II OSK 3866/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-12-01	
Data wpływu	2019-12-11	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Wilczewska - Rzepecka /sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Wr 892/18	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325;  art. 182 par 2, 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. L. i M. A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 892/18 w sprawie ze skargi J. M. L. i M. A. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 892/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. L. i M. A. L. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2018 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym (z wyłączeniem przyłączy: ciepłowniczego, energetycznego i teletechnicznego oraz zjazdów) przy ul. [...] we W. (dz. nr [...],[...], obręb K.), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły J. M. L. i M. A. L., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżące kasacyjnie zarzuciły naruszenie:

A. przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to wskazanych niżej przepisów w połączeniu z art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a., polegające na uznaniu przez sąd administracyjny pierwszej instancji, że poniższe naruszenia prawa materialnego, które miały miejsce w postępowaniu toczącym się przed organami administracji państwowej, nie kwalifikują decyzji administracyjnej do uchylenia:

1) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 718) poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez organy administracyjne, że w niniejszej sprawie stosuje się przepisy ustawy prawo budowlane obowiązujące w dniu wydawania decyzji, a nie przepisy dotychczasowe, tj. obowiązujące do 11 lipca 2003 r., jak stanowi o tym art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.;

2) art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (stan sprzed noweli z 11 lipca 2003 r.) poprzez zatwierdzenie projektu obiektu budowlanego niezgodnego z wymaganiami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

3) art. 4 ustawy Prawo budowlane (stan sprzed noweli z 11 lipca 2003 r.) poprzez zatwierdzenie projektu obiektu budowlanego, którego forma architektoniczna nie jest dostosowana do krajobrazu i otaczającej zabudowy;

4) art. 5 ust. 1 pkt 6 (stan sprzed noweli z 11 lipca 2003 r.) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie w trakcie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją uzasadnionych interesów strony, w szczególności w zakresie zmiany dotychczasowego charakteru dzielnicy willowej [...] w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji;

B. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to:

1) art. 153 p.p.s.a., polegające na niezastosowaniu się przez organy obu instancji, a później także sąd administracyjny pierwszej instancji, do wcześniejszej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 426/06) oraz z dnia 31 lipca 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 413/12);

2) "art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a." poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji pomimo istotnych uchybień proceduralnych, które miały wpływ na wynik sprawy, polegających na naruszeniu przez organy administracyjne art. 15 k.p.a., art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego co do okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, przez co naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

3) "art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a." w związku art. 8, art. 11, art. 13 k.p.a. i art. 89 § 2 k.p.a., polegające na niewyznaczeniu rozprawy administracyjnej w sprawie, której charakter i dotychczasowy przebieg ewidentnie uzasadniał taką potrzebę i to pomimo złożenia przez stronę stosownego wniosku w tym zakresie poprzez uznanie, że wskazane wyżej uchybienie przepisom procedury nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji;

4) "art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a." poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym, które doprowadziło do jej wydania: art. 7, art. 75 i "art. 77 1 k.p.a. poprzez oparcie się przez organy administracyjne jedynie na korzystnej dla inwestora, złożonej przez niego i przeprowadzonej na jego koszt analizie urbanistycznej i formalnoprawnej bez zlecenia wykonania opinii porównawczej innego, niezależnego biegłego/eksperta;

5) "art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a." w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak zawiadomienia stron przez organ drugiej instancji o faktycznym zakończeniu postępowania dowodowego, co umożliwiłoby im wypowiedzenie się w sprawie zebranego w sprawie całego materiału dowodowego, nie stanowiło istotnego naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy i zaniechanie uchylenia dotkniętej tą wadą decyzji;

6) art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżanych decyzji organów administracyjnych do szeregu zarzutów dotyczących: decyzji organu pierwszej instancji oraz treści analizy urbanistycznej, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia, a powoływanych m.in. w odwołaniu strony skarżącej oraz przez błędne przyjęcie, że wielkość i forma architektoniczna inwestycji, która może być zrealizowana na podstawie zaskarżanej decyzji, jest dostosowana do otaczającej zabudowy, w szczególności do uwarunkowań wynikających z "willowego" charakteru otoczenia.

Na podstawie przywołanych wyżej zarzutów, skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 892/18, oddalającego skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2018 r., nr [...], i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi administracyjnemu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżące kasacyjnie przytoczyły argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów.

