II GSK 1302/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-02-28	
Data wpływu	2019-10-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Cezary Pryca
Jacek Czaja
Wojciech Kręcisz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6379 Inne o symbolu podstawowym 637	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Kara administracyjna	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 2246/18	
Skarżony organ	Komisja Nadzoru Finansowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 660; art. 26 ust. 7, art. 29 ust. 4, art. 34 i art. 35a ust. 1 pkt 10; Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym - t.j.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1768; art. 167 ust. 2 pkt 1, art. 167 ust. 1 pkt 1-3, art. 83a ust. 3; Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi  - tekst jedn.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 1078; § 8 ust. 1 i § 47 ust. 1 § 10 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 2 pkt 7 i § 24 ust. 14 pkt 2 lit. c), § 24 ust. 13 pkt 3; Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 24 września 2012 r. w sprawie trybu i warunków postępowania firm inwestycyjnych, banków, o których  mowa w art. 70 ust. 2 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, oraz banków powierniczyc
Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 - 2, art. 79 § 2, art. 84 § 1, art. 189d pkt 1 - 5; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej X. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2246/18 w sprawie ze skargi X. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 18 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1 oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od X. S.A. w W. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 18 750 (osiemnaście tysięcy siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2246/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę X. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 18 września 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 18 września 2018 r. oraz uchylenie tej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz X. kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej "p.p.s.a."), zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4, art. 34 i art. 35aust. 1 pkt 10 ustawy o nadzorze i art. 84 § 1 k.p.a. w wyniku przyjęcia, że opracowanie autorstwa p. A. S., pt. [...] X. S.A. w W. z dnia 31 stycznia 2017 roku, skorygowane następnie w dniach 9 i 24 marca 2017 roku (Opracowanie AS), mogło stanowić dowód o "charakterze pomocniczym względem protokołu kontroli", skutkiem czego nie było potrzeby przeprowadzania dowodu z opinii biegłego, podczas gdy przepisy o postępowaniu administracyjnym nie znają pojęcia "dowodów pomocniczych", wobec których dopuszczalne byłoby pomijanie niektórych zasad postępowania dowodowego, tym bardziej że także Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wyliczenia zawarte w Opracowaniu AS miały wpływ co najmniej na wysokość zastosowanej sankcji, a zatem miały wpływ na wynik sprawy administracyjnej; zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej zaskarżonym wyrokiem, ponieważ było jednym z powodów oddalenia skargi X.;

2. przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 - 2 k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 7 ustawy o nadzorze w wyniku przyjęcia, że dopuszczalne było celowe zaniechanie przez organ administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, wyrażające się w oddaleniu postanowieniem z dnia 10 września 2018 roku wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, ponieważ - zdaniem Sądu pierwszej instancji - "kwestia ustalenia korzyści spółki/strat klientów (..;) miała drugorzędne znaczenie", podczas gdy kwestia ta i) nie może być pominięta przy ustaleniu, czy X. naruszyła obowiązek działania w najlepiej pojętym interesie klientów, ii) miała wpływ na wysokość zastosowanej sankcji, a nadto iii) samo upoważnienie p. A. S. do prowadzenia kontroli w X. i zlecenie jej przygotowania Opracowania AS dowodzą, że w sprawie wymagane były wiadomości specjalne, a zatem KNF miała obowiązek uwzględnić przedmiotowy wniosek dowodowy', złożony w zakreślonym przez ten organ terminie dotyczący okoliczności, które nie zostały stwierdzone innymi dowodami; zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej zaskarżonym wyrokiem, ponieważ było jednym z powodów oddalenia skargi X.;

3. przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1. art. 78 § 1 - 2 w zw. z art. 10 § 1 i art. 79 § 2 k.p.a. w wyniku przyjęcia, że dopuszczalne było celowe zaniechanie przez organ administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, wyrażające się w oddaleniu postanowieniem z dnia 10 września 2018 roku wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania p. A. S., autorki Opracowania AS, a tym samym uniemożliwienie stronie pełnej weryfikacji metodologii i podstaw sporządzenia Opracowania AS, nie wyłączając kompetencji samej autorki ponieważ - zdaniem Sądu pierwszej instancji - "kwestia ustalenia korzyści spółki/strat klientów (...) miała drugorzędne znaczenie", podczas gdy kwestia ta i) nie może być pominięta przy ustaleniu, czy X. naruszyła obowiązek działania w najlepiej pojętym interesie klientów, ii) miała wpływ na wysokość zastosowanej sankcji, a nadto iii) samo upoważnienie p. A. S. do prowadzenia kontroli w X. i zlecenie i ej przygotowania Opracowania AS dowodzą, że w sprawie wymagane były wiadomości specjalne, a zatem KNF miała obowiązek uwzględnić przedmiotowy wniosek dowodowy, złożony w zakreślonym przez ten organ terminie i dotyczący okoliczności, które nie zostały stwierdzone innymi dowodami; zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej zaskarżonym wyrokiem, ponieważ było jednym z powodów oddalenia skargi X.;

4. prawa materialnego, tj. art. 167 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 167 ust. 1 pkt 1 - 3, art. 83a ust. 3 ustawy o obrocie, § 8 ust. 1 i § 47 ust. 1 rozporządzenia o warunkach oraz § 10 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 2 pkt 7 i § 24 ust. 14 pkt 2 lit. c) w zw. z § 24 ust. 13 pkt 3 rozporządzenia o warunkach przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie naruszenia zasady best execution (obowiązku działania z uwzględnieniem najlepiej pojętego interesu klienta) nie wymaga wykazania rzeczywistych strat klientów, ale może wyrażać się w zaniechaniu poinformowania klientów o szczegółach realizacji określonej usługi (tu: zlecenie typu instant), podczas gdy obowiązki wynikające z zasady best execution i obowiązki informacyjne wobec klientów stanowią dwie odrębne grupy obowiązków i nie mogą być utożsamiane;

5. prawa materialnego, tj. art. 167 ust. 2 pkt 1 ustawy o obrocie przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wobec dyskrecjonalnego charakteru decyzji wydawanej na podstawie tego przepisu kara pieniężna może być wymierzona w niemal maksymalnej dopuszczalnej wysokości, pomimo wystąpienia szeregu okoliczności wskazujących na nieproporcjonalność kary do wagi naruszenia, co wiąże się z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1, art. 8 § 1 i art. 189d pkt 1 - 5 k.p.a.. będącego skutkiem gołosłownego stwierdzenia, że KNF wzięła te okoliczności pod uwagę, choć miało to w najlepszym wypadku charakter pozorny i nie wpłynęło na wysokość zastosowanej sankcji; zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej zaskarżonym wyrokiem, ponieważ akceptacja czysto deklaratywnego rozważenia przez KNF tzw. okoliczności łagodzących skutkowała automatycznie akceptacją kary pieniężnej w wysokości 99% ustawowego zagrożenia, czyli rażąco wygórowanej w stosunku do wagi naruszenia, a w konsekwencji oddaleniem skargi X.;

6. prawa materialnego, tj. art. 167 ust. 2 pkt 1 ustawy o obrocie w zw. z art. 68 § 1, art. 21 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej oraz art. 60 w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne było wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na X. za okres od dnia 1 stycznia 2014 roku do dnia 31 grudnia 2014 roku w sytuacji, w której zobowiązanie do zapłaty kary za ten okres nie mogło powstać, ponieważ zaskarżona decyzja została doręczona stronie po upływie trzech lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym miało dojść do naruszenia prawa, a więc w którym powstała odpowiedzialność za tak określony delikt administracyjny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego.

W pismach procesowych z dnia 10 stycznia 2020 r., 30 listopada 2021 r. oraz z dnia 30 stycznia 2023 r., Spółka przedstawiła uzupełnienie podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

2. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za istotne naruszenie przepisów prawa stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że według Sądu I instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne – wobec ich prawidłowości – uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny, że strona skarżąca naruszyła adresowane do niej obowiązki, a mianowicie obowiązek brania pod uwagę najlepiej pojętego interesu klienta (art. 83a ust. 3 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi) – a to w związku ze stosowaniem, w okresie objętym ustaleniami kontroli, w odniesieniu do realizacji zleceń w modelu instant niesymetrycznego parametru deviation oraz delay (tj. innymi słowy poślizgów cenowych i czasowych) – a ponadto szczegółowe obowiązki określone w rozporządzeniu w sprawie trybu i warunków postępowania firm inwestycyjnych, banków, o których mowa w art. 70 ust. 2 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz banków powierniczych oraz w rozporządzeniu w sprawie określenia szczegółowych warunków technicznych i organizacyjnych dla ﬁrm inwestycyjnych, banków, o których mowa w art. 70 ust. 2 ustawy o obrocie instrumentami ﬁnansowymi, i banków powierniczych oraz warunków szacowania przez dom maklerski kapitału wewnętrznego, co wobec wagi i znaczenia naruszonych obowiązków uzasadniało nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 9.900.000 zł.

3. Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

3.1. Przede wszystkim trzeba podkreślić – co należałoby uznać za oczywiste – że podstawowy charakter skargi kasacyjnej, jako środka zaskarżenia, wynika przede wszystkim z faktu, że umożliwia ona z inicjatywy stron oraz niektórych organów państwowych przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli wyroków wydawanych w pierwszej instancji przez wojewódzkie sądy administracyjne oraz niektórych postanowień tych sądów kończących postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, a istotą wywołanego skargą kasacyjną postępowania jest weryfikacja, w granicach wyznaczonych stawianymi zarzutami kasacyjnymi, zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Nie zaś – co trzeba podkreślić – ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie.

Jeżeli tak, to za nie mniej uzasadniony należałoby uznać i ten wniosek, że skarga kasacyjna stanowi środek służący – albowiem tak właśnie należałoby do tego podejść – podjęciu na gruncie stawianych w niej zarzutów merytorycznej polemiki z zaskarżanym nią wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego.

3.2. W tym też kontekście wymaga podkreślenia, że ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów, nie może abstrahować od znaczenia konsekwencji wynikających z faktu, że w przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelności formułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17).

Wobec zaś znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym powinny czynić zadość stawiane na ich podstawie zarzuty, ocena ich zasadności nie może pomijać tego, że z zasady dyspozycyjności, o której mowa była na wstępie wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają właśnie zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

I to nawet w sytuacji – co trzeba podkreślić – dostrzeżenia wadliwości zaskarżonego wyroku, których skarżący kasacyjnie jednak nie podnosi, albowiem nie stawia stosownych i adekwatnych w relacji do tych wadliwości zarzutów.

4. Uwzględniając powyższe i operując w granicach wyznaczonych podstawami kasacyjnymi, w odpowiedzi na najdalej idący zarzut, a mianowicie zarzut naruszenia "[...] art. 167 ust. 2 pkt 1 ustawy o obrocie w zw. z art. 68 § 1, art. 21 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej oraz art. 60 w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne było wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na X. za okres od dnia 1 stycznia 2014 roku do dnia 31 grudnia 2014 roku w sytuacji, w której zobowiązanie do zapłaty kary za ten okres nie mogło powstać, ponieważ zaskarżona decyzja została doręczona stronie po upływie trzech lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym miało dojść do naruszenia prawa, a więc w którym powstała odpowiedzialność za tak określony delikt administracyjny." (pkt 6 petitum skargi kasacyjnej), trzeba stwierdzić, że nie jest usprawiedliwiony.

4.1. Błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to bowiem wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz, jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, i co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii sporne, a więc innymi, słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu, stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. no. wyroki NSA z dnia: 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20; 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2368/18; 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21).

