Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 26 lutego 2008 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

II SA/Rz 870/07

U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotem skargi T.G. jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji Nr [...], z dnia [...]r. – utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji Nr [...] z dnia [...]r. uchylającą z dniem [...] r. decyzję [...]r. decyzję nr [...] z dnia [...]r. Komendanta Powiatowego Policji przyznającą T.G. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Wskazaną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 29 ustawy z dnia 18.02.1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin /Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67, art. 92 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6.04.1990 r. o Policji /Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58, z późn. zm./ oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6.04.2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego /Dz. U. Nr 70, poz. 633/.

W uzasadnieniu decyzji podał, że decyzją Nr [...]z dnia [...]r. Komendant Powiatowy Policji przyznał T.G. z dniem [...]r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługujący policjantowi /emerytowi, renciście policyjnemu/, który nie posiada lokalu mieszkalnego.

Przyznane świadczenie było realizowane do dnia [...]r. Decyzją nr [...] z dnia [...]r., Komendant Powiatowy Policji uchylił z dniem [...]r. swoją decyzję Nr [...] z [...] r., bowiem w powołanym w podstawie prawnej decyzji rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6.04.2005 r. zmieniającym rozporządzenie z dnia 28.06.2002 r. /Dz. U. Nr 100, poz. 918/ - uchylono § 8.

Paragraf ten stanowił, iż przepisy rozporządzenia z 28.06.2002 r. mają zastosowanie do emeryta i rencisty policyjnego. Wykreślenie tego przepisu spowodowało, że emeryci i renciści policyjni utracili z dniem 12.05.2005 r. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W takiej sytuacji zdaniem organu odwoławczego, wygaszenie decyzji z 2000 r. przyznającej T.G. równoważnik pieniężny za brak lokalu jest słuszne.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego /za pośrednictwem organu odwoławczego/, skarżący T.G. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu pieniężnego i zarzucił, że prawo do takiego równoważnika wynika z art. 92 ustawy o Policji oraz z ustawy z dnia 18.02.1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji...

Komendant Wojewódzki Policji wniósł o odrzucenie skargi, ale powtórzył wszystkie argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, m. innymi z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu.

I. Podstawową funkcją wojewódzkiego sądu administracyjnego, określoną w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm./ jest kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem procesowym i materialnym.

Z funkcji tej wynika reguła, iż Sąd przy tej kontroli bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu administracyjnego.

Zakres tej kontroli określają art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, zwanej dalej skrótem p.p.s.a.

Z pierwszego przepisu wynika, iż wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co oznacza, że ma obowiązek brać pod uwagę naruszenia prawa popełnione przez orzekające organy, o jakich nie wspomniano w skardze.

Drugi przepis pozwala Sądowi kontrolować wydane akty administracyjne we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

II. Kontrolując zaskarżoną decyzję z dnia [...]r. /k. 118 akt adm./, Sąd zauważył, iż w części wstępnej tej decyzji zamieszczono passus "po rozpatrzeniu odwołania złożonego po terminie Pana T.G...", zatem zacytowana kwestia wymaga szerszego wyjaśnienia.

Decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] r., Nr [...] doręczono skarżącemu w dniu [...]r. /dowód doręczenia k. 95 akt adm./.

We wniosku z dnia [...]r., T.G. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od w/w decyzji Komendanta Powiatowego Policji /k. 84-85 akt adm./. Do tej prośby nie dołączył odwołania. Komendant Policji, stosownie do art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 1 k.p.a. nie wzywał T.G. do przedłożenia odwołania, lecz od razu postanowieniem Nr [...], z dnia [...]r., odmówił T.G. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...]r., Nr [...]/k. 89-90 akt adm./.

Na wskazane postanowienie T.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 1.03.2007 r., sygn. akt II SA/Rz 563/06 – uchylił zaskarżone postanowienie /k. 91 akt adm./.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał "W ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy przywróci skarżącemu termin do wniesienia odwołania i rozpozna jego odwołanie merytorycznie" /k. 94 akt adm./.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a., Komendant Wojewódzki Policji był związany zacytowaną wskazówką Sądu, przeto mimo braku odwołania, postanowieniem Nr [...] z dnia [...]r. przywrócił T.G. termin do wniesienia odwołania na decyzję organu I instancji z dnia [...]r. /k. 89-90 akt adm./.

W dniu [....]r. wpłynęła do Komendanta Powiatowego Policji skarga T.G., skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję organu I instancji z dnia [...]r., Nr [...], która została przekazana do organu II instancji, który z kolei przekazał ją do w/w Sądu /k. 110 i 111 akt adm./. Odwołanie, nazwane zażaleniem i opatrzone datą: [...]r., na decyzję organu I instancji z dnia [...] r., Nr [...] zostało złożone za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji, a po przekazaniu do organu II instancji zostało rozpatrzone, po czym organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z dnia [....] r. /k. 116-117 i 118 akt adm./.

