II SA/Op 233/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-11-19	
Data wpływu	2020-08-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Beata Kozicka /sprawozdawca/
Daria Sachanbińska /przewodniczący/
Krzysztof Bogusz	
Symbol z opisem	6079 Inne o symbolu podstawowym 607	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 256;  art. 7, art. 77, art. 80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 2176;  art. 75 ust. 5 pkt 2, art. 76 ust. 2 art. 76 ust 1; Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka - spr. po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w [...], reprezentowanego przez Okręgowy Zarząd Polskiego Związku Działkowców w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 25 listopada 2019 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w [...], reprezentowanego przez Okręgowy Zarząd Polskiego Związku Działkowców w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 15 czerwca 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej Kpa), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w [...] reprezentowany przez Okręgowy Zarząd Polskiego Związku Działkowców w [...] od decyzji Prezydenta Miasta Opola z 25 listopada 2019 r. nr [...] ([...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez stronę prawa użytkowania nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr a z k.m. [...], obręb [...] o pow. 0,1045 ha.

Orzeczenia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: wnioskiem z 9 października 2019 r. (wpływ do organu 14 października 2019 r.) Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w [...] – okręg [...] w [...], (zwany dalej: stroną, skarżącym lub Związkiem Działkowców) działając na podstawie art. 75 ust. 6 i ust. 7 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 471 ze zm., dalej: ustawa o ROD, ustawa lub u.r.o.d.; tekst jedn. przytoczony w tekście jedn. z daty orzekania, przy czym w istotnym dla sprawy zakresie bez zmian, co zostanie także przypomniane poniżej przy prezentowaniu podstawy działania organu pierwszoinstancyjnego), wystąpił do Prezydenta Miasta Opola o stwierdzenie nabycia przez niego prawa użytkowania nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Gminy [...], która obejmuje działki: nr a, a.m. [...] obręb [...] o pow. 0,1045 ha oraz nr b, obręb [...], położone w [...]. Uzasadniając wskazał, że działki te stanowią część gruntów wchodzących w skład Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...], zarejestrowanego w Rejestrze ROD Krajowej Rady PZD pod numerem [...], jako ogród stały i są użytkowane w tym charakterze od roku – co wyeksponował – "co najmniej" 1985.

Wnioskodawca zaznaczył, że zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy o ROD do 19 stycznia 2016 r. nie została wydana decyzja o likwidacji części rodzinnego ogrodu działkowego (dla wskazanej działki), w związku z czym nieruchomość gruntowa spełnia warunki do nabycia prawa jej użytkowania, określone w art. 75 ust. 6 i 7 ustawy.

Przytoczoną na wstępie decyzją z 25 listopada 2019 r., organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 75 ust. 5 pkt 2 i art. 76 ust. 2 w zw. z art. 76 ust. 1 ustawy o ROD (organ przywołał tekst jednolity ustawy z roku 2017, poz. 2176, przy czym w istotnym dla sprawy zakresie bez zmian z tekstem przywołanym na wstępie z 2020 r.) odmówił stwierdzenia nabycia przez skarżącego prawa użytkowania nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr a, a.m. [...] obręb [...] o pow. 0,1045 ha, użytek dr – drogi, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]. Jednocześnie wskazania wymaga, że rozstrzygniecie odnośnie do pozostałych wskazanych we wniosku działek organ pierwszej instancji załatwił decyzją z 22 listopada 2019 r., nr [...], mocą której odmówił stwierdzenia nabycia przez stronę prawa użytkowania nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr b z karty mapy [...], obręb [...], o pow. 0,0089 ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...].

Argumentując wskazał, że przedmiotowa nieruchomość, tj. działka nr a, a.m. [...] obręb [...] o pow. 0,1045 ha, użytek dr – drogi, ujawniona w księdze wieczystej nr [...] położona jest na obszarze, oznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Przedmieście Odrzańskie" w Opolu, co znajduje potwierdzenie w uchwale Rady Miasta Opola z 12 października 2006 r., nr LXXI/828/06 (Dz. Urz. Woj. Op. Nr 84, poz. 2483), oznaczonym na rysunku planu symbolem 2Z, przeznaczonym na zieleń. Zgodnie z zapisami zawartymi w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Opola działka ta w okresie od 1964 r. do 27 stycznia 1993 r. stanowiła drogę będącą własnością Skarbu Państwa (SP), we władaniu Rejonowego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej – Zakładu Eksploatacji Ulic. Zaznaczył przy tym, iż brak jest dokumentu potwierdzającego nabycie nieruchomości przez SP w związku z usytuowaniem tam rodzinnego ogrodu działkowego. Nadto podniósł, że na przedmiotowej nieruchomości rodzinny ogród działkowy nie funkcjonował co najmniej 30 lat.

Następnie wyjaśnił, że na podstawie decyzji Wojewody Opolskiego z 27 stycznia 1993 r., nr [...] nieruchomość ta została nabyta przez Gminę [...] (co – jak zaznaczył – nastąpiło z mocy prawa) do gminnego zasobu nieruchomości. I tym razem wskazał, że na przedmiotowej nieruchomości rodzinny ogród działkowy nie funkcjonował co najmniej 30 lat, a także, iż nabycie nieruchomości nie nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego.

W końcowych motywach stwierdził, że:

po pierwsze – na danej nieruchomości od 12 maja 1982 r. nie funkcjonował nieprzerwanie ROD "[...]";

po drugie – w dniu wejścia w życie ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych nie posiadał on ustalonej lokalizacji, ani też na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy nie stał się ogrodem stałym.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu pierwszej instancji, przedmiotowa działka nie spełnia żadnego wymaganego w art. 76 ust. 1 ustawy warunku niezbędnego do stwierdzenia, że z mocy prawa stowarzyszenie ogrodowe nabyło prawo jej użytkowania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego.

