III OSK 3266/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-09-10	
Data wpływu	2023-12-07	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Kazimierz Bandarzewski
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Stasikowski	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	IV SAB/Wr 258/23	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 153; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 258/23 w sprawie ze skargi A.P. na bezczynność Wójta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 258/23, zobowiązał Wójta [...] do załatwienia punktu 1 i 2 wniosku A.P. z dnia 24 września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I); stwierdził, że Wójt [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt III). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Pismem z dnia 24 września 2021 r. A.P. zwróciła się do Wójta [...] o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. Jaka kwota dodatków specjalnych została wypłacona Sekretarzowi Gminy [...] P.C. z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych w okresie objętym kontrolą Regionalnej Izby Obrachunkowej [...], tj. od 1 stycznia 2018 r. do 15 marca 2021 r.?

2. Jaka kwota dodatków specjalnych wypłacona Sekretarzowi Gminy [...] P.C. z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych została zwrócona i w jakim terminie?

Pismem z dnia 8 października 2021 r. Wójt poinformował wnioskodawczynię, że w zakresie pytania pierwszego wydłuża termin załatwienia sprawy do dnia 24 listopada 2021 r., z uwagi na obszerny zakres żądanych informacji. Odnosząc się natomiast do pytania drugiego stwierdził, że nie dotyczy ono informacji publicznej.

Pismem z dnia 25 października 2021 r. strona zanegowała przedłużenie terminu na rozpoznanie wniosku oraz wniosła o uzasadnienie przyczyn odmowy uznania żądanych informacji za publiczną.

Pismem z dnia 24 listopada 2021 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że w protokole Regionalnej Izby Obrachunkowej [...] z przeprowadzonej kontroli doraźnej gospodarki finansowej w zakresie naliczania i wypłacania dodatków specjalnych pracowników Urzędu Gminy [...] brak jest informacji żądanej we wniosku.

W dniu 23 grudnia 2021 r. wnioskodawczyni złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wójta w zakresie rozpoznania jej wniosku z dnia 24 września 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 632/22, stwierdził bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku strony, uznając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nadto zobowiązał organ do załatwienia punku 1 i 2 wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd orzekł również o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej "u.d.i.p."), zaś żądane informacje stanowią informacje publiczne, które mogą być przez organ ustalone na podstawie danych wynikających z protokołu Regionalnej Izby Obrachunkowej oraz dokumentów pracowniczych organu. Wobec tego w zakresie pytania nr 1, organ jest zobowiązany do obliczenia łącznej kwoty wypłaconego dodatku specjalnego i udostępnienia skarżącej żądanej informacji. Taki sam charakter mają informacje wskazane przez stronę w zakresie pytania drugiego, a odmienna kwalifikacja tych danych doprowadziła do bezczynności organu. Sąd, objaśniając zasadność przyjętego poglądu, zobowiązał jednocześnie organ do udzielenia informacji, czy Sekretarz Gminy zobowiązany był do zwrotu wypłaconych mu dodatków, a następnie do podania kwoty ewentualnie zwróconych dodatków.

Akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku wpłynęły do organu w dniu 7 kwietnia 2023 r.

Pismem z dnia 21 kwietnia 2023 r. organ, wykonując wyrok Sądu z dnia 24 listopada 2022 r., poinformował skarżącą, że w zakresie pytania pierwszego: w okresie od 1 stycznia 2018 r. do dnia 15 marca 2021 r. Sekretarzowi Gminy [...] P.C. wypłacono dodatki specjalne w wysokości 67.597,25 zł brutto, jednak nie dysponuje informacją jaka kwota dodatków była wypłacona z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych. W zakresie pytania drugiego organ wskazał, że Sekretarz Gminy [...] P.C. nie był zobowiązany do zwrotu wypłaconych dodatków specjalnych, gdyż organ nie dysponuje informacją jaka kwota dodatków była wypłacona z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych.

W dniu 22 maja 2023 r. strona ponownie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 24 września 2021 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wywodząc, że udzielił skarżącej informacji w piśmie z dnia 21 kwietnia 2021 r. W piśmie tym wskazał jaka kwota dodatków specjalnych została przyznana Sekretarzowi Gminy, nie stanowi zaś informacji publicznej wykładnia protokołów kontroli pochodzących od podmiotów trzecich. Nadto ich treść jest znana skarżącej, co wynika z treści skargi. Organ zaznaczał, że jest zobowiązany do podania informacji, którą posiada, co nie dotyczy wykładni pism pochodzących od innych podmiotów.

W piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2023 r. skarżąca podtrzymała dotychczasową argumentację.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji przypominał, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z przepisu tego wynika, że w przypadku, gdy w danej sprawie został wydany wyrok, który uzyskał walor prawomocności, zarówno organy, których działania były poddane kontroli sądowej, jak i sądy, związane są oceną i wskazaniami zawartymi w tym orzeczeniu, a konkretnie w uzasadnieniu orzeczenia, które ma moc wiążącą. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej i wskazaniom wyrażonym w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. Związanie oceną prawną oznacza bowiem, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Kontrola legalności przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 P.p.s.a., sprowadza się, zatem do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej i wskazaniom wyrażonym w poprzednim wyroku, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku strony z dnia 24 września 2021 r. było już przedmiotem oceny Sądu, który wyrokiem z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 632/22, stwierdził bezczynność organu i zobowiązał go do rozpoznania wniosku skarżącej. W wyroku tym Sąd zawarł zarówno ocenę prawną istotnych w sprawie przepisów, jak i zawarł wskazania, co do dalszego postępowania organu w sprawie. Oceniając postępowanie organów z uwzględnieniem powyższych kryteriów, Sąd ponownie rozpoznający sprawę stwierdził, że postępowanie organu nie realizuje wskazanych w powołanym wyroku zaleceń. Nie jest sporne, że w sprawie nie doszło do zmiany ani okoliczności faktycznych ani okoliczności prawnych, zatem wyrok Sądu z dnia 24 listopada 2022 r. jest wiążący w pełnym zakresie.

W powołanym orzeczeniu Sąd, odnosząc się do wniosku strony oraz udzielonej przez organ odpowiedzi uznał jego bezczynność. Organ stwierdził bowiem, że w zakresie pytania pierwszego żądane informacje nie zostały podane w protokole RIO, zaś w zakresie drugiego pytania wskazał, że nie stanowią one informacji publicznej. W dalszych motywach uzasadnienia Sąd przywołał przepisy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stwierdzając, że organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Powołując się na przepisy art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Sąd wyjaśnił znaczenie pojęcia informacji publicznej, wywodząc, że walor informacji publicznej będą posiadały informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Stąd też jakiekolwiek zadysponowanie majątkiem publicznym będzie stanowiło informację publiczną, niezależnie nawet od przeznaczenia wydatkowanych środków publicznych i celu, jaki mają one zaspokoić. To nie przeznaczenie środków publicznych decyduje bowiem o tym, czy konkretna informacja ma walor informacji publicznej. Już bowiem sam fakt ich wydatkowania sprawia, że informacje na ten temat mają publiczny charakter i winny podlegać ujawnieniu w trybie i na zasadach określonych u.d.i.p. Sąd wskazał także, że każda osoba zawierająca umowę z organem Gminy, w tym również umowę o pracę, i pobierająca wynagrodzenie ze środków publicznych musi liczyć się możliwością udostępnienia danych dotyczących tych umów i pobieranych wynagrodzeń na podstawie przepisów u.d.i.p.

Odnosząc się do pytań strony Sąd stwierdził, że organ w ramach udzielania informacji publicznej nie jest zobowiązany do oceny, czy dodatki specjalne zostały wypłacone zgodnie z przepisami ustawy, w tym przypadku ustawy o pracownikach samorządowych. Informacja publiczna dotyczy bowiem faktów i zdarzeń, a nie ocen dokonywanych przez organ. Zaznaczył jednak, że strona nie pytała o podanie kwoty tych dodatków, wynikającej wprost z protokołu kontroli RIO. W opinii Sądu, w odpowiedzi na to pytanie organ obowiązany był odwołać się do informacji zawartych w protokole RIO oraz dokumentach pracowniczych (kadrowych), dotyczących Sekretarza Gminy, a będących w posiadaniu organu. Dalej Sąd wskazał na treść protokołu kontroli (s. 6 protokołu) RIO, w którym wskazano, że Sekretarzowi Gminy dodatek specjalny został przyznany od 18 lipca 2019 r. na podstawie umowy o pracę na zastępstwo z dnia 17 lipca 2019 r. oraz umowy o pracę z dnia 30 sierpnia 2019 r. jako jeden z elementów wynagrodzenia w wysokości 39 % łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego (podano również miesięczną kwotę tego dodatku). Szczegółowy zakres zwiększonych obowiązków służbowych Sekretarza określony był na podstawie stosownych pism Wójta z dnia 18 lipca 2019 r. i 2 marca 2020 r. W ocenie inspektora kontroli, zarówno forma przyznania dodatku specjalnego – w umowie o zastępstwo i w umowie o pracę, jak i okres przyznania dodatku specjalnego – czas nieokreślony, świadczą o naruszeniu art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych (s. 7 protokołu). Szczegółowe uzasadnienie stwierdzonego naruszenia zamieszczone zostało na s. 8 protokołu. Jednocześnie inspektor kontroli wskazał, że na mocy porozumienia z dnia 23 marca 2021 r. zmieniono umowę o pracę i od 1 kwietnia 2021 r. z elementów wynagrodzenia usunięto dodatek specjalny (s. 16 protokołu). Na tej podstawie Sąd ocenił, że zarówno z protokołu RIO, jak i dokumentów pracowniczych wynika okres wypłacania dodatku z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych oraz jego miesięczna kwota. Wobec czego formułując wskazania, co do dalszego postępowania Sąd ten uznał, że organ będzie zobowiązany do obliczenia łącznej kwoty wypłaconego dodatku specjalnego i udostępnienia skarżącej informacji żądanej w punkcie 1 wniosku.

