Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak -Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Klasztoru [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 570) oraz art. 7, 77 § 1, 138 § 2 w zw. z art 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zm. dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu zażalenia Spółki z o.o. sp. k. (dalej też jako spółka, inwestor lub [...]) na postanowienie Prezydenta Miasta [...] (dalej też jako Prezydent) z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w sprawie zawieszenia z urzędu na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku tj. do dnia [...] grudnia 2019 r. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej przez inwestora jako "budowa budynku mieszkalnego z usługami w parterze oraz podziemną halą garażową" przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ark. 07 obr. [...], w [...] przy ul[...] ul. [...], uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. (skorygowanym [...] marca 2019 r.) Spółka . z o.o. sp. k. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z usługami w parterze oraz podziemną halą garażową" przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ark. 07 obr. [...], w [...] przy ul[...] ul. [...].

Postanowieniem z dnia [...].08.2019 r. nr sprawy [...] Prezydent Miasta [...] zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Uzasadniając, podał, że teren objęty wnioskiem znajduje się w obszarze objętym uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie m.p.z.p.) "w rejonie ulicy [...] i [...] w [...]. Prezydent wskazał, że Miejska Pracownia Urbanistyczna w piśmie z [...] kwietnia 2019r. podała, że planowane rozwiązania w toku procedury planistycznej mogą ulec zmianie i trudno określić jaki ostatecznie będzie kształt projektu planu i kiedy nastąpi jego uchwalenie. W ocenie organu I instancji była to okoliczność uzasadniająca zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 poz. 293, dalej u.p.z.p.). Organ podał również, że dostrzeżenie ewentualnego konfliktu między sposobem zagospodarowania terenu planowanym przez inwestora a wizją planistyczną uprawnia organ do wstrzymania toku postępowania, jest to uzasadnione prymatem planu miejscowego jako środka kształtowania przestrzeni nad rozwiązaniami indywidualnymi i zabezpiecza realizację władztwa planistycznego.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła spółka [...], wnosząc o jego uchylenie. W zażaleniu spółka podniosła, że skoro minęło pięć lat od przystąpienia do uchwalenia planu miejscowego i do tej pory prace te nie zbliżyły się nawet do etapu, w którym można określić termin jego uchwalenia to oczywistym jest, że nie zostanie on uchwalony do końca 2019 r., a tym samym zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy traci swój sens i umożliwia jedynie przewlekanie postępowania. Spółka podniosła również, że organ zakładając istnienie konfliktu miedzy rozwiązaniami planu a wizją planistyczną nie podał, z jakich względów spodziewa się, że zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy ten konflikt usunie lub rozwiąże.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisanym we wstępie postanowieniem uwzględniło zażalenie i uchyliło zaskarżone postanowienie, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie organu odwoławczego, argumenty przytoczone w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji nie uzasadniają zawieszenia postępowania. Procedura uchwalania planu trwa już 5 lat tymczasem organ I instancji zawieszając postępowanie nie wskazał, na jakim obecnie etapie znajduje się jego uchwalanie, nie dokonał również jakiejkolwiek oceny stopnia zaawansowania prowadzonych nad nim prac planistycznych. Wskazał jedynie lakonicznie, że nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, kiedy nastąpi uchwalenie planu. Zdaniem Kolegium Organ I instancji nie wykazał także sprzeczności przeznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją z możliwymi postanowieniami projektowanego planu miejscowego. Tym samym Prezydent dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co uzasadniało uchylenie postanowienia.