Od tej decyzji strona pismem z 13 grudnia 2019 r. wniosła odwołanie, w którym wskazała, że zgodnie z powszechnie obowiązującym prawem PZD Okręg [...] spełnia wszystkie przesłanki stwierdzenia nabycia prawa użytkowania na podstawie art. 75 ust. 6 i 7 ustawy o ROD, mianowicie:

a) nie może wykazać tytułu prawnego do powyższej nieruchomości oraz

b) w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o ROD nie została przez Prezydenta Miasta Opola wydana decyzja o likwidacji ROD.

Zatem, jak stwierdziła, z mocy prawa PZD nabywa prawo użytkowania objętej wnioskiem nieruchomości. Podniosła także, że przesłanki nabycia prawa użytkowania z art. 76 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ROD nie mają zastosowania. Zaznaczyła przy tym, że zgodnie z obowiązującym stanem prawnym organ powinien zastosować art. 75 ust. 6 ustawy o ROD, gdyż jak stanowi przepis – "z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. 20 stycznia 2016 r., stowarzyszenie ogrodowe PZD nabywa prawo użytkowania, ponieważ zgodnie z art. 75 ust. 1 w/w ustawy Prezydent Miasta Opola nie wydał decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego".

W ocenie odwołującej się w obecnym stanie prawnym nie stosuje się art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o ROD. Jej zdaniem jedyną przesłanką stwierdzenia nabycia prawa użytkowania, zgodnie z art. 75 ust. 1 tej ustawy, jest nie wydanie decyzji o likwidacji części rodzinnego ogrodu działkowego (działki geodezyjnej nr a) przez organ – właściciela, czyli gminę [...], która mogła zostać wydana do 19 stycznia 2016 r. Zaznaczyła nadto, że gmina [...] była właścicielem nieruchomości od 27 stycznia 1993 r., a więc mogła i była władna wydać tę decyzję. W jej opinii nieruchomość gruntowa wchodząca w skład ROD "[...]" w [...] spełnia określone w art. 75 ust. 6 i 7 ustawy o ROD, warunki nabycia prawa użytkowania nieruchomości gruntowej, gdyż organ zaniechał wydania decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1 ustawy o ROD. Zatem na mocy art.75 ust.6 ustawy o ROD ogród działkowy nabywa prawo użytkowania działki geodezyjnej nr a.

Podsumowując stwierdziła, że organ nie rozpatrywał wniosku o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania na podstawie art. 75 ust. 6 i 7 ustawy, który był podstawą wniosku PZD Okręgu [...] w [...]. Prezydent Miasta Opola, na co zwróciła uwagę, powołał się na art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o ROD, który nie ma zastosowania w tej sprawie. Decyzja w przedmiotowej sprawie – co także uwypukliła – jest decyzją deklaratoryjną, mającą charakter porządkowy, zatwierdzającą obecny stan faktyczny, który nastąpił z mocy prawa. Zaakcentowała, że przedmiotowa decyzja nie jest decyzją konstytutywną, kształtującą prawo. Na poparcie wyrażanego poglądu przytoczyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 692/17, w którym orzeczono, iż "celem przepisów art. 75-77 u.r.o.d. jest uregulowanie statusu prawnego ogrodów działkowych. Na ich podstawie właściciel terenu zajętego przez ogród albo mógł wydać decyzję o jego likwidacji, albo - w przypadku zaniechania jej wydania w określonym terminie - powinien stwierdzić nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe. Decyzję o likwidacji mógł wydać w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie u.r.o.d., tj. do 19 stycznia 2016 r., przy czym tylko jeśli w dniu wydawania decyzji likwidacyjnej stowarzyszenie ogrodowe nie posiadało tytułu prawnego do nieruchomości", wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Mając to na uwadze skonstatowała, że Rodzinny Ogród Działkowy funkcjonuje na powyższym terenie od roku 1985 do dnia dzisiejszego, czyli przez 34 lata. Podkreśliła, że znajdują się na nim części działek rodzinnych, na których usytuowany jest majątek działkowców. Wskazała jednocześnie, że "działka geodezyjna nr a z mocy prawa przeszła z dniem 19 stycznia 2016 r. w użytkowanie PZD stowarzyszenia ogrodowego na podstawie art. 75 ust. 6 i 7 u.r.o.d., w którym do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wystarczy, aby rodzinny ogród działkowy był zlokalizowany na nieruchomości stanowiącej własność samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, a właściciel nieruchomości zaniechał wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego".

Przed rozpoznaniem odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu przeprowadziło uzupełniające postępowanie dowodowe, występując do organu pierwszej instancji oraz do skarżącego o przedłożenie dodatkowych dokumentów.

Argumentując podjęte, a przytoczone na wstępie rozstrzygnięcie (z 15 czerwca 2020 r.), organ odwoławczy – po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach podał, że:

po pierwsze – decyzją z 14 maja1984 r. nr [...] Wiceprezydent Miasta Opola, na podstawie art. 2, 3, 7, 8, 12-15, 21 i 29 ustawy z 12 grudnia 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64) orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działek nr c, nr d i nr e , z k. m. [...], obręb [...] o łącznej pow. 1,0492 ha, stanowiących własność H. i J. M. W uzasadnieniu wskazano, iż "wywłaszczenie następuje na wniosek Dyrekcji Inwestycji Miejskich w Opolu pod budowę ogrodów działkowych [...]";

po drugie – decyzją z 28 czerwca 1985 r. nr [...] Kierownik Wydziału, na podstawie art. 8 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jedn. Dz. U. z 1969 r. nr 22, poz. 159) oraz § 4, § 6 i § 7 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (tekst jedn. Dz. U. z 1969 r. nr 3, poz. 19) oraz art. art. 8, 9, 10 i 11 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. nr 12, poz. 5 z późn. zm.) orzekł (w pkt 1.1) o przekazaniu Polskiemu Związkowi Działkowemu teren państwowy obejmujący działki nr nr: f, g, h, i, j, k, l, m, n, o, p, r (wszystkie) z k.m. [...], obręb [...] o łącznej pow. 6,7183 ha (Kw nr [...]), (w pkt 1.2) stwierdził, iż przekazanie ww. terenu następuje nieodpłatnie na czas nieokreślony pod stały pracowniczy ogród działkowy "[...]". W pkt II. 1 organ przekazał PZD w użytkowanie dz. nr e z k. m. [...] o pow. 0,2627 ha (Kw nr [...]), z tym, że w pkt II.2 zastrzegł, iż przekazanie dz. nr e następuje nieodpłatnie na okres do 31.12.1995 r. pod czasowy pracowniczy ogród działkowy, w pkt II.3 - że urządzenie na terenie dz. nr e powinno mieć charakter czasowy (z uwagi na przeznaczenie docelowe pod trasę [...]), a w pkt II.4 - że jego likwidacja następuje bez przydzielenia terenu zastępczego i bez odszkodowania;

po trzecie – żadna z ww. decyzji nie obejmowała dz. nr a.

Następnie przypomniał, że decyzją z 27 stycznia 1993 r. nr [...] Wojewoda Opolski, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 z późn. zm.) oraz uchwały Nr 104 Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego (M. P. Nr 30, poz. 235) stwierdził (w pkt 2) nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości państwowych, dla których nie założono ksiąg wieczystych, zgodnie ze sporządzonym spisem inwentaryzacyjnym, opisanych na kartach nr nr: 170 - 179, stanowiących integralną część ww. decyzji. Decyzja stała się ostateczna w dniu 15 lutego 1993 r. Na karcie inwentaryzacyjnej oznaczonej nr 179 jest wykaz działek, wśród nich dz. nr a, użytkowana jako droga, o pow. 0,1045 ha. W aktualnym wypisie z rejestru gruntów oraz w księdze wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] dz. nr a z k.m. [...], obręb [...], o pow. 0,1045 ha jest oznaczona również jako droga, której właścicielem jest Gmina [...], nie ma wpisu odnośnie jej użytkownika.

Zaznaczył, że z przedłożonego przez Prezydenta Miasta Opole wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Przedmieście Odrzańskie", przyjętego uchwałą Nr LXXI/828/06 Rady Miasta Opole z 12 października 2006 r., obejmującego m.in. dz. nr a, której granice oznaczono czerwoną linią przerywaną wynika, że jest ona położona na terenie oznaczonym symbolem 2Z, tj. na terenach zieleni (kolor jasnożółty). Graniczy z terenem 1ZD (kolor ciemnożółty) - terenem ogrodów działkowych. Na wyrysie widoczna jest wyraźnie linia rozgraniczająca oba tereny o różnych przeznaczeniach. W tym stanie, jak uznał, "nie budzi wątpliwości, że dz. nr a jest usytuowana poza obszarem ogrodów działkowych".

W dalszych motywach organ odwoławczy wskazał, że na jego wezwanie strona przedłożyła 2 mapy mające obrazować granice dz. nr a. Jedna z nich (na kartce formatu A4) – jak wskazał – "jest całkowicie nieczytelna". Druga, z kolei, sporządzona do celów projektowych w skali 1:500, nie ma legendy. Nie ma zatem – jak stwierdził – możliwości odczytania co oznaczają na tej mapie linie zielone, pomarańczowe i czarne przerywane, a tym samym zweryfikowanie, czy, jak twierdzi PZD w piśmie z 28 lutego 2020 r., ogrodzenie POD "[...]" usytuowane jest na spornej działce nr a., a w konsekwencji - leży w jego granicach.

Następnie stwierdził, iż "okoliczności tej, istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, nie wyjaśnia wypis z rejestru ROD Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców, w którym podano tylko, że ROD "[...]", utworzony w 1985 r. jako ogród działkowy o charakterze stałym, figuruje pod numerem [...] i obejmuje 256 działek o łącznej powierzchni 7.2054 ha, jak również przedłożona przez PZD karta rejestracyjna ROD obejmująca kilkanaście działek z wpisem daty zakończenia użytkowania wieczystego oraz dwie działki: nr a i nr b - o nieuregulowanym stanie prawnym".

Przenosząc te ustalenia na grunt regulacji prawnych organ drugoinstancyjny wskazał, że podstawą materialnoprawną orzekania w niniejszej sprawie jest ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych, zgodnie z jej art. 75 ust. 1 w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. W przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy (ust. 6). Stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio (ust. 7).

Zaznaczył przy tym, że definicja legalna rodzinnego ogrodu działkowego zawarta jest w art. 2 pkt 5 ustawy. Przepis ten stanowi, iż jest to wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składające się z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażone w infrastrukturę ogrodową.

Wyjaśnił jednocześnie, że w myśl art. 76 ust. 1 ustawy, właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1 pkt 1-4, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy rodzinny ogród działkowy spełnia przynajmniej jeden z warunków: funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (pkt 1), rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa (pkt 2), rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego (pkt 3), nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym (pkt 4). W przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z ww. warunków, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy (art. 76 ust. 2). Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji (art. 76 ust. 3).

