. W ustawie o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.) nie ma stosownej regulacji dotyczącej uzależnienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od trudnej sytuacji materialnej i społecznej rodziny Ten brak nie może być usunięty w ramach kontroli konstytucyjności realizowanej przez sąd administracyjny.

Należy również zauważyć, że ocena zgodności art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 u.ś.r. z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP powinna być dokonywana z uwzględnieniem zasady pomocniczości (subsydiarności), o której mowa w preambule Konstytucji, tego zaś Trybunał nie uczynił w ww. wyroku z 8 lipca 2025 r.

Zasada pomocniczości ma umacniać uprawnienia obywateli i ich wspólnot. Zgodnie z tą zasadą państwo nie może ograniczać inicjatywy obywateli i ich wspólnot, wyręczać ich, pozbawiać możliwości wyboru, ani przejmować za nich odpowiedzialności. Zasada ta wyraża spoczywającą na jednostce oraz wspólnocie jednostek powinność pełnego wykorzystania własnych zasobów, możliwości oraz uprawnień. Nie można zatem pomijać zadań rodziny (wspólnoty jednostek) w dziedzinie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z tego punktu widzenia przyznanie opiekunowi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem sytuacji materialnej i społecznej rodziny, której członkiem są opiekun oraz osoba niepełnosprawna, prowadzi do deprecjonowania rodziny jako wspólnoty osób krewnych, powinowatych i ewentualnie przysposobionych. To zaś może być oceniane jako naruszenie zasady pomocniczości.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.