Pismem z [...] listopada 2020 r. skarżące kasacyjnie podtrzymały wcześniej przedstawione w skardze kasacyjnej wnioski i twierdzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

W sprawie zarzuty skargi kasacyjnej niemal w całości są tożsame z zarzutami podniesionymi w skardze. Do tych zarzutów, w uzasadnieniu wyroku, odniósł się sąd wojewódzki, a Naczelny Sąd Administracyjny przedstawione w ten sposób stanowisko sądu podziela.

Na wstępie należy przypomnieć, że na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny orzekał w warunkach, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok, nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4101/18, LEX nr 3009331). Natomiast związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 2107/19, LEX nr 3010165).

W sprawie sąd wojewódzki nie tylko przytoczył w zaskarżonym uzasadnieniu zapadłe w sprawie wyroki (przede wszystkim wyrok tego sądu z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 426/06 i z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 413/12) wraz ze wskazanymi w nich wytycznymi co do dalszego postępowania, ale również zbadał zaskarżone decyzje w zakresie ich wypełnienia, podkreślając, w jaki sposób zastosowały się do nich organy. Następnie, sąd wojewódzki prawidłowo ocenił działania organów, stwierdzając, że kontrolowane decyzje czynią zadość ww. wytycznym, rozwiewając dostrzeżone wcześniej wątpliwości, m.in. w zakresie miejsc parkingowych czy stopnia zacienienia pomieszczeń w sąsiednich do planowanej inwestycji budynkach. Wobec powyższego w sprawie nie został naruszony art. 153 p.p.s.a.

Podobnie, w sprawie nie zostały naruszone przez organy przepisy postępowania administracyjnego, wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej. Słusznie sąd wojewódzki podkreślił, że zasadnie organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, nie przekraczając jednocześnie granic postępowania odwoławczego, a w konsekwencji nie naruszając zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Zakres, w jakim organ ten uzupełnił przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, nie doprowadził do przekroczenia granic wskazanych w art. 136 k.p.a., a jednocześnie był konieczny z uwagi na czas trwania przedmiotowego postępowania.

Rację miał też sąd wojewódzki podkreślając, że wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w postępowaniu administracyjnym nie wiąże organu. Nie jest ona też formą realizacji wskazanej w art. 11 k.p.a. zasady objaśniania stronom przesłanek załatwienia sprawy. Rozprawa ma służyć organowi do jak najpełniejszego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza gdy wymaga tego udział świadków, biegłych lub przeprowadzenie oględzin. Jej celem nie jest więc wyjaśnianie stronom postępowania przesłanek, którymi kieruje się organ ani polemika z jego stanowiskiem. Objaśnianiu stronom przyczyn określonego załatwienia sprawy służy przede wszystkim możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz uzasadnienie decyzji. Nie bez znaczenia jednak dla oceny wniosku złożonego na podstawie art. 89 § 1 k.p.a. jest fakt, że skarżące kasacyjnie nie przedstawiały własnych dowodów w sprawie, jak również nie uargumentowały, w jaki sposób brak wyznaczenia rozprawy administracyjnej, w tej sprawie, wpłynął na tempo przeprowadzonego postępowania.

Tak samo nie mają racji skarżące kasacyjnie twierdząc, że organy naruszyły art. 7, 8, 75, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. W sprawie stan faktyczny został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów administracji architektoniczno-budowlanej znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy i nie budzą wątpliwości. W szczególności, na co zwrócił uwagę sąd wojewódzki, organ odwoławczy ustosunkował się do przedłożonej przez jedną ze stron składających odwołanie opinii urbanistycznej. Za naruszenie przywołanych przepisów nie można też uznać posłużenia się przez organy analizą urbanistyczną, złożoną przez inwestora – analiza ta nie została podważona ani w toku postępowania administracyjnego, ani sądowoadministracyjnego, a więc nie było podstaw do kwestionowania jej wiarygodności, zwłaszcza tylko z tego powodu, że złożył ją właśnie inwestor. Strony postępowania, w tym skarżące kasacyjnie, zostały też poinformowane o zakończeniu postępowania dowodowego, co świadczy o wypełnieniu przez organy obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazane naruszenie uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ponieważ ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy", przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego, treść decyzji byłaby taka sama (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2019 r., sygn. akt II FSK 2570/17, LEX nr 2715837). Wobec tego, w sytuacji, gdy mimo naruszenia prawa materialnego, wynikające z niego skutki nie wpływałyby na końcową ocenę merytoryczną zaskarżonego rozstrzygnięcia, brak jest podstaw do wydania przez sąd orzeczenia o charakterze kasacyjnym. Nie spełnia też dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wymienienie w uzasadnieniu wyroku przepisów prawa materialnego bez stwierdzenia, którym przepisom, i w jaki sposób, uchybił organ, wydając określoną decyzję, oraz jaki wpływ takie naruszenie miało na treść podlegającej ocenie decyzji. Nie jest tym samym wystarczające jedynie wskazanie przez sąd, że organy zastosowały w sprawie wprawdzie właściwe przepisy, ale w brzmieniu niemającym zastosowania w określonym stanie faktycznym. Koniecznym jest dokonanie dalszej analizy ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy (w tym jego prawidłowości), a następnie odniesienie się ,czy stwierdzone naruszenie prawa miało rzeczywisty wpływ na treść podjętego przez nie rozstrzygnięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I FSK 4/13, LEX nr 1452008).