Oceniając przytoczony stan rzeczy związany z przywróceniem terminu do wniesienia odwołania, należy zwrócić uwagę na treść art. 58 § 2 zd. 2 k.p.a., który stanowi, że jednocześnie z wniesieniem prośby o przywrócenie terminu, strona powinna dopełnić czynności, dla której określony był termin. Jeżeli do prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, strona nie dołączyła odwołania, to na organie odwoławczym spoczywał obowiązek wezwania strony do przedłożenia odwołania w terminie 7 dni z pouczeniem strony, że nieusunięcie takiego braku spowoduje pozostawienie prośby o przywrócenie terminu bez rozpoznania /art. 64 § 2 k.p.a./.

W omawianej kwestii incydentalnej, organ odwoławczy nie wzywał skarżącego do przedłożenia odwołania, lecz odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a Sąd rozpoznający skargę T.G. na odmowę przywrócenia terminu przeoczył, iż strona nie dopełniła rzeczonej czynności, skutkiem czego we wskazówce co do dalszego postępowania nakazano organowi odwoławczemu przywrócić termin do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy, co już powiedziano, był tą wskazówką związany, zatem nie można mu, zdaniem Sądu in merito, przypisywać naruszenia art. 64 § 2 k.p.a., skoro Sąd rozpoznający skargę T.G. na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania "przesądził kwestię przywrócenia terminu". W takiej sytuacji złożenie przez skarżącego odwołania po przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, nie mogło stanowić przeszkody do jego merytorycznego rozpatrzenia.

III. Przechodząc do przedmiotu sprawy, w pierwszej kolejności należy nawiązać do ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] r. Nr [...], którą przyznano T.G. /renciście policyjnemu/ równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...]r. /k. 55 akt adm./.

W podstawie prawnej decyzji powołano art. 92 ustawy z dnia 6.04.1990 r. o Policji /Dz. U. Nr 30, poz. 179, ze zm./ oraz § 7, 8 i 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20.12.1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania /Dz. U. Nr 106, poz. 1212/.

Wskazane rozporządzenie z dnia 21.12.1999 r., z dniem 20.07.2002 r. utraciło moc na podstawie § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego /Dz. U. Nr 100, poz. 918/. Paragraf 8 powołanego rozporządzenia z 28.06.2002 r. stanowił, iż jego przepisy stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18.02.1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej /Dz. U. Nr 53, poz. 214, ze zm., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67, ze zm./.

Kolejnym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6.04.2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wydanego na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 6.04.1990 r. o Policji /Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58, z późn. zm./, w § 1 pkt 2 uchylono § 8 rozporządzenia z dnia 28.06.2002 r., którego treść została wyżej przytoczona. Rozporządzenie zmieniające z dnia 6.04.2005 r. weszło w życie z dniem 12.05.2005 r. /§ 2/.

W związku z uchyleniem § 8 rozporządzenia z 28.06.2002 r. i na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] r., Nr [...] stwierdził wygaśnięcie z dniem [...]r. swojej decyzji z dnia [...]r. przyznającej T.G. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego /k. 71 akt adm./.

Na skutek odwołania w/w, Komendant Wojewódzki Policji, decyzją z dnia [...]r., Nr [...] uchylił w całości decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...]r., Nr [...] i umorzył postępowanie I instancji /k. 76-78 akt adm./.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji było naruszenie art. 162 § 1 k.p.a., bowiem powołany przepis nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Na decyzję reformatoryjną organu II instancji z dnia [...]r., skarżący T.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 26.01.2006 r., sygn. akt II SA/Rz 677/05 skargę oddalił /k. 80 akt adm./. Powyższy wyrok uprawomocnił się w dniu 26.02.2006 r. /klauzula prawomocności na wyroku/.

Skoro Sąd oddalił skargę, zatem należy przyjąć, iż podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż decyzja organu I instancji z dnia [...]r. została wydana z istotnym naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast prawomocne rozstrzygnięcie organu odwoławczego zawarte w decyzji z dnia [...]r. spowodowało, iż decyzja Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...]r., Nr [...] pozostała w obrocie prawnym.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...]r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...]r., Nr[...], którą uchylono z dniem [...]r. decyzję z dnia [...]r., Nr[...], przyznającą T.G. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 163 k.p.a. oraz § 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego z dnia 6.04.2005 r. Argumentacja organu I instancji podana w uzasadnieniu decyzji sprowadza się do tego, że skoro rozporządzenie zmieniające uchyliło § 8 rozporządzenia z 28.06.2002 r., zatem poczynając od 12.05.2005 r. nie ma podstawy prawnej do wypłacania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Zdaniem Sądu in merito powołane decyzje zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa procesowego i materialnego.

Z akt sprawy administracyjnej wynika, że decyzja organu I instancji została wydana bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, m. innymi nie powiadomiono T.G. o wszczęciu nowej sprawy, nie pouczono go również o treści art. 10 § 1 k.p.a., jedyną czynnością było wydanie decyzji.

