Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi D. R. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. nakazuje Wójtowi Gminy L., w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, załatwienie wniosku D. R. z dnia 23 października 2007 roku (data wpływu do organu 16 listopada 2007 roku) w zakresie udostępnienia pełnej listy osobowej uczestników wycieczki na W. mającej miejsce w dniach 5 - 8 października 2007 roku zorganizowanej przez Urząd Gminy L.; 2. zasądza od Wójta Gmina L. na rzecz skarżącego D. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS

We wniosku z dnia 23 października 2007 r. D. R., na podstawie przepisów art. 1, art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Wójta Gminy L. o udostępnienie informacji publicznej na temat zorganizowanego w dniach 5 – 8 października 2007 r. wyjazdu delegacji L. na zaproszenie Burmistrza R. na W. Wnioskujący wniósł w szczególności o podanie informacji w postaci:

1. pełnej listy osobowej delegacji ze wskazaniem jaką grupę zawodową lub społeczną reprezentowała każda z osób,

2. na jakiej zasadzie dokonano rekrutacji na tę wycieczkę,

3. przedstawienie pełnych kosztów wycieczki ze wskazaniem jakie koszty poniosły osoby indywidualne, a jaką część sfinansowano z budżetu gminy oraz do jakich kosztów budżetowych zaliczono ewentualne wydatki."

W odpowiedzi z dnia 30 listopada 2007 r. Wójt Gminy L. w sposób ogólny udzielił informacji w zakresie punktu 2 i 3 wniosku, natomiast w zakresie punktu 1 wskazał: "iż część osób nie jest funkcjonariuszami publicznymi publikowanie danych osobowych tych osób nie jest możliwe".

W piśmie z dnia 6 grudnia 2007 r. D.R. zarzucił, że pismo Wójta Gminy L. z dnia 30 listopada 2007 r. nie zawiera odpowiedzi na żadne z postawionych pytań. Podkreślił, że domaga się bądź udzielenia odpowiedzi na każde z pytań bądź odmowy jej udzielenia.

Odpowiadając na powyższe pismo, w dniu 18 grudnia 2007 r., Wójt Gminy L. wskazał, że informację w zakresie punktu 1 – szego wniosku organ administracji może przekazać jedynie odnośnie funkcjonariuszy państwowych. W pozostałym zakresie organ udzielił odpowiedzi.

W piśmie z dnia 11 marca 2008 r. D.R. zwrócił się z prośbą o uzasadnienie odmowy udzielenia informacji dotyczącej składu osobowego delegacji przedstawicieli Gminu L. na Węgrzech w dniach 5 – 8 października 2007 r.

W odpowiedzi z dnia 26 marca 2008 r. Wójt Gminy L. wskazał, że organ administracji nie odmówił udzielenia odpowiedzi. Podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. W ocenie organu, udostępnienie pełnej listy osobowej delegacji nie jest możliwe, istnieje natomiast możliwość udostępnienia danych osób będących funkcjonariuszami publicznymi, o czym skarżący został poinformowany we wcześniejszych pismach.

W skardze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 lutego 2009 r. D.R., na podstawie przepisów art. 21 i art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł o nakazanie Wójtowi Gminy L. udostępnienia listy osób – funkcjonariuszy publicznych – uczestników wycieczki na W. w dniach 5 – 8 października 2007 r. zorganizowanej przez Urząd Gminy L.. Jednocześnie skarżący wniósł o zastosowanie "adekwatnego" środka dyscyplinującego, zawartego w przepisie art. 23 powołanej ustawy, w stosunku do Wójta Gminy L. w związku z rażącym przekroczeniem terminu udostępnienia informacji.

W odpowiedzi na skargę z dnia 10 marca 2009 r. Wójt Gminy L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Nadto wskazał, iż w Sądzie Rejonowym w Ł., I Wydziale Cywilnym toczy się postępowanie z powództwa D.R. przeciwko Wójtowi Gminy L. (sygn. akt C 81/08) o udostępnienie informacji publicznej, w którym skarżący żąda nakazania udostępnienia pełnej listy uczestników delegacji na W.

Na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2009 r. skarżący poparł skargę, jednocześnie cofając wniosek o ukaranie organu w trybie art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera przepis art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nad działalnością administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w określonych ustawowo wypadkach (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.)

Stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 tejże ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż stawiany przez stronę skarżącą zarzut bezczynności odnosi się do sprawy nie udzielenia dostępu do informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. w sprawie dostępu do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a więc tym samym stawiany zarzut objęty jest sądową kontrolą, na mocy przywołanego powyżej przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 tejże ustawy.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny analizując postępowanie organu administracji doszedł do przekonania, iż nie jest ono wolne od naruszeń prawa. W następstwie tego zobowiązał organ do rozstrzygnięcia sprawy wywołanej wnioskiem skarżącego o udzielenie dostępu do informacji publicznej i wyznaczył organowi w tym celu stosowny termin.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem, w określonym terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Skarga na bezczynność stanowi środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej i dlatego może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego w ustawie do załatwienia sprawy. Termin ogólny do załatwienia sprawy określa przepis art. 35 k.p.a.. jednakże ustawa z dnia 6. września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa własne terminy do załatwienia sprawy stanowiąc w przepisie art. 13, iż udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w powyższym terminie podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Zgodnie z ogólną regulacją prawa administracyjnego wynikającą z przepisu art. 37 § 1 k.p.a. – na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w przepisie art. 35 k.p.a. lub w terminie ustalonym w myśl art. 36 tejże ustawy, stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Wyczerpanie powyższego trybu zaskarżenia pozwala – w myśl przepisu art. 52 par. 1 p.p.s.a – na wniesienie skargi do sądu administracyjnego (vide: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 84-7 ).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie oparta została jednak na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc na regulacji prawnej zawierającej odrębne unormowania tyczące czasu udzielenia informacji. Nie odwołuje się ona do uregulowań zawartych w przepisach art. 35 i art. 36 k.p.a., których naruszenie stanowi dopiero przesłankę wniesienia zażalenia w trybie art. 37 k.p.a.. Tym samym wypada uznać, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej określając w autonomiczny sposób terminy dla załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej eliminuje konieczność stosowania regulacji prawnej opisanej w przepisie art. 37 k.p.a., jako koniecznego warunku formalnego do wniesienia skargi na bezczynność organu. Pomimo tego, że zażalenie na niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie nie zostało w niniejszej sprawie wniesione, to dopuszczalna jest skarga na bezczynność bowiem wyczerpane zostały środki zaskarżenia służące stronie w postępowaniu przed organem administracji (art. 52 § 1 p.p.s.a.) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 roku w sprawie o sygn. akt I OSK 601/05).

Przechodząc do zasadniczych rozważań na temat bezczynności organu administracji w niniejszej sprawie wskazać wypada, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej inicjujący niniejsze postępowanie złożony został w dniu 23 października 2007 r. Strona skarżąca domagała się w nim udzielenia informacji na temat wyjazdu delegacji Gminy L. w dniach 5 – 8 października 2007 r. na W., a konkretnie: składu osobowego, warunków rekrutacji oraz poniesionych kosztów.

Nie ulega wątpliwości, iż informacje, do których dostępu domaga się skarżący stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 1 ust. 1 tejże ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tejże ustawie.

Przepisy ustawy bardzo szeroko zakreślają katalog podmiotów uprawnionych do ubiegania się o dostęp do informacji publicznej. Przepis art. 2 omawianej ustawy wyraźnie stanowi, iż prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu i to bez potrzeby wykazywania przez ten podmiot interesu prawnego lub faktycznego. Wyjątki od zasady pełnego dostępu do informacji publicznej określają przepisy prawa (art. 5 omawianej ustawy).

Ustawa stanowi, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Uprawnienie to wykonywane jest poprzez

1) uzyskanie informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego,

2) wgląd do dokumentów urzędowych,

3) dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 3 omawianej ustawy).

Zasadniczym problemem w przedmiotowej sprawie jest określenie czy organ administracji pismem z dnia 30 listopada 2007 r. oraz kolejnymi z dnia 18 grudnia 2007 r. i 26 marca 2008 r. – udzielając skarżącemu odpowiedzi na wniosek o uzyskanie dostępu informacji publicznej – podjął czynności, które zakończyły ową sprawę.

Należy stwierdzić, że w zaistniałym stanie faktycznym organ administracji nie zadośćuczynił nałożonemu obowiązkowi. Załatwienie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego może nastąpić albo poprzez udzielenie mu dostępu do informacji publicznej w prawnie dopuszczalny sposób albo poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej bądź też umorzenie postępowania w powyższym zakresie. Przy czym zarówno odmowa udzielenia informacji publicznej, jak i umorzenie postępowania toczonego w tym przedmiocie może nastąpić jedynie w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 omawianej ustawy). Nie ulega również wątpliwości, iż pismo organu z dnia 30 listopada 2007 r. stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącego nie jest decyzją administracyjną, o której mowa w przepisie art. 16 omawianej ustawy, jak również kolejne pisma organu z dnia 18 grudnia 2007 r. , jak i 26 marca 2008 r. będące odpowiedzią na pisma skarżącego nie mają przymiotu decyzji. Należy podkreślić, że skoro organ uznał, że nie może skarżącemu udzielić informacji w pełnym zakresie to powinien odmówić wydania tych informacji w formie decyzji administracyjnej, a nie zwykłego pisma. Taki sposób załatwienia sprawy jest przewidziany jedynie w sytuacji udostępnienia informacji publicznej, która ma formę czynności materialno – technicznej (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2007 r. w sprawie sygn. II SAB/Wa 19/07 Lex nr 368235, oraz wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. w sprawie sygn. II SA 2867/02, Wokanda 2003/6/33).

Niedopuszczalnym jest również wskazywanie przez organ administracji w kolejnych pismach kierowanych do skarżącego w jakim zakresie informacja może być udostępniona, a w jakim nie i co za tym idzie żądanie od strony "odpowiedniego" sformułowania wniosku. Organ nie może bowiem oczekiwać takiego sformułowania wniosku przez stronę postępowania, które będzie dla organu wygodne. Nie może również uzależniać udzielenia dostępu do informacji publicznej od wygodnego dla organu ukształtowania treści wniosku. Takie praktyki nie mają nic wspólnego z praworządnością i realizacją fundamentalnych zasad, którymi winne kierować się organy administracji w swej działalności, w szczególności z zasadą pogłębiania w społeczeństwie zaufania do organów państwa. Organ administracji, który jest adresatem określonego żądania sformułowanego przez podmiot prawa winien załatwić zgłoszone żądania wydając stosowne rozstrzygnięcie albo dokonując określonej czynności. Z punktu widzenia kryteriów bezczynności istotne jest samo załatwienie zgłoszonego żądania. To czy owe rozstrzygnięcie będzie zgodne z wnioskiem, czy też nie, jest z powyższego punktu widzenia rzeczą wtórną. Istotne jest to aby wniosek w jego kształcie zgłoszonym przez stronę postępowania został w całości rozpoznany i organ wydał stosowne rozstrzygnięcie albo dokonał odpowiedniej czynności.

Z powyższego punktu widzenia argumentację organu zaprezentowaną przed sądem ocenić należy krytycznie uznając bezczynność organu w zakresie wniosku strony. Na marginesie jeszcze wypada dodać – odnosząc się do zarzutu zawartego w odpowiedzi na skargę – iż tryb postępowania administracyjnego toczonego w przedmiocie bezczynności organu i jednocześnie toczony proces cywilny, którego przedmiotem jest udostępnienie informacji publicznej – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – nie wykluczają się nawzajem i oba te postępowania na aktualnym ich etapie zaawansowania nie mają waloru konkurencyjności wobec siebie.

Na jeszcze jedną kwestie należy zwrócić uwagę. Skarżący w pierwotnym wniosku z dnia 23 października 2007 r. zwrócił się do organu administracji o udostępnienie pełnej listy osób stanowiących delegację Gminy L., natomiast w skardze do sądu administracyjnego wskazał, iż domaga się udostępnienie danych osób – funkcjonariuszy publicznych wchodzących w skład owej delegacji. Rozstrzygając niniejszą sprawę sąd, nie będąc związany zakresem skargi i jej zarzutami, doszedł do przekonania, że organ administracji winien w powyższym zakresie rozstrzygnąć pierwotny wniosek skarżącego obejmujący żądanie udostępnienia informacji o pełnej liście osób stanowiących delegację Gminy L.. Organ dysponuje bowiem w tym względzie odpowiednimi narzędziami prawnymi z zakresu prawa administracyjnego, które umożliwiają załatwienie wniosku strony, choćby poprzez tylko częściowe jego uwzględnienie.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku, wyznaczając organowi 14 dniowy na załatwienie wniosku. Jest to ogólny termin zakreślony przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, a mając na uwadze tak charakter żądanej informacji, jak i jej zakres, to należy uznać, iż termin ten gwarantuje prawidłowe załatwienie wniosku strony.

Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowią natomiast przepisy art. 200 p.p.s.a.

TG