4.2. O braku skuteczności omawianego zarzutu kasacyjnego należy więc wnioskować przede wszystkim na tej podstawie, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w jakimkolwiek kontekście były przywoływane w nim przepisy art. 21 § 1 pkt 2 ustawy – Ordynacja podatkowa, czy też art. 60 i art. 67 ustawy o finansach publicznych, a w kontekście wskazywanym przez stronę skarżącą, aby był przywoływany przepis art. 167 ust. 2 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, a w konsekwencji, aby w odniesieniu do rozumienia przywołanych przepisów prawa Sąd I instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne, w rezultacie których miałby wyrazić pogląd, który – jako nieprawidłowy – przypisuje mu strona skarżąca.

W związku z tym więc, że na gruncie omawianego zarzutu kasacyjnego została podjęta polemika z poglądem nieistniejącym, to zarzut ten nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.

4.3. Nie jest również tak, aby prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podejście Sądu I instancji do rozumienia art. 68 ustawy – Ordynacja podatkowa (zob. s. 23), można było zasadnie podważać z pozycji argumentacji uzasadnienia omawianego zarzutu kasacyjnego, w tym zwłaszcza z pozycji argumentu z treści art. 19e ust. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym.

Stanowisku skargi kasacyjnej – a co za tym idzie możliwości, a zarazem dopuszczalności stosowania przepisów Rozdziału 8 Działu III ustawy – Ordynacja podatkowa (w tym zwłaszcza jej art. 68 § 1) w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, w tym kary pieniężnej nakładanej na podstawie przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi – sprzeciwia się bowiem szereg argumentów. Zwłaszcza – jeżeli nie przede wszystkim – argumentów natury systemowej, co znajduje także swoje potwierdzenie w jednolitym i ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA z dnia: 25 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1524/12; 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3767/17; 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 813/18; 8 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3815/16; 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 1612/18; 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1248/17; 20 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2392/17; 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1098/18; 25 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 1645/18; 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 337/19).

Afirmując pogląd wyrażany w tych judykatach, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przepisy art. 21 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 68 § 1 i art. 70 § ustawy – Ordynacja podatkowa, odnoszące się odpowiednio do sposobów powstania zobowiązania podatkowego, terminu przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego oraz terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, z uwagi na ich treść, siatkę pojęciową, którą na ich gruncie operuje ustawodawca oraz ich funkcje – które osadzone są na płaszczyźnie stosunków publicznoprawnych dotyczących świadczeń pieniężnych na rzecz budżetu państwa lub budżetu samorządowego – nie przystają do specyfiki oraz funkcji towarzyszących pieniężnym sankcjom (karom) administracyjnym nakładanym w związku z deliktem administracyjnym, co sprzeciwia się temu, aby wymienione kary pieniężne bezwarunkowo można było uznać za mieszczące się w pojęciu należności publicznoprawnych. Jakkolwiek przy tym, należności z tytułu nakładanych kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa, to jednak nie mają one na celu zapewnienie wpływów do budżetu. Ich celem jest bowiem – podobnie, ja i sankcji o niepieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi – prewencyjne, motywacyjne oraz represyjne oddziaływanie, jako środków nadzoru, do których stosowania wobec podmiotów nadzorowanych oraz w określonych celach i w związku ze stwierdzonym naruszeniem prawa (deliktem administracyjnym), uprawniony został organ sprawujący nadzór.

W omawianym zakresie nie można również pomijać argumentu ze znaczenia konsekwencji zmian wprowadzonych z dniem 1 stycznia 2016 r. do art. 2 § 2 ustawy – Ordynacja podatkowa oraz z dniem 1 czerwca 2017 r. do art. 67 ustawy o finansach publicznych, które wyrażają się w tym, że do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.

4.4. Zasadności tezy przeciwnej, a co za tym idzie źródła rekonstrukcji normy prawnej mającej uzasadniać stosowanie w rozpatrywanej sprawie (czy to wprost, czy to odpowiednio) przepisów Rozdziału 8 "Przedawnienie" Działu III ustawy – Ordynacja podatkowa (w tym zwłaszcza art. 68 § 1 tej ustawy), nie sposób jest upatrywać w argumentacji osadzonej na gruncie art. 19e ust. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym.