W takiej sytuacji organ I instancji uniemożliwił skarżącemu udział w sprawie. Organ odwoławczy nie zauważył uchybienia organu I instancji, również nie dokonał żadnej czynności, także ograniczył się jedynie do wydania zaskarżonej decyzji. Przedmiotowa sprawa nie była przecież kontynuacją poprzedniej, która zakończyła się prawomocną decyzją organu odwoławczego z dnia [...]r., Nr [...], który uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...]r. i umorzył postępowanie I instancji. Obecna sprawa będąca przedmiotem kontroli sądowej jest sprawą nową, zatem powinny być zachowane wszystkie wymogi przewidziane w k.p.a.

Trzeba też podkreślić, iż decyzja organu odwoławczego – utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji dotknięta istotnymi wadami jest również decyzją wadliwą.

Art. 163 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne.

Z tekstu art. 163 k.p.a. wynika, iż przepis ten odnosi się do decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo. Niesporne jest, iż skarżący na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...]r., Nr [...] – nabył prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Z tekstu tego też wynika, że przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej decyzji, bowiem jest to przepis odsyłający tylko do unormowań pozakodeksowych /chodzi o k.p.a./, zawartych w ustawach szczególnych lub rozporządzeniach wydanych na podstawie delegacji ustawowej /por. wyrok NSA z dnia 28.05.1991 r., II SA 369/91 – ONSA Nr 3-4/91, poz. 63 oraz Glosa Janusza Borkowskiego do wyroku NSA z dnia 16.05.1991 r., SA/Wr 371/91 – OSP Z.2/1992 poz. 29, str. 60/.

Chodzi tu o przepisy odrębne, które wskazują, że w określonych przypadkach decyzje, na mocy których strony nabyły prawo mogą być uchylane, zmieniana, cofane itp.

Dla przykładu takim przepisem jest § 6 rozporządzenia z 28.06.2002 r., w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego z dnia 6.04.2005 r., który przewiduje możliwość cofnięcia uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego w sytuacji kiedy policjant przestał spełniać warunki określone w powołanych rozporządzeniach.

Stan faktyczny przedmiotowej sprawy wskazuje, że przepis § 6 nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem skarżący nadał spełnia warunki do równoważnika pieniężnego, czego orzekające organy nie kwestionowały.

Drugim takim przykładem jest art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm./.

Natomiast takim przepisem nie jest § 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego z dnia 6.04.2005 r., który z dniem 12.05.2005 r. uchylił § 8 rozporządzenia z 28.06.2002 r., wedle którego przepisy dotyczące policjantów dotyczące równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, odnosiły się również do emerytów i rencistów policyjnych. Przepis ten w ogóle nie wspomina o możliwości uchylenia lub cofnięcia decyzji na mocy których emeryci i renciści policyjni nabyli prawo do takiego równoważnika.

W takim stanie rzeczy, uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28.06.2002 r., ma zastosowanie do emerytów i rencistów policyjnych, którzy przeszli na emeryturę policyjną lub policyjną rentę inwalidzką po wejściu w życie rozporządzenia zmieniającego z dnia 6.04.2005 r.

Nabycie na mocy ostatecznej decyzji prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przed [...]r., o ile nie zaistniały przesłanki do cofnięcia decyzji określone w § 6 rozporządzenia, jest prawem nadal istniejącym.

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał także art. 29 ustawy z dnia 18.02.1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji ... /tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67, ze zm./, ale w uzasadnieniu decyzji już do tego przepisu nie nawiązał, zatem nie wiadomo w jakim celu ten przepis powołał. Z przepisu tego /art. 29 ust. 1/ wynika, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby.

Przysługuje im również pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy /art. 30/.

W przywołanych przepisach, nie jest wymienione prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ponieważ ta sprawa była regulowana odrębnymi przepisami podstawowymi na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji.

Argumentacja organu odwoławczego zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26.01.2006 r., sygn. akt II SA/Rz 677/05 oddalił skargę T.G. na decyzję organu odwoławczego z dnia [...]r., Nr [...], to tym samym w całej rozciągłości zaakceptował uzasadnienie tej decyzji, m. innymi zapis "Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, iż Pan T.G. utracił prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na mocy § 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6.04.2005 r. ..." /k. 77 akt adm./, gdyż ten argument zdaniem Sądu, nie ma żadnego znaczenia w przedmiotowej sprawie, gdyż jak to już wyjaśniono, to kontrolowana przez Sąd sprawa administracyjna jest sprawą nową, zaś poprzednia zakończona prawomocną decyzją z dnia [...]r. dotyczyła umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wygaśnięcia decyzji z dnia [...]r., Nr [...].

Biorąc to wszystko pod uwagę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i b), art. 134 § 1, art. 135 i art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd nie orzekał o kosztach postępowania sądowego, bo takich kosztów skarżący nie poniósł, gdyż z mocy prawa był zwolniony od obowiązku uiszczania kosztów sądowych /art. 239 pkt 1 pkt d – p.p.s.a./.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy uwzględnić ocenę prawną Sądu przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu.