Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Syndyka masy upadłości P. S.A w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1562/17 w sprawie ze skargi Syndyka masy upadłości P. S.A w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2017 r. znak ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1562/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Syndyka masy upadłości P. S.A. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2017 r. znak ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję wskazał, że decyzją z dnia 19 maja 2017 r. znak ... Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku Syndyka masy upadłości P. S.A. w upadłości likwidacyjnej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 4 kwietnia 2017 r. znak: ..., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 sierpnia 2016 r. nr ..., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z 10 czerwca 2016 r. nr ..., nakazującą Syndykowi masy upadłości P. S.A. w upadłości likwidacyjnej rozbiórkę drogi dojazdowej (wewnętrznej) do elektrowni wiatrowej wraz z placem manewrowym, w miejscowości K. gmina S., na działkach nr ew. ... i ...

Sąd wywiódł, że organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie w sprawie ww. drogi dojazdowej z placem manewrowym prawidłowo zakwalifikowały zrealizowany obiekt jako budowlę wymagającą pozwolenia na budowę, bezsporne jest przy tym, iż powyższy obiekt został zrealizowany bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Prowadzenie postępowania w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane było zatem zasadne.

Sąd zaznaczył, że zaistniały w sprawie spór dotyczy tego, kto powinien być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu.

Sąd pierwszej instancji argumentował, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że P. S.A. (obecnie w upadłości likwidacyjnej) dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonych nr ew. ... i ... w miejscowości K. gmina S., na których została samowolnie wybudowana droga dojazdowa do elektrowni wiatrowej wraz z placem manewrowym. Powyższe potwierdza treść księgi wieczystej nr ..

Zauważył jednocześnie, że w świetle przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.), własność nieruchomości gruntowej rozciąga się na posadowione na niej obiekty, niezależnie od tego, przez kogo zostały zrealizowane. Jak bowiem stanowi art. 47 Kodeksu, część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych, stosownie zaś do art. 48, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. W świetle wyrażonej w powołanych przepisach zasady superficies solo cedit obiekt budowlany wzniesiony na danym gruncie, trwale z nim związany, dzieli zatem los prawny tego gruntu.

Nieuzasadnione, zdaniem Sądu pierwszej instancji, są zatem twierdzenia strony skarżącej, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z 10 czerwca 2016 r. nr ..., utrzymana w mocy decyzją L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 sierpnia 2016 r., dotknięta jest wadą nieważności z uwagi na skierowanie jej do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Skoro P. S.A. w upadłości likwidacyjnej jest właścicielem działek nr ... oraz ... w miejscowości K., gmina S., na których zrealizowano sporny obiekt, skierowanie do Syndyka masy upadłości Spółki postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, a następnie wobec jej nieuiszczenia – decyzji o nakazie rozbiórki – nie narusza prawa. Tym bardziej nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 52 Prawa budowlanego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, czy też o zaistnieniu przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, iż zarówno decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2017 r., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja z 19 maja 2017 r. są zgodne z prawem. Decyzja L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 sierpnia 2016 r. nr ... nie jest bowiem dotknięta żadną z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, obligującą do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej Syndyk masy upadłości P. S.A. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Sądowi pierwszej instancji zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

– art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania nakazu rozbiórki w stosunku właściciela nieruchomości gruntowej, który nie legitymuje się tytułem prawnym do obiektów budowlanych wobec których orzeczony został nakaz rozbiórki, i w stosunku do którego wydanie nakazu rozbiórki oznaczałoby nie tylko skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego), ale nadto nakaz taki byłby niewykonalny i jego niewykonalność miałaby charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego),

– art. 47 oraz 48 kodeksu cywilnego przez jego nietrafne przyjęcie i ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, że droga dojazdowa wraz z placem manewrowym stanowią części składowe gruntu, który stanowi składnik majątkowy masy upadłości P. S.A., podczas gdy obiekty te stanowią infrastrukturę elektrowni wiatrowej i na podstawie art. 49 kodeksu cywilnego nie stanowią części składowych gruntu.

II. prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie:

– art. 49 kodeksu cywilnego, art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kodeksu postępowania administracyjnego przez ich niezastosowanie i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że P. S.A. w upadłości jest właściwym adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę drogi dojazdowej, gdyż własność ww. obiektów, co do których orzeczono nakaz rozbiórki rozciąga się na właściciela gruntu, wobec czego żadna z decyzji nie jest dotknięta żadną z wad nieważności, obligującą do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, podczas gdy wobec treści przepisu art. 49 kodeksu cywilnego obiekty, co których orzeczono nakaz rozbiórki nie stanowią części składowych, a własność nieruchomości gruntowej nie rozciąga się na posadowione obiekty, stąd P. S.A. w upadłości nie może być adresatem decyzji nakazujących rozbiórkę.

III. przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie wniosku dowodowego skarżącego i nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – oświadczenia spółki G. sp. z o.o. będącej inwestorem budowy drogi dojazdowej i placu manewrowego do elektrowni wiatrowej, co przyczyniło się do ustalenia błędnego stanu faktycznego i przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że inwestor nie posiadał tytuł prawnego do nieruchomości, stąd P. jako właściciel nieruchomości jest jedynym adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę,

– naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mimo że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

– naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mimo że decyzje były wydane z naruszeniem przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty wywodzące ciężkie kwalifikowane naruszenie przepisów prawa uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji o nakazie rozbiórki nie są zasadne. W skardze kasacyjnej zarzucono kwalifikowane naruszenie przepisów prawa: naruszenie art. 52 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane prowadzące do takich naruszeń, które są wyliczone w art. 156 § 1 pkt 2, pkt 4, pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji na tych podstawach stwierdzenie nieważności decyzji. Wywodzono, że przesłanką nieważności decyzji jest skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 kodeksu), a w następstwie niewykonalność decyzji, która ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 kodeksu).

Według art. 52 ustawy Prawo budowlane "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Stroną w sprawie jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego, jak i obowiązku są przepisy prawa materialnego. W sprawie podstawą do wyprowadzenia statusu strony jest art. 52 ustawy Prawo budowlane, który wprost stanowi o dopuszczalności stosowania do właściciela obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że "kryterium wyboru adresata decyzji w sprawie rozbiórki spośród wymienionych w tym przepisie podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Ma to związek z uznaniem, że nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Przepis art. 52 Prawa budowlanego nie sprzeciwia się jednak adresowaniu nakazu rozbiórki wyłącznie do inwestora w sytuacji, gdy aktualny właściciel wypowiedział się jednoznacznie o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie prac rozbiórkowych" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 990/17).

Dla wyprowadzenia ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa wyliczonego w art. 156 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego istotne było zatem ustalenie tytułu prawnego do obiektu budowlanego. Zarzut w tym zakresie wywiedziono z naruszenia art. 47 i 48 kodeksu cywilnego. Zarzut ten nie jest zasadny. Artykuł 47 kodeksu cywilnego zawiera trzy jednostki redakcyjne, zatem postawiony zarzut bez określenia zakresu naruszenia powoduje, że jest niezasadny. Rozpoznając zarzut naruszenia art. 48 kodeksu cywilnego, który stanowi "Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane (...)". W doktrynie podkreśla się, że "Artykuł 48 potwierdza obowiązywanie w prawie polskim zasady superficies solo cedit (por. także art. 191). Wymienione w tym przepisie części składowe gruntu zostały wskazane jedynie jako przykłady, za czym przemawia posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem »w szczególności«. O trwałym związaniu budynku i innego urządzenia z gruntem decyduje struktura techniczna budynku i jego przeznaczenie. Budynki stają się częścią składową gruntu od chwili trwałego połączenia z gruntem, poprzez fundamenty budynku" (W. Pawlak, w: Kodeks cywilny. Część ogólna. Komentarz do wybranych przepisów, LEX/el. 2018). Artykuł kodeksu cywilnego ustanawia przesłankę "trwale z gruntem związane". Dla wyprowadzenia przesłanki "trwałego związania z gruntem" według przyjętych poglądów w doktrynie należy zastosować art. 47 § 2 i 3 kodeksu cywilnego, co oznacza, że o trwałym związaniu z gruntem można mówić w sytuacji, w której obiekt budowlany jest złączony z gruntem fizycznie i funkcjonalnie oraz trwale. "Przez pojęcie połączenia fizycznego i funkcjonalnego należy rozumieć połączenie na tyle stałe i mocne, że przedmiot nie może być odłączony bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Przez pojęcie trwałego podłączenia rozumieć należy złączenie, które nie może być podłączone jedynie dla przemijającego użytku" (A. Kaźmierczyk, w: Kodeks cywilny. Komentarz, t. I. Część ogólna).

