IV SA/Gl 1181/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-02-27	
Data wpływu	2016-12-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II OSK 1585/17	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik, Protokolant specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miasta w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego M. S. – wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm., dalej: u.s.g), art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 w związku z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a i art. 11 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 15 z późn. zm., dalej: k.w. (tekst jedn. wskazany w dacie orzekania przez Sąd) – w § 1. stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta K. M. S. z powodu utraty prawa wybieralności, ponieważ obecnie nie zamieszkuje na stale na obszarze Gminy K., z kolei w § 2. wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta K. Natomiast w § 3. uchwalono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. 

Argumentując organ stanowiący i kontrolny Miasta K. wskazał, że w dniu [...] r. do Urzędu Miasta w K. wpłynęło pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] r. nr [...] o zbadanie czy radny M. S. posiadł w dniu wyborów i czy nadal posiada prawo wybieralności do Rady Miasta K. Pismo to, jak podniósł, ma związek z utratą prawa wybieralności ponieważ radny obecnie nie zamieszkuje na stale na obszarze gminy K..

Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego, jedną z przyczyn wygaśnięcia mandatu jest utrata prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów. Bierne prawo wybieralności w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 11 § 1 pkt 5 ustawy posiada osoba mająca prawo wybierania tych organów. Stosownie do art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu prawo wybierania, czyli czynne prawo wyborcze ma w wyborach do rady gminy obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy.

Definicję stałego zamieszkania zawiera art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego, który przez to pojęcie rozumie zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Orzecznictwo Sądów Administracyjnych, jak i piśmiennictwo podkreśla, że stałość pobytu w danej miejscowości wiąże się ze skupieniem w niej życiowej aktywności, związanej z pracą czy też rodziną.

Na podstawie uchwały z dnia [...] r. nr [...] Rada Miasta K. (dalej także: Rada) zleciła Komisji Rewizyjnej kontrolę w zakresie legalności sprawowania mandatu przez radnego Rady Miasta K. Komisja ta odbyła posiedzenia w dniach [...], [...] i [...]r. oraz [...]r.

W dalszych motywach Rada Miasta K. podniosła, że mając na uwadze, iż ocena w tym zakresie jest oceną faktu zamieszkania i okoliczności sprawy świadczących, że w miejscu pobytu koncentrują się ważne interesy życiowe, majątkowe i inne danej osoby, Komisja Rewizyjna zobowiązana do ich ustalenia zwróciła się do różnych instytucji z prośbą o udzielenie niezbędnych informacji.

Wskazała, że wystosowano prośbę do:

a) Burmistrza Gminy i Miasta C. z zapytaniem, czy M. S. zamieszkuje wraz z rodziną na terenie Gminy C. oraz czy i gdzie na terenie Gminy C. dzieci jego realizują obowiązek szkolny,

b) Komendanta Komisariatu Policji w C. z zapytaniem, czy M. S. zamieszkuje wraz z rodziną na terenie Gminy C. przy ul. [...] i pod jakim numerem,

c) Komendanta Komisariatu Policji w K. z zapytaniem, czy M. S. wraz z rodziną zamieszkuje w K. przy ul. [...],

d) Prezydenta Miasta K. z zapytaniem, o miejsce zameldowania, o obowiązku podatkowym, o uiszczeniu opłat za odpady, o wykonaniu obowiązku szkolnego przez dzieci radnego M. S.,

e) Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w C. z zapytaniem, czy i od kiedy A.S. córka M. S. realizuje swój obowiązek szkolny w Zespole Szkół nr [...] w C.,

f) Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w P. z zapytaniem, czy i od kiedy H. S. córka M. S. realizuje swój obowiązek szkolny w Szkole Podstawowej im. [...] w P.

Ustosunkowując się do tych zapytań, poszczególne organy udzieliły następujących odpowiedzi, i tak:

ad. a) Burmistrz Gminy i Miasta C. w piśmie z dnia [...] r. nr [...], wskazał, że "Burmistrz Gminy i Miasta C. nie jest administratorem danych osobowych dzieci uczęszczających do szkół położonych na terenie Gminy i Miasta C. Administratorem w/w danych są poszczególne szkoły i do nich należy zwrócić się o ich udostępnienie. Wskazuję jednak, że udostępnianie danych osobowych może nastąpić jedynie w przypadkach i na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 28 ze zm.). Ponadto informuję, że tutejszy organ nie posiada kompetencji do sprawdzenia miejsca zamieszkania Pana M. S., a jest on jedynie organem właściwym do zameldowania na pobyt stały lub pobyt czasowy i do wymeldowania z tych pobytów".

ad. b) pismem z dnia [...] r. Komendant Komisariatu Policji w C. podał, że "jak ustalono w rozmowie z mieszkańcami ul. [...] Pan M. S. zamieszkuje wraz z rodziną pod adresem C. ul. [...]".

ad. c) pismem z dnia [...] r. [...] Komendant Komisariatu Policji w K. oświadczył, że "po przeprowadzeniu szczegółowych ustaleń, z których wynika, iż Pan M. S. i jego rodzina nie przebywa pod wskazanym adresem. Ustaleń dokonano w rozmowie z mieszkańcami ul. [...]. Nie wiemy gdzie aktualnie przebywa Pan S.".

ad. d) pismem z dnia [...] r. Z–ca Naczelnika Wydziału Spraw Obywatelskich i Zarządzania Kryzysowego podała, że "radny M. S. jest zameldowany na pobyt stały w K. ul. [...] od dnia [...] r. do nadal".

Jednocześnie Rada podkreśliła, że Naczelnik Wydziału Finansów pismem z dnia [...] r. poinformowała, iż radny M. S. jest podatnikiem podatku od nieruchomości na terenie Miasta K.. Z kolei pismem Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej, Restrukturyzacji i Ochrony Środowiska poinformowała, że radny Pan M. S. jako współwłaściciel nieruchomości przy ul. [...] złożył do Urzędu Miasta K. deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Natomiast Zastępca Dyrektora Miejskiego Zespołu Jednostek Oświatowych podał, że dzieci wymienionego radnego nie realizują obowiązku szkolnego na terenie Gminy K.

ad. e) Dyrektor Zespołu Szkół nr [...] w C. poinformowała pismem z dnia [...] r., że w Zespole Szkół nr [...] w C. obowiązek szkolny realizuje A.S., córka M. S.. Uczennica uczęszcza obecnie do II klasy gimnazjum".

ad. f) Dyrektor Szkoły Podstawowej im. [...] w P. poinformowała, że córka M. S. – H. uczęszcza do Szkoły Podstawowej im. [...] w P. od dnia [...] r.".

Ponadto Komisja Rewizyjna zwróciła się do radnego Rady Miasta K. – M. S. o złożenie oświadczenia dotyczącego jego aktualnego miejsca zamieszkania. W odpowiedzi na to wezwanie M. S. złożył pisemne oświadczenie, iż zamieszkuje w K..

W tych okolicznościach – jak zaznaczyła – po analizie zgromadzonej dokumentacji oraz po wysłuchaniu wyjaśnień radnego – uznała, że stałe miejsce jego zamieszkania znajduje się w C. przy ul. [...], gdyż tam zlokalizowane jest jego centrum życiowe. W jej ocenie świadczą o tym zarówno przywołane powyżej dokumenty dotyczące m.in. spełniania obowiązku szkolnego przez jego dzieci, a także korelujące ze sobą ustalenia Policji, z których jednoznacznie wynika, że pod adresem wskazanym przez niego w K. przy ul. [...], jako miejsce zamieszkania – nie zamieszkuje on, a jego faktyczne miejsce stałego zamieszkania wraz z rodziną znajduje się w C. przy ul. [...].

Ponadto Komisja Rewizyjna ustaliła, że radny M. S. jest użytkownikiem konta na portalu społecznościowym facebook, w którym znajduje się informacja, że "pierwsze lata małżeństwa spędzili mieszkając w K., obecnie mieszkają w L. gdzie wybudowali dom". W ocenie radnych niewiarygodne są wyjaśnienia co do nieaktualności zamieszczonego wpisu. Mało prawdopodobne jest w ocenie radnych by osoba publiczna nie reagowała w sprawie aktualizacji danych dotyczących jej osoby w tym aktualnego miejsca zamieszkiwania.