Ponadto zaznaczył także, że zgodnie z art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 z późn. zm.) pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie ustawy z 13 grudnia 2013 r. stają się rodzinnymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu, a pracownicze ogrody działkowe o nieuregulowanym stanie prawnym, a zarejestrowane w rejestrze pracowniczych ogrodów działkowych prowadzonym na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych stają się rodzinnymi ogrodami działkowymi w rozumieniu niniejszej ustawy.

Z kolei, na co zwrócił uwagę w dalszych motywach, art. 66 pkt 1 i pkt 2 ustawy o ROD stanowi, iż z dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. 19 stycznia 2014 r.) rodzinne ogrody działkowe, w rozumieniu ustawy z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, stają się rodzinnymi ogrodami działkowymi w rozumieniu niniejszej ustawy, a prawo używania działki i pobierania z niej pożytków (użytkowanie działki) ustanowione na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, przekształca się w prawo do działki w rozumieniu niniejszej ustawy, ustanawiane w drodze umowy dzierżawy działkowej.

W dalszej kolejnosci przypomniał, że PZD zwrócił się do organu I instancji o wydanie decyzji w trybie art. 75 ust. 6 ustawy. Przepis ten, jak zauważył, odwołuje się wprost do ust. 1, w którym, jako jeden z warunków sine qua non jej wydania jest "lokalizacja" działki (tu: dz. nr a) w ramach ogrodu działkowego, który mógł powstać wyłącznie na konkretnej nieruchomości, objętej decyzją administracyjną o jego lokalizacji. Wprawdzie, na co zwrócił uwagę, w treści art. 75 ust. 6 ustawy jest mowa o "zajmowanej" nieruchomości przez ogród działkowy, to jednak zdaniem Kolegium, zwrot ten oznacza, zajęcie legalne, wynikające z aktu prawnego, wyznaczającego oznaczone w ewidencji gruntów działki o określonej powierzchni na utworzenie, i funkcjonowanie ogrodu. Gdyby lokalizację wiązać tylko z fizycznym umiejscowieniem i funkcjonowaniem ogrodu, oznaczałoby to de facto sankcjonowanie bezprawia. W tym zakresie, jak zaznaczył, podziela stanowisko zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2207/17.

Jednocześnie organ drugoinstancyjny podniósł, że zgodnie z art. 8 ust. 1-3 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (tekst jedn. Dz. U. z 1996 r. nr 85, poz. 390, z późn. zm.), grunty będące własnością Skarbu Państwa lub gminy, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Przekazania dokonują odpowiednio starostowie wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej lub wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast). Grunty, o których mowa w ust. 1, mogą być oddawane nieodpłatnie Polskiemu Związkowi Działkowców w użytkowanie wieczyste na zasadach określonych w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Od decyzji wydawanych przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa przysługuje stronie odwołanie do wojewody. Z kolei art. 11 ust. 1-3 tej ustawy przewidywał, iż na gruntach, które w planie zagospodarowania przestrzennego mają inne przeznaczenie, mogą być zakładane czasowo pracownicze ogrody działkowe. Czasowe ogrody zakłada się na okres nie krótszy niż 5 lat. Urządzenia na terenie takich ogrodów powinny mieć charakter czasowy. Decyzja o likwidacji czasowego ogrodu działkowego powinna być wydana co najmniej na rok przed terminem, na który udzielona została lokalizacja. Likwidacja czasowego ogrodu następuje bez odszkodowania. W braku decyzji, o której mowa w ust. 2, czasowy pracowniczy ogród działkowy staje się ogrodem stałym. Zarówno decyzja wydana w oparciu o regulację art. 8, jak i art. 11 przywołanej powyżej ustawy ma charakter konstytutywny (decyzja w trybie art. 75 ust. 6 jest deklaratoryjna).

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy wskazał, że z akt sprawy wynika niewątpliwie, iż dz. nr a nie była objęta żadną z opisanych szczegółowo powyżej decyzji o lokalizacji stałej, bądź czasowej, POD "[...]". Decyzja z 28 czerwca 1985 r. nr [...] dotyczyła działek nr: f, g, h, i, j, k, l, m, n, o, p, r (wszystkie) z k. m. [...], obręb [...], przekazanych nieodpłatnie na czas nieokreślony pod stały pracowniczy ogród działkowy "[...]" oraz dz. nr e z k. m. [...], obręb [...], przeznaczonej pod czasowy pracowniczy ogród działkowy. W związku z tym nie ma możliwości uznania, że na dz. nr a został zlokalizowany - ROD "[...], a tym samym stwierdzenia nabycia prawa jej użytkowania na skutek niewydania przez właściciela gruntu (Gminę [...]) decyzji likwidacyjnej.

Na zakończenie stwierdził, że jeżeli, jak twierdzi PZD, na dz. nr a jest usytuowane ogrodzenie ogrodu, to okoliczność ta nie ma znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. Wprawdzie, jak zaznaczył "po myśli art. 2 pkt 5 ustawy rodzinny ogród działkowy to wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składające się z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażone w infrastrukturę ogrodową a zgodnie z art. 2 pkt 9 infrastruktura ogrodowa to budynki i budowle, ogrodzenia, aleje i drogi ogrodowe, place zabaw, świetlice, hydrofornie, sieci wodociągowe i energetyczne oraz inne urządzenia znajdujące się na terenie rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego używania przez osoby korzystające z działek oraz służące do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rodzinnego ogrodu działkowego, o ile nie wchodzą w skład przedsiębiorstwa, ale definicje te mają zastosowanie wyłącznie do ogrodów funkcjonujących w oparciu o decyzję administracyjną o której mowa w art. 8 i art. 11 ustawy z 6 maja 1981 r.".