Reprezentowane jest również stanowisko, wedle którego: "(...) art. 48 k.c. rozszerza pojęcie części składowej w stosunku do art. 47 k.c. w taki sposób, że art. 47 § 3 k.c. ma pełne zastosowanie do art. 48 k.c., natomiast w odniesieniu do przesłanki wskazanej w art. 47 § 2 k.c., przepis art. 48 k.c. jest przepisem szczególnym (lex specialis). W tym wypadku o trwałym związaniu można mówić wtedy, gdy połączenie z gruntem jest trwałe, a zatem nie nastąpiło dla przemijającego użytku, jednakże jako część składową nieruchomości należy uznać również takie budynki i inne urządzenia, które można odłączyć od gruntu bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości (gruntu) lub części odłączonej. W jednym z orzeczeń SN podniósł, że istnienie technicznej możliwości odłączenia urządzenia od gruntu, czyli takiego, które nie spowoduje zmiany i uszkodzenia, nie jest okolicznością wystarczającą do uznania, że urządzenie to nie jest częścią składową gruntu (...)" (A. Kaźmierczyk, w: Kodeks cywilny. Komentarz, t. I, Część ogólna).

Pojęcie trwałego związania obiektu budowlanego wymaga wyprowadzenia z regulacji ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane "Ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym – należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych". Według art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane: "Ilekroć w ustawie jest mowa o budowli – należy przez to rozumieć obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe (...), zaś według art. 3 pkt 3a pod pojęciem obiektu liniowego należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdem".

W sprawie przedmiotem nakazu jest rozbiórka drogi dojazdowej (wewnętrznej) do elektrowni wiatrowej wraz z placem manewrowym. Droga dojazdowa jest obiektem budowlanym – trwale związanym z gruntem. Zastosowanie ma zatem art. 48 kodeksu cywilnego. Nie ma podstaw do stosowania art. 49 kodeksu cywilnego, który stanowi, że "Urządzenia służące do doprowadzenia lub odprowadzenia płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa". W wyroku z 7 listopada 2006 r. (SK 42/05) Trybunał Konstytucyjny wywodził co do zakresu pojęcia "urządzenia" obejmującego również budynki, podkreślając, że "Należy (...) zauważyć ogólnie, że mechanizmy lub przyrządy stanowiące urządzenia mogą być połączone z budynkami. Pojęcie »urządzenia« może obejmować zatem budynki tworzące z zamieszczonymi w nich mechanizmami i przyrządami jedną całość. Odpowiedź na pytanie, czy budynki stanowią integralną część urządzeń, o których mowa w badanym przepisie, wymaga każdorazowo rozważenia okoliczności faktycznych. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego użyta nazwa pozwala jednak jednoznacznie rozstrzygnąć tę kwestię w konkretnym wypadku, a rozstrzygnięcia wydawane na jego podstawie przez organy stosujące prawo mogą zostać przewidziane przez zainteresowanych. Należy zgodzić się z poglądem Sądu Najwyższego wyrażonym w powołanym wyżej wyroku z 18 czerwca 2004 r., wydanym w sprawie skarżącej, że trwałe, fizyczne i funkcjonalne połączenie konstrukcji ścian, dachu i podłoża z instalacjami energetycznymi przeznaczonymi do doprowadzania, przetwarzania i rozdzielania prądu elektrycznego może przesądzać o tym, że zarówno budynek, jak i instalacje energetyczne należy uznać za części składowe całości w postaci rzeczy złożonej (art. 47 § 2 k.c.) i że dopiero ta całość wyczerpuje pojęcie instalacji." Droga dojazdowa z placem manewrowym nie stanowi urządzenia, o którym stanowi art. 49 kodeksu cywilnego. Nie miał on zastosowania w sprawie.

Skierowanie nakazu do właściciela nieruchomości, na której samodzielnie została wybudowana droga z placem manewrowym nie została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa, wyliczonym w art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego.

Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd przeprowadził rozpoznanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. W postępowaniu sądowym nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego, a jedynie dopuszczalnym dowodem jest dowód z dokumentu, do którego nie można zaliczyć oświadczeń stron. Oświadczenie nie może obalić zapisów księgi wieczystej. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał "Z akt niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że P. S.A. (obecnie w likwidacji) dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonej nr ew. ... i ... w miejscowości K. gmina S., na których została samowolnie wybudowana droga dojazdowa do elektrowni wiatrowej wraz z placem manewrowym. Powyższe potwierdza treść księgi wieczystej nr ...". W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a zatem nie wywodzono o rozpoznaniu z przekroczeniem akt sprawy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności nie została wydana z ciężkim naruszeniem prawa, wyliczonym w art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 kodeksu postępowania administracyjnego, co ma konsekwencje odmowy stwierdzenia jej nieważności. Artykuł 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nie została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji nie została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.