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Jak słusznie stwierdził sąd wojewódzki, w sprawie organy, wydając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, zastosowały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu, które nie miało w niej zastosowania. Zaskarżona decyzja została oparta bowiem na przepisach Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez organ, a tymczasem zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 z późn. zm., "ustawa nowelizująca") do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2.

Mimo to, biorąc pod uwagę treść art. 35 Prawa budowlanego, który stanowi podstawę oceny złożonego przez inwestora projektu budowlanego, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie i porównując go z brzmieniem tego przepisu, który faktycznie był podstawą wydanych decyzji, stwierdzić należy, za sądem wojewódzkim, że pomimo formalnego jego niezastosowania przez organ odwoławczy, w istocie organ ten podporządkował się jego treści. Zarówno z akt sprawy, jak i treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że organ sprawdził przedłożony projekt zagospodarowania terenu z decyzjami o warunkach zabudowy, przepisami, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi. W części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego ujęto wpływ obiektu budowlanego na środowisko, zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie, a także ochronę przed hałasem. Organ administracji architektoniczno-budowlanej zweryfikował projekt również pod kątem jego kompletności, posiadania opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także jego sporządzenia przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Wobec tego organ odwoławczy wypełnił dyspozycję art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie.

Podobnie, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 4 i 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy, w oparciu o treść decyzji o warunkach zabudowy i analizy urbanistycznej, prawidłowo ocenił, że parametry inwestycji nie odbiegają w zakresie funkcji oraz cech zabudowy od tych, jakie posiadają istniejące obiekty w okolicy zainwestowania. Tak samo nie można przyznać racji skarżącym kasacyjnie, że realizacja planowanej inwestycji przyczyni się do zmiany dotychczasowego charakter dzielnicy willowej [...], skoro realizacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej została wprost przewidziana w decyzji o warunkach zabudowy jako przeznaczenie uzupełniające. Bez wątpienia ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiana w sposób absolutny – nie chodzi tu o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane na sąsiedniej nieruchomości przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które może dotyczyć naruszeń interesów prawnych, w szczególności w zakresie zabudowy nieruchomości. Interes osób trzecich, chroniony przepisami Prawa budowlanego, nie może naruszać prawa inwestora do realizacji zaplanowanej inwestycji, o której zgodności z prawem rozstrzygnął organ administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2327/14, LEX nr 2141143).

Słusznie zatem stwierdził sąd wojewódzki, że choć organ odwoławczy naruszył art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej, to naruszenie to nie stanowi na tyle istotnej nieprawidłowości, by miało wpływ na wynik sprawy. Jak wskazano wcześniej, nie ma podstaw do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., jeśli mimo stwierdzonego przez sąd naruszenia określonych przepisów prawa materialnego, nie miało to wpływu na treść ocenianej decyzji.

Wobec powyższego, zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej oraz art. 35 ust. 1 pkt 1, 35 ust. 3 oraz art. 4 i 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego należało uznać za niezasadne.

Skoro zatem postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ściśle określone przepisami Prawa budowlanego, to decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. W razie spełnienia wskazanych w niej przesłanek (w tym również w zakresie zgodności z pozostającą w obrocie prawnym decyzją z [...] września 2001 r. o warunkach zabudowy), organ ma więc obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).