W jego ocenie okoliczność niewydania przez organ I instancji w terminie do 19 stycznia 2016 r. decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1 ustawy pozostaje bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia, albowiem jak wykazano powyżej, dz. nr a nie była objęta żadną decyzją administracyjną o lokalizacji ww. rodzinnego ogrodu działkowego, jak również wypisem z rejestru gruntów sporządzonym na dzień 14 luty 1996 r. zawierającym rejestr działek przekazanych PZD na czasowe ogrody działkowe, tj. działki nr nr: o, p, r, s. Pismo PZD z 22 marca 1996 r. [...] o zmianie statusu z czasowego na stały ogród działkowy ww. nieruchomości nie dotyczy dz. nr a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił zarówno naruszenie prawa materialnego jak i procesowego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygniecie, a to:

I. prawa procesowego, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym przyjęcie błędnego stanowiska, że z mapy do celów projektowych, obrazującej ROD "[...]" w [...], nie da się stwierdzić, że ogrodzenie ROD jest usytuowane na działce nr a, a zatem leży w jego granicach;

2) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa przez błędy w uzasadnieniu decyzji związane z powołaniem się na decyzję przekazującą działkę nr e Polskiemu Związkowi Działkowców;

II. prawa materialnego, tj.:

3) art. 75 ust. 1 ustawy przez błędną wykładnię tego przepisu i rozpatrywanie czy została wydana decyzja administracyjna o lokalizacji ROD na działce geodezyjnej nr a podczas, gdy warunek ten nie jest przesłanką do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania na podstawie art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy;

4) art. 2 pkt 5 ustawy przez błędną interpretację tego przepisu i stwierdzenie, że część terenu ogólnego z ogrodzeniem i część działki rodzinnej z położoną na niej częścią altany nie stanowi rodzinnego ogrodu działkowego;

3) art. 75 ust. 6 ustawy przez błędną wykładnię i przyjęcie, że "zajmowanie nieruchomości przez ogród działkowy stanowi zajęcie legalne, czyli wynikające z aktu prawnego, wyznaczającego oznaczone w ewidencji gruntów działki o określonej powierzchni na utworzenie i funkcjonowanie ogrodu".

W jej motywach zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w jej petitum. Zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu podnosząc, że art. 75 ust. 1 ustawy stanowi o ROD zlokalizowanym na nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ROD nie może wykazać tytułu prawnego, czyli nie została wydana żadna decyzja, np. przyznająca prawo użytkowania, ani decyzja lokalizacyjna. Celem przepisów art. 75-77 ustawy jest uregulowanie statusu prawnego ogrodów działkowych i na ich podstawie właściciel terenu zajętego przez ogród mógł do 19 stycznia 2016 r. wydać decyzję o jego likwidacji, jeśli w dniu wydawania decyzji likwidacyjnej stowarzyszenie ogrodowe nie posiadało tytułu prawnego do nieruchomości. Natomiast w przypadku zaniechania wydania takiej decyzji, w określonym terminie powinien stwierdzić nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe. Jednocześnie autor skargi stwierdził, że wykładnia przyjęta przez organ stoi w oczywistej sprzeczności z ratio legis art. 75 ust. 6 ustawy, skarżący wskazał, że celem ustawodawcy, przy wprowadzaniu powyższej regulacji, było wyeliminowanie braku pewności obywateli co do sytuacji prawnej ogrodów działkowych. Ustawodawca w ten sposób rozwiązał kwestię tytułu prawnego do nieruchomości zajmowanych przez ROD, nawet kosztem akceptacji stanu bezprawności, jaki istniał dotychczas.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Powtórzył przy tym zasadnicze motywy zawarte w objętej skargą decyzji. Podsumowując oświadczył że nie podziela stanowiska skarżącego co do wykładni przepisów art. 75 ust. 1 i ust. 6 oraz art. 2 pkt 5 ustawy, a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sprawie w sposób wyczerpujący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej: Pusa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 Pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa). Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 Ppsa, sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04).

Orzekanie – na podstawie art. 135 Ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 Ppsa wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.

W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu uzasadnione są sformułowane w niej wnioski i zarzuty oraz motywy przytoczone na ich poparcie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego, w którym sformułowano żądanie wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej część gruntów wchodzących w skład rodzinnego ogrodu działkowego. Jako podstawę prawną żądania skarżący wskazał art. 75 ust. 6 i ust. 7 ustawy o ROD. Tak sformułowany wniosek wyznaczał granice sprawy podlegającej rozpoznaniu oraz zakres oceny, która powinna być w niniejszej sprawie dokonana na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy. W sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa bowiem rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza normę prawa materialnego właściwą dla ustalenia zakresu przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, albowiem w postępowaniu wszczętym na wniosek to strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza.

W drugiej kolejności należy wskazać, że tut. Sąd wyrokiem z 13 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 231/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi także strony skarżącej w niniejszej sprawie na decyzję SKO w Opolu z 15 czerwca 2020 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez skarżącego prawa użytkowania nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr b z k.m. [...], obręb [...] o pow. 0,0089 ha – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z 22 listopada 2019 r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia nabycia przez skarżącego prawa użytkowania nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr b z karty mapy [...], obręb [...], o pow. 0,0089 ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]. Stanowisko tam zawarte oraz poglądy wyrażone na jego poparcie skład orzekający w pełni akceptuje i uznaje za własne, stąd też w zasadniczej części przywoła je explicite z uwagi na tożsamość stron i zbieżność przedmiotu sporu.