Poglądem tym związany był organ obligowany do rozpoznania wniosku strony we wskazanym przez Sąd terminie. Realizując to zadanie organ stwierdził, że w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 15 marca 2021 r. Sekretarzowi Gminy [...] P.C. wypłacono dodatki specjalne w wysokości 67.597,25 zł brutto, jednak poinformował, że nie dysponuje informacją jaka kwota dodatków była wypłacona z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji ponownie rozpoznającego sprawę, rację ma skarżąca, że otrzymana odpowiedź nie realizuje jej pytania, które odnosiło się do podania kwoty dodatków, które zostały wypłacone Sekretarzowi Gminy z naruszeniem przepisów wskazanych w protokole RIO. Zatem, tak jak to wskazał Sąd w przywołanym uzasadnieniu, organ był obowiązany dokonać obliczenia tej kwoty na podstawie protokołu RIO, jak i dokumentów pracowniczych, z których wynika okres wypłacania dodatku z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych oraz jego miesięczna kwota. Organ, podając łączną kwotę dodatków, z pominięciem ustaleń wynikających z protokołu RIO, nie zrealizował wskazań Sądu, co powoduje, że udzielona w tym zakresie odpowiedź nie może być uznana za prawidłową, to zaś stanowi o bezczynności organu.

W ocenie WSA we Wrocławiu ponownie rozpoznającego sprawę, brak właściwej odpowiedzi i niezastosowanie się do wykładni przepisów oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 listopada 2022 r. skutkuje stwierdzeniem bezczynności organu w zakresie punktu pierwszego wniosku z dnia 24 września 2021 r. i zobowiązaniem organu do udostępnienia informacji stosownie do precyzyjnie i klarownie opisanych wskazań Sądu zawartych w powołanym wyroku, którymi Sąd rozpoznający sprawę jest także związany. Powinnością organu jest obliczenie łącznej kwoty wypłaconego dodatku specjalnego i udostępnienia tej informacji skarżącej. Przy czym podstawę do ustaleń stanowić ma zarówno protokół RIO, jak i dokumenty pracownicze, z których wynika okres wypłacania dodatku z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych.

Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji ocenił, że brak zastosowania się do wskazań Sądu zawartych w prawomocnym wyroku i odstąpienie od poglądu prawnego wyrażonego w wyroku musi być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

Tożsama ocena w zakresie bezczynności, jej kwalifikacji oraz zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony odnosi się do zagadnień poruszanych w pytaniu drugim.

We wskazanym orzeczeniu Sądu z dnia 24 listopada 2022 r. Sąd ten wyjaśnił, że oczekiwane przez stronę w punkcie drugim wniosku informacje dotyczące kwoty zwróconych dodatków specjalnych przez Sekretarza Gminy stanowią, wbrew stanowisku organu, informację publiczną, albowiem dotyczą one wydatków poniesionych przez Gminę na wynagrodzenie pracownika, a więc finansowanych ze środków publicznych. Są to informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego ( art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Dalej Sąd ten wywiódł, że z pytania skarżącej wynika założenie, że Sekretarz Gminy zobowiązany jest do zwrotu wypłaconego mu dodatku specjalnego. Natomiast z treści protokołu kontroli wynika, że Wójt Gminy podjął w trakcie kontroli działania, mające na celu wyeliminowanie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie wypłacania dodatków specjalnych, a tym samym dostosowania zasad przyznawania dodatków do przepisów, tj. art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych (s. 17 protokołu). Zalecenia i wnioski pokontrolne zawarte zostały w piśmie RIO z dnia 31 marca 2021 r. (s. 4). Wobec powyższego Sąd zobowiązał organ do udzielenia informacji, czy Sekretarz Gminy zobowiązany był do zwrotu wypłaconych mu dodatków, a następnie do podania kwoty ewentualnie zwróconych dodatków.