Nie dowodzi jej bowiem treść przywołanego przepisu prawa, który stanowi, że do należności z tytułu kar pieniężnych nakładanych przez Komisję na podstawie art. 3c ust. 1 pkt 5, art. 3g ust. 1 pkt 7 i art. 3h ust. 2 pkt 2 oraz na podstawie ustaw, o których mowa w art. 1 ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Skoro w przepisie tym jest mowa o "należnościach z tytułu kar pieniężnych", to za uzasadnione należy uznać twierdzenie, że chodzi o kary już (ostatecznie i prawomocnie) nałożone, a więc i należne do zapłaty. Stąd też właśnie "należności z tytułu kar".

Z punktu widzenia (prawidłowej) rekonstrukcji normatywnej treści tego przepisu prawa – i abstrahując od tego, że nie stanowi on, jak wynika z powyższego, o nakładaniu, czy też wymierzaniu kar pieniężnych – nie można pomijać tego, że nie funkcjonuje on w próżni prawnej, a w tym kontekście znaczenia argumentu z treści ust. 1 art. 19e przywołanej ustawy – stanowi on z kolei, że wpływy z tytułu kar pieniężnych nakładanych przez Komisję na podstawie art. 3c ust. 1 pkt 5, art. 3g ust. 1 pkt 7 i art. 3h ust. 2 pkt 2 oraz na podstawie ustawy, o których mowa w art. 1 ust. 2, stanowią środki Funduszu Edukacji Finansowej, o którym mowa w ustawie z dnia 5 sierpnia 2015 r. o rozpatrywaniu reklamacji przez podmioty rynku finansowego, o Rzeczniku Finansowym i o Funduszu Edukacji Finansowej.

Zestawiając ust. 1 i ust. 2 art. 19e (w tym, uwzględniając ich korespondencję treściową), tym bardziej za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że na ich gruncie chodzi o wpływy uzyskiwane z należności z tytułu już (ostatecznie i prawomocnie) nałożonych kar pieniężnych.

Co więcej, z punktu widzenia (prawidłowej) rekonstrukcji normatywnej treści art. 19e ustawy o nadorze nad rynkiem finansowym, a co za tym idzie rekonstrukcji jego rzeczywistej funkcji oraz celu jego ustanowienia, nie można pomijać znaczenia argumentu natury systemowej, a mianowicie argumentu z systematyki wewnętrznej samej tej ustawy, z której wynika, że wymieniony przepis prawa został usytuowany w jej Rozdziale 3 "Finansowanie nadzoru nad rynkiem finansowym", co w konsekwencji prowadzi do tego wniosku, że przepis ten nie dotyczy nakładania kar pieniężnych.

4.5. Argument z treści art. 19e ust. 2 ustawy o nadorze nad rynkiem finansowym nie podważa więc prawidłowości podejścia Sądu I instancji do rozumienia art. 68 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa, ani też nie dezaktualizuje dotychczas prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska odnośnie do rozumienia (i zakresu zastosowania) wymienionego przepisu prawa w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, w tym kary pieniężnej nakładanej na podstawie przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi.

5. Skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie mógł również odnieść zarzut naruszenia "[...] art. 167 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 167 ust. 1 pkt 1-3, art. 83a ust. 3 ustawy o obrocie, § 8 ust. 1 i § 47 ust. 1 rozporządzenia o warunkach oraz § 10 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 2 pkt 7 i § 24 ust. 14 pkt 2 lit. c) w zw. z § 24 ust. 14 pkt 3 rozporządzenia o warunkach przez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że ustalenie naruszenia zasady best execution (obowiązku działania z uwzględnieniem najlepiej pojętego interesu klienta) nie wymaga wykazania rzeczywistych strat klientów, ale może wyrażać się w zaniechaniu poinformowania klientów o szczegółach realizacji określonej usługi [...], podczas gdy obowiązki wynikające z zasady best execution i obowiązki informacyjne nie mogą być utożsamiane." (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej).