Tym samym przypomnieć należy, że organ pierwszej instancji, podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 76 ust. 2 w zw. z art. 76 ust. 1 ustawy i stwierdzając brak spełnienia któregokolwiek z warunków wymienionych w art. 76 ust. 1 ustawy, nie dokonał następnie ustaleń oraz oceny w zakresie żądania strony, a więc w granicach sprawy podlegającej załatwieniu na podstawie art. 75 ust. 7 ustawy. W konsekwencji nieprawidłowo zastosował art. 76 ust. 2 w zw. z art. 76 ust. 1 ustawy, jako materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia i wydał decyzję z istotnym naruszeniem art. 61 § 1 Kpa poprzez przeprowadzenie postępowania na wniosek strony, ale niezgodnie z jej żądaniem, a także z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kpa w związku z brakiem przeprowadzenia postępowania w zakresie wnioskowanym przez skarżącego, co z kolei bezkrytycznie zaaprobował organ odwoławczy. Uwaga ta jest o tyle istotna, albowiem organ odwoławczy ustalenia te zaakceptował pomimo dostrzeżonych braków dowodowych i podjętych działań w celu ich uzupełnienia (co jednakże nie zostało uzupełnione w pożądanym dla sprawy zakresie) czemu dał wyraz m.in. w piśmie z 24 lutego 2020 r. Taka niekonsekwencja organu jest nie do zaakceptowania zważywszy na naczelne i ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, zwłaszcza te unormowane w art. 7a i art. 8 Kpa. Ustawodawca ustanowił w nich dwie zasady: rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a Kpa) oraz budowania zaufania do organu (art. 8 Kpa). Przy czym w niniejszej sprawie istotnym staje się powinność organów wyznaczona art. 7a Kpa, stanowiąca w § 1, że we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W regulacji tej urzeczywistnienie swoje znalazła zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro libertate). Zasada ta pozwala przy tym na realizację zasady zaufania do organu, ustanowioną w art. 8 Kpa. Takie unormowanie wynika z tego, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprowadzone rozwiązanie "przyjaznej interpretacji prawa" ogranicza ryzyko obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, a tym samym chroni zaufanie obywateli do państwa i jego konstytucyjności. Nie może przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zasada in dubio pro libertate przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku (np. administracyjnej kary pieniężnej) bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia. Przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów – najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 Kpa organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie.

Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się – co wymaga wyeksponowania – że prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, to postępowanie prowadzone nie tylko w aspekcie zaufania do pojedynczego organu prowadzącego konkretne postępowanie w indywidualnej sprawie ale przede wszystkim chodzi w tej zasadzie o budowanie zaufania obywateli do organów władzy państwowej in gremio. Nie ma możliwości zadośćuczynienia tejże zasadzie w oderwaniu od krajowego kontekstu społecznego - jeśli bowiem jeden z organów szeroko pojmowanej władzy państwowej, wprowadza w stosunku do obywateli szereg instrumentów prawnych (ograniczeń, zakazów, nakazów czy też uprawnień bądź zapewnień) inny organ tej władzy, kształtując indywidualną sytuację obywatela, dla pełnej realizacji powyższej zasady musi wziąć pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych a przy wykładni obowiązujących przepisów winien dbać o spójność przekazu, który szeroko pojęta władza kieruje do obywatela. Oznacza to, że organ może i powinien uwzględniać przy wykładni przepisów szerszy kontekst społeczny, w jakim przepisy te były wprowadzane, a także dokonywać ich wykładni w taki sposób aby obywatel, którego dotyczą zakazy, nakazy, wytyczne i zalecenia innych organów władzy, po ostatecznym ukształtowaniu jego sytuacji prawnej przez organ władzy publicznej mógł mieć w dalszym ciągu racjonalne przekonanie, że nie został pokrzywdzony na skutek sprzecznych działań różnych organów państwa – tak: WSA w Łodzi w wyroku z 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 319/20.

Otóż organ odwoławczy wskazał, że na jego wezwanie strona przedłożyła 2 mapy mające obrazować granice dz. nr a. Jedna z nich (na kartce formatu A4) – jak stwierdził – "jest całkowicie nieczytelna". Ale to nie przeszkodziło mu w procedowaniu i rozstrzygnięciu, zatem nie wiadomo czy dowód ten miał dla niego istotne znaczenie, czy też nie, albowiem nie kontynuując w tym zakresie postępowania dowodowego, i nie pozyskując uprzednio pożądanych danych z innych źródeł, w ogóle nie odniósł się do tego w aspekcie celu dowodowego. Nadto podał, że "druga, z kolei, sporządzona do celów projektowych w skali 1:500, nie ma legendy". Nie ma zatem – jak stwierdził – "możliwości odczytania co oznaczają na tej mapie linie zielone, pomarańczowe i czarne przerywane, a tym samym zweryfikowanie, czy, jak twierdzi PZD w piśmie z 28 lutego 2020 r. ogrodzenie POD "[...]" usytuowane jest na spornej działce nr a., a w konsekwencji - leży w jego granicach". Tym razem także te wątpliwości nie zostały usunięte.

Następnie, co także istotne, organ drugoinstancyjny stwierdził, iż "okoliczności tej, istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, nie wyjaśnia wypis z rejestru ROD Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców, w którym podano tylko, że ROD "[...]", utworzony w 1985 r. jako ogród działkowy o charakterze stałym, figuruje pod numerem [...] i obejmuje 256 działek o łącznej powierzchni 7.2054 ha, jak również przedłożona przez PZD karta rejestracyjna ROD obejmująca kilkanaście działek z wpisem daty zakończenia użytkowania wieczystego oraz dwie działki: nr a i nr b - o nieuregulowanym stanie prawnym". Również i tym razem wywód ten kończy uznanie niewyjaśnionych wpisów i nieuregulowanego stanu prawnego.