Klasztor [...] w [...] (dalej też jako strona lub skarżąca) wniósł do WSA w Poznaniu skargę na ww. postanowienie Kolegium z [...] października 2019 r. zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 62 ust. 2 u.p.z.p. przez uznanie, że w sprawie istnieje brak podstaw do zawieszenia postępowania oraz art. 138 § 2 k.p.a poprzez uznanie, że istnieją przesłanki do uchylenia postepowania organu I instancji wobec rzekomego naruszenia przez organ przepisów postepowania oraz, że istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a. (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Kluczowym narzędziem polityki przestrzennej na szczeblu gminy powinien być miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Za wyjątek od ww. zasady uważa się określenie sposobu zagospodarowania terenu poprzez uzyskanie przez inwestora indywidualnego aktu administracyjnego - decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Przepis art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. daje pierwszeństwo ustaleniom planu miejscowego, przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przedstawioną wyżej zasadą kształtowania ładu przestrzennego w oparciu o plan miejscowy, związana jest regulacja art. 62 ust. 1 u.p.z.p. stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta [...]. Stosownie do tego przepisu, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt 2). Wskazaną kompetencję organu prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do zawieszenia prowadzonego postępowania, należy łączyć z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem miejscowy plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia, i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia tego planu (np. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2685/15). Powyższe nie oznacza jednak, że normatywnie określone prawo inwestora do zabudowy własnej nieruchomości (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) może ulec dowolnemu ograniczeniu, z uwagi na zainicjowanie procedury uchwalenia planu miejscowego. Mieć tu bowiem należy na uwadze przede wszystkim stan zaawansowania prac planistycznych mający miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli bowiem, znając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu - to bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 62 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z 8.06.20174 r.; II OSK 2685/15). Inaczej jednak oceniać należy przypadek, gdy prace nad planem miejscowym znajdują się dopiero w początkowym stadium. W takiej sytuacji, znając sekwencję koniecznych w tej procedurze czynności i ich czasochłonność, nie istnieją argumenty przemawiające za odraczaniem w czasie uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, niezbędnej w procesie inwestycyjnym. Prawo własności, jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 21 Konstytucji RP) i jego treść podlega stosownemu ukształtowaniu także w ramach procesu inwestycyjnego i wykładni przepisów prawa. Rozważenie zatem przez organ administracji wstrzymania toku prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne i celowe, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień tej decyzji z projektowanymi ustaleniami planu, jak również gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie. W przeciwnym razie, skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 lutego 2019 r.; sygn. akt II SA/Kr 38/19). Granicę tego uznania wyznacza tak dokumentacja planistyczna wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu i przebieg procesu planistycznego z jednej strony oraz ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela (w tym inwestora), gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym (tak wyrok WSA w Krakowie j.w.).

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że teren objęty wnioskiem inwestora znajduje się w obszarze objętym uchwałą z [...] lutego 2014r. o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Od tego momentu, jak słusznie wskazało Kolegium, nie wiadomo na jakim etapie są dalsze prace zmierzające do przyjęcia planu miejscowego. Przede wszystkim organ I instancji nie wyjaśnił, na jakim etapie jest procedura planistyczna. Skoro przez ponad 5 lat nie wskazano nawet terminu uchwalenia planu miejscowego nie było podstaw do uznania, że nastąpi to w terminie do [...].12.2019 r. Brak ustaleń co do aktualnego etapu prac planistycznych, a także określenia kiedy w ogóle plan mógłby wejść w życie- w kontekście planów inwestora co do budowy budynku na ul[...] w [...] - uzasadniają zajęte w kontrolowanym postanowieniu Kolegium stanowisko, wykluczające dopuszczalność wstrzymywania toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy z uwagi na zasadność udzielenia pierwszeństwa ustaleniom planu. Zdaniem Sądu "zaawansowanie prac planistycznych" ograniczające się do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w 2014 roku nie uzasadniało konieczności zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności, że organ I instancjo ograniczył się w zasadzie do tego argumentu. Nie wyjaśnił ewentualności konfliktu między wizją planistyczną a sposobem zagospodarowania terenu. Również uzyskane przez Prezydenta stanowisko Miejskiej Pracowni Urbanistycznej nie wskazywało na możliwość przyjęcia planu miejscowego do [...] grudnia 2019 r. Już na marginesie dodać trzeba, że w dacie orzekania przez Sąd, pół roku po terminie wskazanym przez organ I instancji plan nadal nie został przyjęty.

Dodać trzeba, że postanowienie wydawane na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma charakter fakultatywny, o czym świadczy użycie w przepisie zwrotu, iż postępowanie "można zawiesić". Zawieszenie postępowania jest zatem uzależnione od uznania administracyjnego organu, nie może ono mieć jednak charakteru dowolnego. Skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego, jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu. W niniejszej sprawie ustaleń w tym przedmiocie zabrakło, na co słusznie zwróciło uwagę SKO.

Zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Podnoszone w skardze argumenty dotyczące "dobrego sąsiedztwa" czy ochrony konserwatorskiej nie maja wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia postępowania. Jak wyżej wskazano, etap prac planistycznych i związane z tym prawdopodobieństwo braku realnej możliwości uchwalenia planu miejscowego w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego, wykluczał dopuszczalność wstrzymywania jego toku. Podnoszone przez Klasztor kwestie mogą być zaś przedmiotem ocen i ustaleń dopiero w toku dalszego prowadzenia sprawy o ustalenia warunków zabudowy. Na obecnym etapie Sąd oceniał jedynie przesłanki z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ( tylko bowiem ten przepis był powołany jako podstawa zawieszenia postępowania) i podzielił stanowisko Kolegium co do braku podstaw zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie SKO odpowiada prawu.

Mając zatem przedstawione rozważania na uwadze, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.