Całokształt okoliczności sprawy i zebrane w sprawie dokumenty w opinii Komisji Rewizyjnej dowodzą, że nieprawdziwe jest oświadczenie radnego jakoby zamieszkiwał w K. przy ul. [...]. W jej ocenie nie można uznać, że radny ma inne miejsce zamieszkania niż jego żona i dzieci, w innym miejscu prowadzi gospodarstwo domowe i w innym miejscu skupia swoje życie rodzinne.

Komisja Rewizyjna w oparciu o zgromadzone w sprawie materiały stwierdziła, że M. S. obecnie nie zamieszkuje na terenie Gminy K. a tym samym utracił prawo wybieralności do Rady Miasta K., wobec czego zaproponowała podjęcie przedmiotowej uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miasta K. M. S. z powodu utraty prawa wybieralności, ponieważ obecnie nie zamieszkuje na stale na obszarze Gminy K.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą uchwałę Rady Miasta w K. z dnia [...] r. nr [...] pełnomocnik strony skarżącej zaskarżając ją w całości zarzucił jej naruszenie art. 384 § 2 w zw. z art. 11 § 1 pkt 5 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a) Kodeksu wyborczego poprzez stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu nieposiadania prawa wybieralności, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego pobieżnie nie wynika, by wystąpiły przyczyny uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia mandatu.

Formułując powyższy zarzut wniósł o unieważnienie przedmiotowej uchwały i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, Komisja Rewizyjna Rady Miasta w K. nie przeprowadziła postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący. Zebrany w sprawie materiał dowodowy uznał za niezupełny, zaś konkluzję postawioną na jego podstawie za błędną. Wskazał, że kluczem dla oceny istnienia przesłanki wygaszenia mandatu jest okoliczność braku stałego zamieszkania na terenie Gminy K. w dniu wyborów lub jego późniejsza utrata. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazał, że o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy okoliczności sprawy pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na sformułowanie wniosku, że określona miejscowość jest aktualnie głównym miejscem, w którym skupia się działalność osoby fizycznej, w którym jest jej centrum życiowe, zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 689/16, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Jednocześnie wskazał że na pojęcie miejsca zamieszkania, które jest zdefiniowane w art. 25 Kodeksu cywilnego składają się dwa elementy mianowicie:

1) faktyczne skoncentrowanie działalności życiowej w danej miejscowości oraz

2) zamiar przebywania w tej miejscowości w charakterze stałego pobytu.

W jego ocenie Rada Miasta K. nie udźwignęła ciążącego na niej obowiązku udowodnienia okoliczności braku stałego zamieszkania M. S. na terenie gminy K.. Zaznaczył, że w zasadzie jedynie jeden dowód przeprowadzony przez Komisję tyczy się w sposób bezpośredni miejsca zamieszkania M. S. Dowodem tym jest pismo Komendanta Policji w C., w którym wskazano, że "M. S. zamieszkuje wraz z rodziną pod adresem C. ul. [...]". Przedmiotowe stwierdzenie – zdaniem autora skargi – nie może być przesądzające bowiem dowód ten nie spełnia rygorów pozwalający na uznanie, że jest on wiarygodny. Po pierwsze brak w nim ustalenia kiedy odbyły się rzeczone rozmowy, z kim funkcjonariusze policji przeprowadzili rozmowy oraz jakie pytania zadali. Rada Miasta w K. nie znała kontekstu zadanych pytań oraz nie znała szczegółowych odpowiedzi pytanych mieszkańców. Nie można zatem na podstawie przedmiotowego pisma Komendanta ustalić czy miejscowość C. jest aktualnym miejscem zamieszkania M. S. w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego.

Jego zdaniem pozostałe przeprowadzone dowody w ogóle nie dotyczą w sposób bezpośredni okoliczności miejsca jego zamieszkania. Polemizując i negując dowody wskazane przez organ co do ich treści i waloru dowodowego przedłożył oświadczenia złożone przez sąsiadów M. S. zamieszkałych w K. przy ul. [...], z których "bezsprzecznie wynika, iż jego miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego znajduje się w K.". Oświadczenia te, w opinii autora skargi, "pozbawione są wadliwości dowodów przeprowadzonych przez Komisję Rewizyjną zatem winny być przez Radę Miasta wzięte pod uwagę w kontekście oceny wystąpienia przesłanki do podjęcia przedmiotowej uchwały. Rada Miasta w K. pominęła jednakże całkowicie dowody przedłożone przez skarżącego".