Po zaprezentowaniu ustaleń z przytoczonymi – co ważne – niewyjaśnionymi wątpliwościami organ odwoławczy zaprezentował przepisy prawne, do których odniósł tak ustalony stan faktyczny, po czym stwierdził, że "PZD zwrócił się do organu I instancji o wydanie decyzji w trybie art. 75 ust. 6 ustawy. Przepis ten odwołuje się wprost do ust. 1, w którym, jako jeden z warunków sine qua non jej wydania jest "lokalizacja" działki (tu: dz. nr a) w ramach ogrodu działkowego, który mógł powstać wyłącznie na konkretnej nieruchomości, objętej decyzją administracyjną o jego lokalizacji. Wprawdzie w treści art. 75 ust. 6 jest mowa o "zajmowanej" nieruchomości przez ogród działkowy, ale ten zwrot oznacza, zdaniem Kolegium, zajęcie legalne, wynikające z aktu prawnego, wyznaczającego oznaczone w ewidencji gruntów działki o określonej powierzchni na utworzenie, i funkcjonowanie ogrodu".

Tymczasem jakby nie dostrzegł, że art. 76 ust. 2 ustawy określa odrębne od art. 75 ust. 6 ustawy przesłanki nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy i stanowi odrębny tryb nabycia takiego użytkowania. Pominął przy tym, że rozpoznanie sprawy na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy może nastąpić wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że zaistniał warunek z art. 76 ust. 1 ustawy, wykluczający wydanie decyzji na podstawie art. 75 ust.1 ustawy. W przypadku ustalenia braku spełnienia warunków z art. 76 ust. 1 ustawy organ powinien zatem rozpoznać sprawę stosownie do art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy. Na podstawie art. 77 ustawy przepisy art. 75 i art. 76 ustawy znajdują przy tym odpowiednie zastosowanie do części rodzinnego ogrodu działkowego.

Tym samym organ odwoławczy zaakceptował nierozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji w granicach żądania skarżącego, co stanowiło istotną wadliwość mającą wpływ na wynik tego postępowania.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy, co prowadziło do dokonania nieprawidłowych ustaleń i oceny w zakresie braku spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek do stwierdzenia nabycia prawa użyłkowania na podstawie art. 75 ust. 7 ustawy. Zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, który zlokalizowany jest na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. do 19 grudnia 2016 r., mógł wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. Natomiast w myśl art. 75 ust. 6 ustawy, w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Na podstawie art. 75 ust. 7 ustawy stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Decyzja podejmowana jest przez organ właściwy stosownie do ust. 5 art. 75 ustawy.

Podkreślenia wymaga, że decyzja wydawana w trybie art. 75 ust. 7 ustawy ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający jedynie istniejący stan. Na organie rozpoznającym wniosek o stwierdzenie nabycia prawa nieruchomości w tym trybie, spoczywa zatem obowiązek zbadania, czy spełnione zostały przesłanki nabycia prawa użytkowania wynikające z art. 75 ust. 6 ustawy.

W świetle przywołanych regulacji przyjąć należy, że warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości, na zasadzie art. 75 ust. 6 ustawy jest spełnienie następujących przesłanek: 1) istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, 2) przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, 3) brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, 4) niewydanie w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Ponadto istotnym jest także brak wystąpienia choćby jednego z warunków, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy, gdyż jego wystąpienie skutkuje nabyciem przez stowarzyszenie owego prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy z dniem wejścia w życie ustawy, na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2408/18, przypomniany we wskazanym powyżej wyroku tut. Sądu z 13 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 231/20 wydanym także w sprawie strony skarżącej w niniejszej sprawie).

Mając na uwadze obowiązujące uregulowanie, Sąd nie podziela wykładni przedstawionej w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą konieczną przesłankę nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy, stanowiła legalna, wynikająca z decyzji, lokalizacja ogrodu działkowego na tej nieruchomości. Inaczej mówiąc, tylko objęcie tej nieruchomości decyzją o lokalizacji ogrodu działkowego umożliwiałoby nabycie jej prawa użytkowania. Zdaniem Sądu, prezentowane stanowisko stanowi nieuprawnioną nadinterpretację przepisów, która odwołuje się nadto do pozaustawowych przesłanek, tj. przyjęcia przez organ odwoławczy, że o nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy, w rozumieniu art. 75 ust. 6 ustawy, można mówić w sytuacji, gdy zajęcie nieruchomości wynika z aktu prawnego wyznaczającego działki gruntów na utworzenie i funkcjonowanie ogrodu. Dostrzec należy, że przepis art. 75 ust. 1 ustawy, swym zakresem przedmiotowym obejmuje nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W art. 75 ust. 6 ustawy mowa jest natomiast o nabyciu prawa użytkowania nieruchomości zajętej przez ogród działkowy. Interpretacja tych przepisów powinna odbywać się z uwzględnieniem celu ustawy, jakim w tym przypadku jest uregulowanie sytuacji prawnej gruntów zajmowanych przez rodzinne ogrody działkowe oraz zapewnienie stowarzyszeniom ogrodowym tytułu prawnego do tych gruntów.