5.1. Odwołując się w tej mierze do przyjmowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – a przywołanego powyżej (por. pkt 4.1.) – rozumienia błędu wykładni oraz koniecznych wymogów, które muszą spełniać zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego stawiane na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., trzeba stwierdzić, że przywołanie – jako naruszonych – szeregu przepisów prawa (przy tym bez wyjaśnienia w odniesieniu do każdego z nich, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, którą należałoby przeciwstawić nieprawidłowej wykładni wojewódzkiego sądu administracyjnego), nie może być uznane za skuteczne.

Tym bardziej, gdy podnieść, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji w ogóle odwoływał się do § 10 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 2 pkt 7 i § 24 ust. 14 pkt 2 lit. c) w zw. z § 24 ust. 14 pkt 3 rozporządzenia w sprawie trybu i warunków postępowania firm inwestycyjnych, banków, o których mowa w art. 70 ust. 2 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz banków powierniczych, a w kontekście wskazywanym przez stronę skarżącą – oraz w relacji do przywołanych przepisów prawa lub w jakimkolwiek funkcjonalnym powiązaniu do z nimi – do art. 167 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 167 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, czy też do art. 83a ust. 3 tej ustawy oraz § 8 ust. 1 i § 47 ust. 1 przywołanego rozporządzenia.

Nie jest więc tak, że przywołane przepisy prawa – wobec zarzucanego skargą kasacyjną wadliwego ich rozumienia – stanowiły podstawę wyrażenia przez Sąd I instancji poglądu, który jako nieprawidłowy podważa strona skarżąca.

5.2. Zestawienie ze sobą na gruncie omawianego zarzutu kasacyjnego wymienionych przepisów prawa, zmierzające do wykazania – jak wynika z jego uzasadnienia (s. 17 – 20 skargi kasacyjnej) – różnic między przypisanymi stronie skarżącej naruszeniami należącymi do odrębnych grup naruszeń, a mianowicie naruszeń niedopełnienia obowiązku działania z uwzględnieniem najlepiej pojętego interesu klienta, naruszeń nieprawidłowego wypełniania obowiązku informacyjnego oraz naruszeń niedopełnienia nadzoru nad prowadzoną działalnością oraz konsekwencji mających wynikać z tego stanu rzeczy – nie mogło więc z przedstawionych powyżej powodów służyć skutecznemu wykazaniu błędu ich wykładni, lecz (ewentualnie) błędu niewłaściwego ich zastosowania, a takiego zarzutu skarga kasacyjna nie stawia.

Co więcej, wobec osadzenia omawianego zarzutu kasacyjnego na gruncie twierdzenia, że podejście Sądu I instancji do omawianej kwestii "[...] należy traktować [...] jako swoisty fortel [...]", co stanowiło punktu wyjścia dla prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji (s. 17 skargi kasacyjnej), należałoby również stwierdzić, że argumentacja ta mogłaby tworzyć podstawę zarzutu zmierzającego do wykazania niewyjaśnienia przez ten Sąd podstawy prawnej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 p.p.s.a.), czy też braku rozpoznania istoty sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), których skarga kasacyjna jednak nie stawia.

6. Przedstawione argumenty, nie pozostają również bez wpływu na ocenę odnośnie do braku zasadności zarzutu z pkt 5 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia "[...] art. 167 ust. 2 pkt 1 ustawy o obrocie przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wobec dyskrecjonalnego charakteru decyzji wydawanej na podstawie tego przepisu kara pieniężna może być wymierzona w niemal maksymalnej dopuszczalnej wysokości, pomimo wystąpienia szeregu okoliczności wskazujących na nieproporcjonalność kary do wagi naruszenia, co wiąże się z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1, art. 8 § 1 i art. 189d pkt 1 - 5 k.p.a. będącego skutkiem gołosłownego stwierdzenia, że KNF wzięła te okoliczności pod uwagę, choć miało to w najlepszym wypadku charakter pozorny i nie wpłynęło na wysokość zastosowanej sankcji [...]".

6.1. Z powodów, o których była mowa w pkt 4.1. – 4.2. oraz w pkt 5.1., brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw, aby za skuteczny można było uznać zarzut błędnej wykładni art. 167 ust. 2 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, albowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w odniesieniu do przywołanego przepisu prawa oraz w kontekście wskazywanym przez stronę, Sąd I instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne, w rezultacie których w błędny sposób ustalił treść normy prawnej zwłaszcza, że w skardze kasacyjnej nie podjęto nawet próby wykazania na czym błąd wykładni miałby polegać. Natomiast teza strony skarżącej, jakoby ów błąd wykładni miał polegać na przyjęciu, że kara pieniężna została wymierzona w niemal maksymalnej wysokości, pomimo występowania szeregu okoliczności wskazujących na jej nieproporcjonalność do wagi naruszenia (naruszeń), w sposób oczywisty odnosi się do stosowania normy prawnej w okolicznościach sprawy, nie zaś jej wykładni. .

To zaś – w relacji do przywołanej konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego – prowadzi do tego oczywistego wniosku, że nie sposób jest twierdzić, że konsekwencją wadliwej (nieprawidłowej) wykładni przywołanego przepisu prawa miałoby być niewłaściwie zastosowanie przez Sąd I instancji, jako wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji, przepisu art. 189d pkt 1 – 5 k.p.a., czy też przepisów art. 7a § 1, art. 8 § 1 k.p.a.

6.2. Co więcej, stanowisko strony skarżącej, która w rekapitulacji omawianego zarzutu kasacyjnego podnosi, że "zaskarżony wyrok milczy na temat [...] okoliczności, które w najgorszym wypadku powinny wpływać na istotne zredukowanie kary nałożonej na X.", a ponadto, że "[...] nie wiadomo o jakiej prewencji ogólnej wspomina zaskarżony wyrok [...]" (s. 25 skargi kasacyjnej), jest w istocie rzeczy zarzutem adresowanym wobec deficytów uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie odnoszącym się do wyjaśnienia podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, gdy chodzi o kontrolę prawidłowości wysokości nałożonej kary pieniężnej, co wymagało zarzucenia Sądowi I instancji naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

6.3. Niezależnie od powyższego, o braku korespondencji między zarzucanym naruszenia przywołanych przepisów prawa a uzasadnieniem ich naruszenia – co z punktu widzenia na wstępie przedstawionych uwag nie jest bez znaczenia (pkt 3.1. – 3.2.) – trzeba wnioskować i na tej podstawie, że zarzucane naruszenie przepisów art. 7a § 1, art. 8 § 1 k.p.a. służy kwestionowaniu nie tyle wysokości nałożonej na stronę kary pieniężnej z punktu widzenia dyrektywy jej wymiaru, o której mowa w art. 189d pkt 1 k.p.a., co zasadności przypisania stronie skarżącej naruszenia zasady best execution (s. 22 – 24 skargi kasacyjnej), podobnie jak i służy temu właśnie celowi argumentacja zmierzająca do wykazania naruszenia dyrektyw wymiaru kary z pkt 1 – 4 art. 189d k.p.a. (s. 24 – 25 skargi kasacyjnej), a co znajduje swoje potwierdzenie w rekapitulacji stanowiska samej strony skarżącej w omawianym zakresie, a mianowicie, że "Trudno [...] uznać za poważne twierdzenie Sądu [...], że KNF kierowała się wagą naruszeń, skoro nie wykazała, aby w ich wyniku klienci X. ponieśli jakiekolwiek straty.[...]" (s. 25 skargi kasacyjnej).

To zaś prowadzi do wniosku, że prawidłowości przypisania wymienionego naruszenia (deliktu) nie może służyć zarzut kwestionujący wysokość nałożonej kary pieniężnej, co jest oczywiste, gdy podnieść, że art. 189d k.p.a. ma zastosowanie na tym etapie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, który następuje już po stwierdzeniu i przypisaniu stronie tego postępowania określonego naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną. Skarga kasacyjna zaś – niezależnie od wniosków formułowanych w tej mierze w pkt 6.2. – nie podnosi zarzutu niewłaściwego zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego.