Odpowiadając na skargę Rada Miasta w K. podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale i stwierdziła, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jej merytoryczną prawidłowość. Powtórzyła przy tym zasadnicze motywy zwarte w objętej skargą uchwale Rady Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego M. S.

W ocenie Rady skarżący nie zdołał dostarczyć dowodów, które świadczyłyby o wiarygodności oświadczenia pisemnego, co do stałego miejsca zamieszkania ze wskazaniem na Miasto K., jak również wiarygodności uzupełniających je wypowiedzi ustnej i pisemnej. Rada wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem Rady skargę wniesiono z naruszeniem (7) siedmiodniowego terminu, o którym stanowi art. 384 § 1 k.w.

Ponadto ustosunkowując się do zarzutu i motywów przytoczonych na jego poparcie w skardze podniosła, że informacje, na podstawie których podjęła zaskarżoną uchwałę zostały uzyskane nie od osoby prywatnej, lecz od organu ochrony prawnej – Policji, której działanie z istoty swojej jest ukierunkowane na ochronę interesu publicznego. Co więcej, jak podała, środki podjęte przez Policję w tej konkretnej sprawie – polegające na przeprowadzeniu czynności terenowych w formie wywiadu środowiskowego są w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalne.

Za zupełnie chybiony uznała zarzut pełnomocnika skarżącego, że pisma dotyczące spełniania obowiązku szkolnego przez córki radnego nie mogą być istotnymi dowodami dla oceny przesłanki wygaszenia mandatu, gdyż kryterium istotności dowodów wyznacza cel czynności podejmowanych przez Komisję Rewizyjną i Radę, a jest nim ustalenie rzeczywistego stałego miejsca zamieszkania skarżącego. Wyeksponowano, iż "wiadomym jest, że skarżący zamieszkuje wraz z rodziną, a nie w rozłące, dlatego też miejsce spełniania obowiązku szkolnego przez córki radnego, stanowi wymierny wyznacznik określający jego centrum życia rodzinnego".

Jej zdaniem zarzuty podnoszone w skardze mają charakter jedynie polemiczny, nie odnoszą się do istoty sprawy i sprowadzają się jedynie do wyrażenia osobistego niezadowolenia. Jedynie czemu służą – jak stwierdziła – "to wykazaniu nieprawidłowości działań Komisji, które miałyby w istocie polegać na sformułowaniu konkluzji nieprzystających do oczekiwań skarżącego".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. dalej także: Ppsa) sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zarzuty w niej sformułowane uznać należy za chybione.

Ustalając istotny dla niej stan faktyczny Sąd stwierdza, że on został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska Rady wyrażonego w zaskarżonej uchwale, jak i strony skarżącej. Brak jest zatem konieczności jego ponownego prezentowania. Zdaniem Rady jest on niesporny, zdaniem zaś strony skarżącej sporny, co zostało obszernie przedstawione przez Sąd powyżej przy przedstawianiu tych stanowisk wg chronologii zdarzeń.

Zasadniczą kwestią prawną, notabene sporną, w rozpoznawanej sprawie było ustalenie czy w okolicznościach niniejszej sprawy, można, na gruncie powołanych powyżej przepisów, uznać że wystąpiły przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miasta K. M. S. z powodu utraty przez niego prawa wybieralności, ponieważ nie zamieszkuje on na stałe na obszarze Gminy K., tym samym czy zamieszkuje on na terenie gminy K., czy też w C., tj. w miejscowości położonej poza granicami gminy K. – jak twierdzi Rada, a czemu przeczy strona skarżąca.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że Sąd nie podzielił stanowiska Rady o uchybieniu terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 384 § 1 k.w. Przede wszystkim zauważyć należy, że przedmiotową uchwałę Rada doręczyła zarówno stronie skarżącej, co nastąpiło w dniu [...] r., jak i jej pełnomocnikowi, co z kolei nastąpiło w dniu [...] r. Przy czym nie wdając się w kwestie unormowania tak trybu, jak i zasad wnoszenia skargi na podstawie art. 384 § 1 k.w. oraz zasad doręczenia pism stronie oraz ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: Kpa), i wzajemności tych regulacji do tych zawartych w kodeksie wyborczym, podać tylko należy, że w świetle następujących po sobie zdarzeń są one bezprzedmiotowe.

W ocenie składu orzekającego skuteczne i właściwe doręczenie objętej skargą uchwały nastąpiło z dniem [...] r., tj. z dniem doręczenia uchwały stronie skarżącej, zatem bieg siedmiodniowy ustanowiony w art. 384 § 1 k.w. rozpoczął swój bieg od tegoż momentu. Pełnomocnictwo udzielone przez M. S. w dniu [...] r. radcy prawnemu, było uszczegółowione, upoważniało go do występowania w sprawie mocodawcy przed Radą Miasta K. oraz Komisją Rewizyjną Miasta K., w tym do uczestniczenia w posiedzeniu tej komisji w dniu [...] r. Wobec tak określonego umocowania doręczenie uchwały M.S. jako zainteresowanemu – stosownie do treści art. 384 § 1 k.w. było prawidłowe, a tym samym termin siedmiodniowy do wniesienia na nią skargi do sądu administracyjnego został zachowany.

Przechodząc do istoty problemu na wstępie wskazać należy, że wartością chronioną w przedmiotowej sprawie jest sprawiedliwe prawo wyborcze i prawidłowe wykonywanie mandatu radnego, który zgodnie z art. 23 u.s.g. obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Przed przystąpieniem do wykonywania mandatu radni składają ślubowanie: "Wierny Konstytucji i prawu Rzeczypospolitej Polskiej, ślubuję uroczyście obowiązki radnego sprawować godnie, rzetelnie i uczciwie, mając na względzie dobro mojej gminy i jej mieszkańców" – tak art. 23a u.s.g.

Uczciwość wyborcza, poszanowanie wyborców na rzecz których radny ślubuje realizować obowiązki nierozerwalnie sprzężone są ze wspólnotą samorządową, którą z mocy prawa, stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 u.s.g., tworzą jej mieszkańcy. To mieszkańcy i odpowiednie terytorium stanowią definicję legalną gminy. Zgodnie natomiast z art. 25 Kodeksu cywilnego "miejscem zamieszkiwania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu". Art. 28 Kodeksu cywilnego wprowadza zasadę, że można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Na miejsce zamieszkania składają się dwa czynniki: pobyt stały i wola pobytu w danej miejscowości. Składnikiem z kolei pobytu stałego jest realizowanie w danej miejscowości, obiektywnie sprawdzalnej, aktywności życiowej rodzinnej, zawodowej, społecznej (por. T. Sokołowski, Komentarz do art. 25 Kodeksu cywilnego) a woli pobytu – określone zachowania oraz czynności prawne (pracownicze, rodzinnoprawne, administracyjne) przy czym nie wystarczy w tej mierze jedynie oświadczenie zainteresowanej osoby. Analogicznie kwestię zamieszkania reguluje art. 5 pkt 9 k.w., stanowiąc, że ilekroć w kodeksie jest mowa o stałym zamieszkaniu – należy przez to rozumieć zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu.

Jednocześnie mając na uwadze istotę sporu w tym miejscu jawi się konieczność przypomnienia, że zgodnie z art. 10 § 1 pkt 3a Kodeksu Wyborczego – Prawo wybierania, tj. czynne prawo wyborcze w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego – rady gminy, ma obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. W wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (bierne prawo wyborcze) posiadają osoby mające prawo wybierania tych organów (art. 11 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego). Zgodnie natomiast z art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego, jedną z przyczyn wygaśnięcia mandatu jest utrata prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów. Zarówno zatem dla czynnego jak i biernego prawa wyborczego istotne znaczenie ma miejsce zamieszkania. O miejscu zamieszkania zasadniczo decydują dwa czynniki:

pierwszy – zewnętrzny, czyli faktyczne przebywanie (corpus),i

drugi – wewnętrzny, czyli zamiar stałego pobytu (animus).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdza się, że wykładnia celowościowa wskazuje na potrzebę utożsamiania pojęcia "mieszkaniec gminy" z pojęciem "osoby stale zamieszkującej" na obszarze tej gminy, a nie przebywającej. Ponieważ miejsce zamieszkania zależne jest od zamiaru, a więc od woli konkretnej osoby, to o tej woli decydują nie tylko deklaracje osoby zgłaszane o związku z określoną sytuacją, ale obiektywne okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar oczywisty – por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 689/16, mocą którego oddalano skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 447/15 w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 530/13 stwierdzając, że "ustalenie faktu stałego zamieszkania dla potrzeb określenia kto posiada czynne i bierne prawo wyborcze powinno mieć z jednej strony na względzie ułatwienie obywatelom dostępu do udziału w wyborach, z drugiej zaś strony nie może być jednak przyzwoleniem na nadużywanie tego prawa. Z tego powodu dla oceny stałego miejsca pobytu nie należy kierować się wyłącznie oświadczeniami osoby zainteresowanej, konieczne jest bowiem uwzględnienie okoliczności zewnętrznych mogących świadczyć o tym, że dana osoba rzeczywiście zamierza stale przebywać w tej miejscowości", czemu w przedmiotowej sprawie sprostała Rada.

Orzecznictwo jest zgodne co do tego, że przepisy nie zakreślają żadnego terminu, którego upływ jest konieczny do uzyskania statusu mieszkańca. Również nie mają wpływu, zdaniem przywołanych powyżej Sądów, które w pełni akceptuje i podziela Sąd meritii, plany życiowe obywatela, gdyż pojęcie "zamieszkiwanie" musi być oceniane w kategoriach konkretnych wyborów i oceny czynnego i biernego prawa wyborczego danej osoby.

Z uwagi na zarzuty zawarte w skardze podkreślenia wymaga, że miejsce zamieszkania nie musi pokrywać się z miejscem zameldowania osoby fizycznej, które ma charakter administracyjnoprawny i pełni funkcję niejako rejestracyjną. Instytucja zameldowania ma bowiem charakter wyłącznie ewidencyjno–porządkowy i nie można utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały. Z czynnością zameldowania nie wiąże się bowiem nabycie jakichkolwiek praw i obowiązków. Również fakt posiadania przez osobę fizyczną lokalu mieszkalnego, czy też innej nieruchomości na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego nie ma znaczenia dla ustalenia faktycznego miejsca zamieszkiwania tej osoby. Podobnież nie ma znaczenia podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność płacenia podatków czy opłat lokalnych w gminie K., a także czasowe, nawet codzienne, przebywanie w mieszkaniu (w domu) w K., jeżeli nie towarzyszy temu – jak w przedmiotowej sprawie – koncentracja w nim ról życiowych. Okoliczności i zdarzenia te nie mają znaczenia dla obiektywnej oceny zamieszkiwania, są prawnie obojętne dla oceny spełnienia przesłanki stałego zamieszkiwania wymaganej kodeksem wyborczym, tj. jego art. 10 § 1 ust. 3a.