W opinii Sądu obecnie rozpoznającego sprawę, odpowiedź organu stwierdzająca, że Sekretarz Gminy [...] P.C. nie był zobowiązany do zwrotu wypłaconych dodatków specjalnych, gdyż organ nie dysponuje informacją jaka kwota dodatków była wypłacona z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych nie wypełnia zaleceń Sądu.

Obowiązkiem organu było bowiem wyjaśnienie, jak kwota wydatków specjalnych wypłacona z naruszeniem wskazanych przepisów została zwrócona i w jakim terminie. Zatem, podobnie jak w zakresie pierwszego zagadnienia, tak i w tym przypadku, organ winien udzielić odpowiedzi wspierając się na ustaleniach zwartych w protokole RIO oraz informacjach zawartych w dokumentach pracowniczych, dotyczących Sekretarza Gminy, a będących w posiadaniu organu. Udzielając odpowiedzi wskazującej na brak informacji w tym zakresie organ postąpił wbrew wskazaniom powołanego wielokrotnie orzeczenia, co nakazywało stwierdzenie bezczynności kwalifikowanej jako rażąco naruszającej prawo.

W dniu 3 listopada 2023 r. skargę kasacyjną od wyroku z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 258/23 wniósł Wójt Gminy [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o zmianę skarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że informacje, których udostępnienia żądała skarżąca stanowiły informację publiczną.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że informacja, o której udostępnienie skarżąca wnosiła w zakresie pkt 1 i 2 stanowi informację publiczną, a organ pismem z dnia 21 kwietnia 2023 r. wskazał kwotę wypłaconych dodatków specjalnych w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 15 marca 2021 r. - 67.597,25 zł brutto oraz podał, że nie dysponuje zgodnie z żądaniem we wniosku informacją, jaka kwota dodatków była wypłacona z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych. Nadto skarżąca nadużywa prawa do informacji publicznej składając liczne i nieuzasadnione wnioski.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie przez wnoszącego ten środek prawny, rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).

Należy podkreślić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego nie spełnia w pełni wskazanych wyżej wymogów. Skarżącemu kasacyjnie umknęło, że Sąd pierwszej instancji w swoim orzeczeniu przywołał jako podstawę oceny bezczynności Wójta [...] ustalenia i wykładnię prawa dokonane w prawomocnym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 632/22.

Skarżący kasacyjnie organ całkowicie pominął, że sprawa była rozpoznawana ponownie w warunkach "związania" wynikającymi z art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA we Wrocławiu, "granice sprawy" podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznano skargę poprzednio i wydano orzeczenie. Oznacza to, że w przypadku wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika zaś w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen.

W niniejszej sprawie dotyczy to oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 632/22, którym to wyrokiem organ ponownie rozpoznający sprawę, a następnie Sąd, byli związani, na co trafnie wskazał WSA we Wrocławiu w motywach zaskarżonego obecnie wyroku. W wyroku z dnia 24 listopada 2022 r., Sąd jednoznacznie przesądził, że żądane we wniosku skarżącej z dnia 24 września 2021 r. dane w postaci kwoty dodatków specjalnych, które zostały wypłacone Sekretarzowi Gminy [...] P.C. z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych w okresie objętym kontrolą Regionalnej Izby Obrachunkowej [...], tj. od 1 stycznia 2018 r. do 15 marca 2021 r. (pkt 1 wniosku) stanowi informację publiczną. Informację publiczną stanowi także informacja czy Sekretarz Gminy zobowiązany był do zwrotu wypłaconych mu dodatków, a następnie do podania kwoty i terminu ewentualnie zwróconych dodatków specjalnych wypłaconych Sekretarzowi Gminy [...] P.C. z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych (pkt 2 wniosku). Organ udzielając odpowiedzi powinien obliczyć te kwoty w oparciu o protokół kontroli doraźnej RIO gospodarki finansowej w zakresie naliczania i wypłacania dodatków specjalnych pracownikom Urzędu Gminy [...]. W tym zakresie organ, jak słusznie zauważył WSA we Wrocławiu, nadal pozostaje w bezczynności, której charakter w zawiązku z brakiem realizacji dyspozycji zawartej w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego należało uznać za rażący.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.