6.4. Z przedstawionych powodów, również więc omawiany zarzut kasacyjny nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.

Zwłaszcza, że – wobec wskazanych jego deficytów oraz braku korespondencji między zarzucanym na jego gruncie naruszeniem przywołanych przepisów prawa a uzasadnieniem ich naruszenia – wniosku przeciwnego nie mogło uzasadniać stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że "[...] odpowiedzialność Spółki stwierdzono za naruszenie uregulowań nakazujących uwzględnienie najlepiej pojętego interesu klienta [...], a nie czy klienci [...] ponieśli straty. Ustalenie tej okoliczności może mieć wpływ na [...] wysokość kary." (s. 21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), i które nie znalazło swojego rozwinięcia w zakresie odnoszącym się do wyniku sądowoadministracyjnej kontroli prawidłowości wysokości kary pieniężnej nałożonej na stronę.

7. W tym też kontekście trzeba podnieść, że nie mogą być również uznane za usprawiedliwione zarzuty z pkt 1 – 3 petitum skargi kasacyjnej, które – jak wynika ze sposobu ich skonstruowania oraz uzasadnienia – zostały osadzone na gruncie przywołanego stanowiska Sądu I instancji, a także stanowiska, z którego wynika, że "[...] kwestia ustalenia korzyści Spółki/strat klientów [...] miała drugorzędne znaczenie." (s. 18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), co tym samym, wobec tego rodzaju ich wspólnego mianownika, a co za tym idzie komplementarnego charakteru uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie.

7.1. W tej mierze trzeba przede wszystkim podnieść, że zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń oraz dowodów wyznaczają normy prawa materialnego, których przyjmowane rozumienie, stanowiąc podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień, wyznacza zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów.

Wobec stwierdzenia z powodów, o których mowa była powyżej, braku skuteczności zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej) i nie postawienia zarzutów niewłaściwego zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, a ponadto – co nie mniej istotne, i co nie mniej wyraźnie rysuje się na tle uzasadnienia omawianych zarzutów kasacyjnych – wobec braku zarzucenia Sądowi I instancji niekonsekwencji w podejściu do kwestii znaczenia w rozpatrywanej sprawie "[...] ustalenia korzyści Spółki/strat klientów[...]" – co wymagało postawienia zarzutu z art. 141 § 4 p.p.s.a. – nie sposób jest zasadnie przypisać temu Sądowi błędu w ocenie, że wskazana okoliczność nie miała zasadniczego znaczenia w sprawie, a służący jej wykazaniu dowód, a mianowicie opracowanie A. S. pt. "[...] X. S.A. w W.", miał wyłącznie walor dowodu pomocniczego (przy tym analiza akt administracyjnych sprawy odzwierciedlających podejmowane w sprawie czynności procesowe oraz ich cel i chronologię, nie uzasadnia wniosku, że wymieniony dowód był niezgodny z prawem).

Tym samym – i abstrahując od tego, co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia na wstępie przedstawionych uwag (pkt 3.1. – 3.2.), że omawiane zarzuty kasacyjne stanowią również polemikę ze stanowiskiem organu administracji, a nie Sądu I instancji (s. 9 – 16 skargi kasacyjnej) – nie sposób jest zasadnie twierdzić, że kontrola prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzekania w rozpatrywanej sprawie została przeprowadzona z naruszeniem wskazywanych na gruncie omawianego zarzutu kasacyjnego przepisów prawa, jako wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W tym zwłaszcza z naruszeniem przepisów art. 75 § 1, art. 77 §, art. 78 § 1 i 2 oraz art. § 84 § 1 k.p.a, a także art. 10 § 1 k.p.a, które świetle powyżej przedstawionych argumentów – oraz jak wymaga tego art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – można byłoby ocenić, jako naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

8. Skarga kasacyjna, której zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach podlegała więc oddaleniu, jako niezasadna.

9. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.