W dobie globalizacji powszechnym staje się proces przemieszania się ludzi za pracą czy też wykonywania jej poza miejscem zamieszkania, co z natury rzeczy łączy się z codziennym, wielogodzinnym wręcz przebywaniem poza domem, a nawet zakupem mieszkania i przebywaniem w nim ale wyłącznie w celu ułatwienia dojazdu "do" i "z" pracy, a tym samym celem jest należyte wykonywanie pracy, ułatwienie dotarcia do/i z niej, a nie koncentracja życia. Dlatego też ustawodawca w art. 10 § 1 ust. 3a k.w. "zamieszkiwanie" ustanowił przesłanką sine gua non (konieczną) dla czynnego prawa wyborczego, a nie przebywanie, czy posiadanie lokalu. Zamieszkanie i pobyt nie są i, z natury rzeczy, nie mogą być pojęciami tożsamymi, mogą się owszem pokrywać ale nie oznaczają tego samego prawnego zdarzenia. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności faktycznych składających się na wspomniane ziszczenie się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania. Sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi jeszcze o zamieszkaniu, musi być on nierozerwalnie powiązany z przebywaniem w danej miejscowości, i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich interesów życiowych. O stałości pobytu danej osoby w konkretnej miejscowości decyduje zatem przede wszystkim takie przebywanie tej osoby, które spełnia wskazaną wyżej cechę, czyli założenia i prowadzenia tam ośrodka swoich życiowych interesów, ich kumulacji. O miejscu zamieszkania nie decydują jedynie kryteria administracyjne, jak fakt zameldowania, ale fakt przebywania tam określonej osoby oraz uczynienie przez nią z tego miejsca centrum życiowego, centrum osobistych interesów.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę, Sąd uznał, że Rada Miejska w K. zasadnie uznała, że pobytowi radnego M. S. w miejscowości K., w której jest zameldowany na stałe, brakuje cech koncentracji życia osobistego i rodzinnego. W domu położonym w K. przy ul[...] mieszka K. P., którą – z uwagi na jej stan zdrowia – opiekuje się on na zmianę z jej synem. Na terenie tego domu firmę prowadzi też żona M. S. – S.S., co wyjaśnia ponoszenie kosztów i opłat związanych z tym lokalem. Co ważne i istotne z punktu zaistniałego sporu, jego małoletnie dzieci nie realizują obowiązku szkolnego na terenie K., córka A. obowiązek ten realizuje z Zespole Szkół Nr [...] w C., zaś córka H. uczęszcza do Szkoły Podstawowej im. [...] w P. od dnia [...] r. Nadto z informacji Komendanta Komisariatu Policji w C. jednoznacznie wynika, że M. S. zamieszkuje wraz z rodziną pod adresem C. przy ul. [...]. Dokument ten, z czym de facto nie zgadza się skarżący, korzysta z domniemana prawnego i faktycznego, którego nie obalono dowodem przeciwnym, wprost odwrotnie, wręcz koreluje on z pozostałymi dowodami zebranymi w sprawie, a szczegółowo opisanymi powyżej. W szczególności koresponduje on tworząc logiczną całość z dołączonym do akt wydrukiem z dnia [...]r. ze strony założonej przez M. S. na Facebooku, gdzie w prezentacji sylwetki – opisał stan rodziny wskazując na żonę S. i córki: A. oraz H. – następnie podając, że "(...) Pierwsze lata małżeństwa spędzili mieszkając z K., obecnie mieszkają w L. gdzie wybudowali dom. Żona prowadzi w K. Salon "A" /kuchnie, szafy/".

W ocenie Sądu nie można uznać, że M. S. ma inne miejsce zamieszkania niż jego żona i dzieci, w innym miejscu prowadzi gospodarstwo domowe i w innym miejscu skupia swoje życie rodzinne. Sąd oceniając drugą przesłankę decydującą o danym miejscu zamieszkiwania tj. zamiaru przebywania – uznał, że składnik ten nie może być oceniany tylko i wyłącznie na podstawie wewnętrznego przekonania skarżącego i jego stosunku emocjonalnego do miejscowości K., i związku emocjonalno – gospodarczego jego i jego przodków z tą miejscowością. Nie może budzić wątpliwości, że aby zamiar był wiarygodny musi wyrażać się w zachowaniach mających obiektywny obraz tegoż zamiaru. W ocenie Sądu zarzuty wyartykułowane w skardze są chybione.

Nie można zarzucić Radzie Miejskiej, że naruszyła zaskarżoną uchwałą którykolwiek z przepisów Kodeksu wyborczego. Zaskarżona uchwała wskazuje na podstawę prawną rozstrzygnięcia, a jej uzasadnienie wyjaśnia, że powodem wygaśnięcia mandatu radnego stała się utrata czynnego prawa wyborczego. Dla istoty sprawy podkreślenia wymaga, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 Kodeksu Cywilnego), przy czym można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania (art. 28 Kodeksu Cywilnego). Rada Miejska w K. w związku z powziętymi informacjami dotyczącymi faktycznego miejsca zamieszkania skarżącego pozwoliła mu na ustosunkowanie się do stawianych zarzutów, co też uczynił. Nie można przy tym nie zauważyć, że sposób prezentacji argumentów przez M. S., zwłaszcza przedstawiony na posiedzeniu komisji rewizyjnej w dniu [...] r. nie podważa ustaleń policji poczynionych tak na terenie K., jak i C., zauważając przy tym, że nie dowodzą przeciwnie.

Zdaniem Sądu Rada właściwe zareagowała wypełniając swój ustawowy obowiązek, prawidłowo dokonując interpretacji wskazanych powyżej przepisów Kodeksu wyborczego.

Z powyższych względów skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.