Wskazane przepisy, co wymaga podkreślenia, służą regulacji stanów prawnych i usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, związanych z funkcjonowaniem na nieruchomościach rodzinnych ogrodów działkowych. Wobec tego zwrot "zlokalizowanego" użyty przez ustawodawcę w art. 75 ust. 1 ustawy w odniesieniu do rodzinnego ogrodu działkowego, nie może być rozumiany jako stanowiący podstawę do wywiedzenia dodatkowej, koniecznej przesłanki nabycia prawa użytkowania nieruchomości, w postaci objęcia nieruchomości aktem lokalizacji. Uwzględnić należy, że w powszechnym rozumieniu lokalizacja oznacza miejsce, w którym coś się znajduje i określa położenie. W art. 75 ust. 1 ustawy ustawodawca nie wskazał na lokalizację w znaczeniu prawnym, jako wynikającą z określonego aktu prawnego i dlatego użyte w tym przepisie pojęcie lokalizacji wiązać należy z faktycznym umiejscowieniem i funkcjonowaniem rodzinnego ogrodu działkowego. Taka wykładnia tego sformułowania pozostaje w związku funkcjonalnym z regulacją art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy, który jako negatywną przesłankę wydania decyzji na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy wskazuje zajęcie nieruchomości przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym. W art. 75 ust. 1 ustawy ustawodawca nie posłużył się tożsamym zwrotem "posiadanie ustalonej lokalizacji" i nie wskazał, że przepis ten znajduje zastosowanie do rodzinnego ogrodu działkowego "posiadającego ustaloną lokalizację na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego".

WSA w Opolu w wyroku z 13 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 231/20, zasadnie wskazał, iż zakładając racjonalność i spójność działania ustawodawcy należy zatem przyjąć, iż gdyby wydanie decyzji na podstawie art. 75 ust. 7 ustawy zostało uzależnione od istnienia legalnej lokalizacji rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości, tj. gdyby kwestia ta była istotna dla ustawodawcy, to z pewnością w przepisie art. 75 ust. 1, czy art. 75 ust. 6 ustawy wskazano by wprost na konieczność spełnienia takiego warunku. Taki właśnie wymóg ustawodawca uczynił bowiem w art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zastrzegł przy tym, że jego spełnienie wyłącza zastosowanie art. 75 ust. 1 ustawy, co pozwala wnioskować, że na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego można było wydać w stosunku do takiego ogrodu, który w dniu wejścia w życie ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, nie posiadał ustalonej lokalizacji na zajętej nieruchomości. Przepis art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy dowodzi, że w sytuacji, gdy ustawodawca bierze pod uwagę przesłankę w postaci "posiadania ustalonej lokalizacji", znajduje to wyraz w brzmieniu przepisu. Powyższe uprawnia zatem do stwierdzenia, że wobec treści art. 75 ust. 1 ustawy brak jest podstaw do uwzględnienia takiej wykładni przepisu art. 75 ust. 6 ustawy, która jako konieczną i bezwzględną przesłankę stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości wskazuje objęcie tej nieruchomości decyzją o lokalizacji rodzinnego ogrodu działkowego. W tym zakresie, zdaniem Sądu, na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy przesłankę nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy stanowi wyłącznie rzeczywiste istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach. Takie rozumienie wskazanej regulacji odpowiada jej celowi i założeniu, że w przypadku nieruchomości zajmowanych pod rodzinny ogród działkowy bez decyzji lokalizacyjnej możliwe było wydanie w określonym terminie decyzji o jego likwidacji.

Ponadto, o czym szerzej powyżej, Sąd dostrzegł, że dokonując ustaleń faktycznych organ tak pierwszej jak i drugiej instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa przez brak dokonania wyczerpujących ustaleń i niedokonanie oceny na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego, o czym szerzej powyżej.

Uwzględniając zgromadzony materiał dowodowy stwierdzić zatem należy, że dokonując ustaleń organy nie rozpatrzyły prawidłowo całości zgromadzonych dowodów, a w konsekwencji także nie podjęły czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do prawnego ustalenia lokalizacji rodzinnego ogrodu działkowego na spornej nieruchomości. Ocena w tym zakresie nie została dokonana na podstawie całokształtu, wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem przez organ odwoławczy także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można bowiem było uznać za bezsporną okoliczności braku ustalenia lokalizacji rodzinnego ogrodu działkowego na działce nr a k.m. [...].

Zdaniem Sądu, organy nie wyjaśniły rzeczywistego sposobu zagospodarowania tej działki w dacie wejścia w życie ustawy, tj. nie ustaliły czy faktycznie była ona zajęta przez rodzinny ogród działkowy. W następstwie powyższego błędnie przyjęły, że istotna w tym względzie jest legalna - dokonana w drodze decyzji administracyjnej, lokalizacja ogrodu działkowego na spornym terenie. Nie dokonał również ustaleń w odniesieniu do negatywnych przesłanek wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego określonych w art. 76 ust. 1 ustawy co było konieczne dla ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki nabycia prawa użytkowania nieruchomości wynikające z art. 75 ust. 6 ustawy oraz wydania decyzji na podstawie art. 75 ust. 7 ustawy zgodnie z wnioskiem skarżącego. Zauważyć należy, że poza sporem jest, iż Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" został utworzony w roku 1985 na terenach przekazanych Związkowi Działkowców w użytkowanie decyzją z 28 czerwca 1985 r., a więc posiadał legalną lokalizację. Należało zatem ustalić, czy skarżący nie posiada tytułu prawnego do spornej nieruchomości stanowiącej własność gminy i czy na nieruchomości tej faktycznie w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach istniał rodzinny ogród działkowy, a w terminie do 19 stycznia 2016 r. właściciel nieruchomości nie wydał decyzji o jego likwidacji.

Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa.